政策變遷的理論與實(shí)踐

1、-論文發(fā)表專家_CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne政策變遷的理論與實(shí)踐淺析摘 要：政策變遷通過對政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策手段等 某一方面或幾個(gè)方面的調(diào)整，使政策合理化。任何政策都不可能一 成不變?？梢哉f，政策變遷貫穿于每個(gè)政策過程；并且政策變遷本 身就是政策過程的一個(gè)子循環(huán)。所以，政策變遷是對現(xiàn)行政策進(jìn)行 的變革活動(dòng)?？赡芤鹫咦冞w的原因是多方面的，如：政策主體 主觀認(rèn)識的變化、政策自身缺陷的顯現(xiàn)等。針對中國政策實(shí)踐和相 關(guān)理論研究的實(shí)際，既要加強(qiáng)對政策變遷問題的探討，又要為合理 的、必須的政策變遷創(chuàng)造條件。關(guān) 鍵 詞：政策變遷；政策過程；政策實(shí)踐中圖分類號：d63 31文獻(xiàn)標(biāo)

2、識碼：a文章編號：1 007 8207 （2012） 03 0025 04收稿日期：2012 0120作者簡介：關(guān)靜（1982），女，遼寧朝陽人，中共吉林省 委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部講師，研究方向?yàn)楣?政策與城市發(fā)展研究。西方政策變遷研究的興起，是理論與實(shí)踐發(fā)展的共同需要。傳統(tǒng) 的政策循環(huán)論普遍忽視對公共政策變遷的研究，并且以林德布羅姆 為首的政策科學(xué)家早期進(jìn)行的研究存在的缺陷使得在理論上對公 共政策變遷進(jìn)行的研究，具有必要性和緊迫性。自2 0世紀(jì)5 0年代以來，以林德布羅姆為首的政策科學(xué)家提出CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne了漸進(jìn)主義政策變遷模型。該模型認(rèn)為，

3、政策過程是一個(gè)不斷修正、 漸進(jìn)變化的過程；政策變遷是自然要發(fā)生的。政策在執(zhí)行過程中,政策環(huán)境的變化、政策問題的轉(zhuǎn)化等因素導(dǎo)致了政策變遷的發(fā)生。但是這種模型對政策變遷的解釋存在著一定的缺陷，該模型認(rèn)為政 策變遷完全是一個(gè)政治沖突和方案沖突的過程。這種觀點(diǎn)不足以描 述和解釋所有的政策變遷現(xiàn)象，否定了由政策學(xué)習(xí)引發(fā)的政策變 遷。對政策變遷的研究是政策實(shí)踐發(fā)展的需要。首先，政府需要審視 政策的歷史變遷，探索并歸納其表現(xiàn)出的內(nèi)在規(guī)律性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教 訓(xùn)，為以后的政策制定提供基礎(chǔ)。其次，從實(shí)踐上來看，自2 0世 紀(jì)7 0年代以來，社會的不確定性增加。政府政策運(yùn)作的社會經(jīng)濟(jì) 環(huán)境發(fā)生急劇的變化，迫切要求政策系

4、統(tǒng)改變現(xiàn)行政策以適應(yīng)現(xiàn)實(shí) 的要求，于是導(dǎo)致了多種政策的變遷。如表中萊斯特等人對西方政 策變遷研究的大致輪廓的歸納：1 (p261)政策變遷的研究現(xiàn)狀一、政策變遷的界定安德森較早提出對政策變遷的界定。所謂政策變遷是指以一個(gè)或 多個(gè)政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采行和現(xiàn)存政策的修正或 廢止。而政策變遷可能以以下三種形式出現(xiàn)：現(xiàn)有政策的漸進(jìn)改 變；特定政策領(lǐng)域內(nèi)新法規(guī)的制定；選民重組選舉之后的重大 政策轉(zhuǎn)變。2 (p165 )安德森對于政策變遷的界定，描述了CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne政策變遷的結(jié)果，即新舊政策間的更替；并沒有把政策變遷放在整 個(gè)政策過程中去考察，也沒有體現(xiàn)變遷

5、過程本身的特性，如變遷方 式、變遷內(nèi)容等。從政策過程實(shí)踐的角度來看，政策主體通過政策評價(jià)獲得實(shí)施中 的現(xiàn)行政策效果的信息后，必須對該項(xiàng)政策的去向做出判斷和選 擇。可能的選擇有：政策補(bǔ)充、政策修正和政策終止。3 (p215)無論做出怎樣的選擇，都是對現(xiàn)行政策的調(diào)整，都引起了現(xiàn) 行政策的變遷。與安德森對政策變遷結(jié)果的描述相對比，陳慶云對 政策變遷的界定則是把政策變遷放在整個(gè)政策過程中進(jìn)行考察的， 突出了政策評估對政策變遷的引發(fā)作用，并認(rèn)為政策評估還是選擇 怎樣的變遷方式的依據(jù)。但是在政策實(shí)踐中，政策的變遷并非都是 由評估引發(fā)的。比如：由于決策者個(gè)人判斷的變化也可能引起政策 變遷。有學(xué)者用“政策調(diào)整

6、”來描述政策的變遷過程。張國慶認(rèn)為：“政 策調(diào)整是政策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。任何一項(xiàng)政策都需要做出一 定的調(diào)整以適應(yīng)情況的變化。人們在制定政策時(shí)，對影響政策的因 素及政策產(chǎn)生的可能結(jié)果都不可能認(rèn)識得很全面，因此，隨著人們 對政策問題認(rèn)識的深化，對政策本身做出相應(yīng)的調(diào)整亦是必然。這 是從狹義的政策分析的角度來說的。從政治性公共政策的角度來 看，決定政策的各種因素的變動(dòng)，如利益關(guān)系的變化，政治組織力 量對比的變化，制度環(huán)境的變化等，也會要求政策做出相應(yīng)的調(diào)CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne整。” 4 (p 3 8 4 - 3 8 5 )對政策變遷的這種界定只是對于 變遷原因的探討，顯

7、然是不夠完整的。也有學(xué)者認(rèn)為：“所謂政策變遷是指不同政策間的替代與轉(zhuǎn)換過 程。從動(dòng)態(tài)均衡的角度看來，可以將政策變遷過程分為政策失衡、政策創(chuàng)新、政策均衡三個(gè)階段。通過這三個(gè)環(huán)節(jié)揭示出政策變遷過 程中，政策從原有均衡狀態(tài)演變?yōu)槭Ш鉅顟B(tài)，再通過創(chuàng)新變革向新 的均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變這一規(guī)律?！? 這一定義僅僅是在單純地探討政 策的變遷過程，并且把變遷過程分為三個(gè)階段，這是典型的“階段 論”。概括地說，政策變遷是對現(xiàn)行政策進(jìn)行的變革活動(dòng)。政策變遷意 味著，由于受到外在條件或內(nèi)在因素的影響，很少有政策一直維持 不變的形態(tài)，而是在持續(xù)不斷地變化。政策變遷不僅是政策過程中 的一個(gè)環(huán)節(jié)，它本身也是一個(gè)過程，這個(gè)過程的主

8、題是變革現(xiàn)行不 合理政策。在這個(gè)過程中，包含以下要素：政策變遷的原因、變遷 經(jīng)歷的結(jié)果階段以及變遷的結(jié)果。在對公共政策問題的研究過程中不乏理論模型的構(gòu)建和運(yùn)用，其 中，對政策變遷問題最具解釋能力的模型就是薩巴提爾提出的倡導(dǎo) 聯(lián)盟框架。薩巴提爾的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架強(qiáng)調(diào)，在一定程度上應(yīng)該把政 策過程看成是政策倡導(dǎo)者的聯(lián)盟，聯(lián)盟形成聯(lián)盟的紐帶是某種共同 的信仰。這就是倡導(dǎo)聯(lián)盟框架最核心的內(nèi)容。 “政策倡導(dǎo)者是那些 來自各種職位的人們，比如選任的官員、政府機(jī)構(gòu)的官員、利益集CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne團(tuán)領(lǐng)袖、研究者等，他們分享著一個(gè)由一系列基本價(jià)值、關(guān)鍵性的 假定和問題意識所構(gòu)成的特定的

9、信仰系統(tǒng)，并在一定時(shí)期內(nèi)在很大程度上協(xié)調(diào)一致地行動(dòng)”。6 (plO5)倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的理論基點(diǎn)在于，在政策領(lǐng)域的政策共同體中，利益集團(tuán)是有組織的。在倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的典型模型中，2-4個(gè)有著共同價(jià)值和信仰的倡導(dǎo)聯(lián)盟形成了一個(gè)特有的政策領(lǐng)域。這些聯(lián)盟 既包括國家的行為者，也包括社會和各級地方政府的行為者。一般 來說，倡導(dǎo)聯(lián)盟形成聯(lián)盟的紐帶是某種共同的信仰，這種信仰通常 又是建立在對某個(gè)有著共同利益的公共問題的共識的基礎(chǔ)之上。因 此，倡導(dǎo)聯(lián)盟一般是比較穩(wěn)定的，因?yàn)楦鱾€(gè)集團(tuán)走到一起，不僅是 共同利益的驅(qū)使，也是共同知識和信仰使然。這些集團(tuán)以他們的共 同價(jià)值和信仰為基礎(chǔ)加入政策辯論，對解決方案進(jìn)行競爭和妥協(xié)

10、。倡導(dǎo)聯(lián)盟間的競爭由政策經(jīng)紀(jì)人居中調(diào)停，因?yàn)檫@些政策經(jīng)紀(jì)人在 問題解決中有著利害關(guān)系，或者因?yàn)檎魏湍滥芙o政策經(jīng)紀(jì)人帶來 好處。在不危及倡導(dǎo)聯(lián)盟的核心價(jià)值和信仰時(shí)，政策經(jīng)紀(jì)人經(jīng)?？?以成功和解倡導(dǎo)聯(lián)盟間的糾紛。但如果倡導(dǎo)聯(lián)盟的分歧過大，集團(tuán) 間的信仰體系中無法形成妥協(xié)，政策變遷就不大可能出現(xiàn)。根據(jù)倡 導(dǎo)聯(lián)盟框架的解釋，政策變遷既是聯(lián)盟間競爭的結(jié)果，也是聯(lián)盟外 部所發(fā)生事件影響的結(jié)果。任何模型都是建立在一定實(shí)踐基礎(chǔ)上 的，而模型的應(yīng)用又必然回到對實(shí)踐問題的關(guān)注和解釋。所以，模 型的建立一一應(yīng)用一一完善是一個(gè)周延的過程。CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne二、發(fā)生政策變遷的原因政策變遷

11、可以由很多原因引發(fā)，如：政策主體主觀認(rèn)識的變化、 政策自身缺陷的顯現(xiàn)、政策問題的變化、政策目標(biāo)的變化、政策環(huán) 境的變化、政策失效以及為了避免政策終結(jié)引起的政策變遷。正確 認(rèn)識政策變遷的原因，才能找到問題的癥結(jié)，促進(jìn)政策變遷的順利 實(shí)現(xiàn)。（一）政策主體主觀認(rèn)識的變化政策主體直接參與政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，政策主體的主觀認(rèn)識指導(dǎo)其行為。因此，政策主體主觀認(rèn)識的變化必然影響到政策的變遷.政策客體是政策的作用對象，一方面，可以通過公共參與渠道參 與到政策的制定過程；另一方面，更是政策實(shí)施的直接“承受”者 政策客體對于政策的認(rèn)可程度、接受程度和配合程度，在很大程度 上決定了政策能否順利實(shí)施。而政策客體對于政

12、策的態(tài)度，是根據(jù) 其主觀認(rèn)識來加以判斷的。在現(xiàn)實(shí)生活中，客觀事物總是復(fù)雜多變的，而人們的主觀認(rèn)識能 力并不是萬能的。這樣，就不可避免地出現(xiàn)由于認(rèn)識上的誤差而造 成的在政策制定、執(zhí)行等過程中出現(xiàn)的不同程度、不同方面的問題。 那么，隨著人們主觀認(rèn)識能力的不斷提升，對于客觀世界的認(rèn)知不 斷豐富和深入，便會逐漸認(rèn)識到已經(jīng)存在的問題并加以化解。這就 是主觀認(rèn)識的變化引起的政策變遷。另外，政策學(xué)習(xí)是引起政策主CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne體主觀認(rèn)識變化的重要途徑（二）政策自身缺陷的顯現(xiàn)一項(xiàng)政策制定出來很難做到盡善盡美，是因?yàn)槠渥陨淼娜毕莺芸?能沒有被發(fā)現(xiàn)。當(dāng)政策自身缺陷顯現(xiàn)后，就會引起政

13、策主體的關(guān)注 和重視，并采取措施對其進(jìn)行改進(jìn)時(shí)，政策變遷就會隨之發(fā)生。政策自身的缺陷可能是多方面的：政策目標(biāo)不合理、政策內(nèi)容不 明確或者不具可行性、相關(guān)政策間缺少協(xié)調(diào)配合以及政策缺乏穩(wěn)定 性等。政策自身的科學(xué)性、合理性和可行性是影響政策變遷的最核心的 因素。但是，政策一旦制定出來并加以實(shí)施就應(yīng)該保持相對的穩(wěn)定 性，在政策目標(biāo)達(dá)成之前，不應(yīng)輕易變更。朝令夕改，變換頻繁， 不僅會喪失政策的嚴(yán)肅性，而且會使政策執(zhí)行者和公眾感到無所適 從，影響對政策的信任和執(zhí)行政策的堅(jiān)定性，從而導(dǎo)致偏離初始政 策的目標(biāo)。這就要求政策制定者在確定政策方案前，要充分認(rèn)識政 策問題，廣泛汲取各方意見，搜索多種可選方案，通過

14、客觀的推理 論證，最終確定最恰當(dāng)?shù)膶?shí)施方案。（三）政策問題的變化現(xiàn)代社會生活的豐富使社會問題更加紛繁復(fù)雜，問題之間還可能 存在千絲萬縷的聯(lián)系。某一問題的出現(xiàn)，很可能會引起其它問題的 產(chǎn)生或顯現(xiàn)。政策問題是政策過程的起點(diǎn)，同樣也可能成為政策變 遷這一子循環(huán)的起點(diǎn)。即使在政策制定之初對于政策問題已有充分CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne的認(rèn)識，但新問題的出現(xiàn)、矛盾的加深、關(guān)系的復(fù)雜化同樣會使原 有政策變得應(yīng)對不當(dāng)，甚至無法應(yīng)對。在政策實(shí)施的過程中，不僅應(yīng)該關(guān)注政策的執(zhí)行情況，更應(yīng)該關(guān) 注的是政策實(shí)施的效果，即對政策問題的化解、解決程度。這個(gè)過 程就是對問題發(fā)展趨勢的觀察和監(jiān)控，由此及

15、時(shí)地發(fā)現(xiàn)新問題，適 時(shí)地對政策進(jìn)行調(diào)整。（四）政策目標(biāo)的變化政策目標(biāo)是一項(xiàng)政策最基礎(chǔ)的要素。政策方案的制定和選擇、政 策的實(shí)施以及政策的評估都以政策目標(biāo)為導(dǎo)向。政策目標(biāo)發(fā)生變 化，必然導(dǎo)致政策過程所有環(huán)節(jié)做出相應(yīng)的調(diào)整，這本身就是一個(gè) 政策變遷的過程。政策目標(biāo)是多層次的，有宏觀的目標(biāo)，也有具體的目標(biāo)；同樣， 政策也是分層面的，元政策、基本政策和具體政策都會有各自的政 策目標(biāo)。任何政策層面上、任何層次的目標(biāo)的變化，都可以引起一 定程度和范圍內(nèi)的政策變遷。（五）政策環(huán)境的變化復(fù)雜的政策系統(tǒng)只是社會大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)。在社會大系統(tǒng) 中，政策系統(tǒng)與其它子系統(tǒng)相互影響，并受到整個(gè)大系統(tǒng)的影響甚 至控制。

16、除政策系統(tǒng)以外的所有事物和關(guān)系的總和便是政策環(huán)境。 政策問題在政策環(huán)境中產(chǎn)生，政策環(huán)境為政策方案的制定和實(shí)施提 供各種資源。因此，政策環(huán)境是政策過程的前提和依據(jù)，也是政策CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne過程順利進(jìn)行的保障。政策環(huán)境的變化可能是多方面的：政治環(huán)境的變化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的 變化、社會心理環(huán)境的變化、自然生態(tài)環(huán)境的變化等。任何一種環(huán) 境的變化，都直接作用于政策系統(tǒng)，使政策過程的前提、依據(jù)和保 障發(fā)生改變。尤其是政策過程的所有環(huán)節(jié)都需要一定的資源作為支 撐。但政策資源不是永恒不變的，如國家財(cái)政能力的提升、科學(xué)和 教育的發(fā)展、人力和技術(shù)資源的提高等都可以為政策過程提供更豐 富、

17、有利的資源，使政策實(shí)施步驟簡化、成本節(jié)約，這也是一個(gè)政 策變遷的過程。（六）政策失效政策失效也是引起政策變遷的最常見的原因。一項(xiàng)政策沒有達(dá)到 其政策目標(biāo)，或者對與要解決的政策問題沒有發(fā)生預(yù)期的作用，都 可以說是政策的失敗。三、政策實(shí)踐中對政策變遷的把握政策變遷是政策實(shí)踐過程中不可避免、卻往往被忽視的重要環(huán) 節(jié)。這種對政策變遷重視和認(rèn)識的缺乏，是相關(guān)理論研究缺乏的必 然結(jié)果。針對中國政策實(shí)踐和相關(guān)理論研究的實(shí)際，必須加強(qiáng)對政 策變遷理論的認(rèn)識，并且為政策變遷實(shí)踐創(chuàng)造條件。（一）處理好政策穩(wěn)定和政策創(chuàng)新的關(guān)系任何事物都處于不斷的變化發(fā)展中，政策實(shí)踐也不例外。政策穩(wěn)定是政策實(shí)踐的不斷發(fā)展的基礎(chǔ)，政策

18、創(chuàng)新則是政策實(shí)踐發(fā)展的動(dòng)CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne力。政策穩(wěn)定和政策發(fā)展更是一個(gè)有機(jī)整體，既存在矛盾，又相互 聯(lián)系。政策穩(wěn)定不等于恪守陳規(guī)，而是在穩(wěn)定中有所創(chuàng)新；政策創(chuàng) 新也不等于朝令夕改，而是通過創(chuàng)新來提供更優(yōu)質(zhì)的政策，進(jìn)而實(shí) 現(xiàn)政策系統(tǒng)的穩(wěn)步發(fā)展。在政策實(shí)踐中，能否處理好兩者的關(guān)系將 直接影響到政策實(shí)踐的發(fā)展。（二）為合理的、必需的政策變遷創(chuàng)造條件為合理的、必需的政策變遷創(chuàng)造條件，需要形成一個(gè)合理的政策 機(jī)制，包括政策制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)的機(jī)制建設(shè)。1責(zé)任追究制度。政策主體是權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一體。要明晰責(zé)任, 健全完善的首長負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制，確保每個(gè)政策

19、 主體都能夠明確自己應(yīng)該做什么、怎么做。對政策的效果及時(shí)了解 和恰當(dāng)評價(jià)，明確是政策制定的失誤還是政策執(zhí)行的偏差，并追究 相關(guān)政策主體的責(zé)任。2.政策評估機(jī)制。評估是檢驗(yàn)政策結(jié)果的必要途徑及政策調(diào)整的 重要依據(jù)。要提高對政策評估工作重要性的認(rèn)識，建立獨(dú)立的政策 評估組織，明確政策目標(biāo)、精選評估對象，引進(jìn)科學(xué)的評估理論、 方法和技術(shù)，建立健全政策評估的信息系統(tǒng)，推進(jìn)政策評估的制度 化。3.政策主體與客體間的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。要在政策實(shí)踐中了解民 情，體現(xiàn)民意。引導(dǎo)、組織、調(diào)動(dòng)民眾的智慧和創(chuàng)造力，拓寬民眾 參與渠道，提高公民對公共政策的關(guān)切度和認(rèn)可度。并且提供有效CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarw

20、ang.ne的途徑使公眾參與政策結(jié)果的考核和業(yè)績評價(jià)等。建立公眾參與的 監(jiān)控機(jī)制與糾偏機(jī)制（三）為政策實(shí)踐提供有針對性的政策變遷理論依據(jù)加強(qiáng)對政策變遷理論的認(rèn)識和探討，有利于促進(jìn)合理的、必需的 政策變遷的順利實(shí)現(xiàn)。在今后的理論研究中，可以從以下兩個(gè)方面 著手：1借鑒西方政策變遷研究成果。首先，建立符合中國政策變遷研 究實(shí)際的理論模型。運(yùn)用中國政策變遷的案例，對西方政策變遷研 究的相關(guān)理論模型進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢測，觀察和分析其研究假設(shè)是否成立 或是否存在新的結(jié)論，以便于對相關(guān)理論模型進(jìn)行修正。其次，對 中國政策變遷的綜合模型也要進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證和整合修正。2針對中國政策變遷實(shí)踐進(jìn)行深入研究。在認(rèn)識了政策變遷

21、一般 性理論的基礎(chǔ)上，考察中國政策變遷實(shí)踐，揭示其特殊性，包括政 策變遷的影響因素、方式、程度、結(jié)果等問題。結(jié)合中國政策變遷 實(shí)踐的特殊性，采取有針對性的措施促進(jìn)政策變遷的進(jìn)行。【參考文獻(xiàn)】1 2（美）詹姆斯 p-萊斯特，小約瑟夫斯圖爾特.公 共政策導(dǎo)論（英文版）m.中國人民大學(xué)出版社，2 0 0 4.3陳慶云.公共政策分析m.北京大學(xué)出版社，2004張國慶.公共政策分析m.復(fù)旦大學(xué)出版社，200CD國學(xué)朮發(fā)夷廚7ww qfkarwang.ne4.5王騷.動(dòng)態(tài)均衡視角下的政策變遷規(guī)律研究j.公共 管理學(xué)報(bào)，2005,(04):26.6(英)米切爾黑堯.現(xiàn)代國家的政策過程m.趙成根譯.中國青年出版社，2 0 0 4.the theory and practice of the policy changeguan jingabstract:policy changes,thro ugh the adjustment of a particu lar aspect