對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考

1、對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考摘要：目前要求不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)證的呼聲很高,認(rèn)為房地產(chǎn)應(yīng)當(dāng)發(fā)一本證，只要把土地、房產(chǎn)兩個(gè)管理部門(mén)合一，或者成立一個(gè)專門(mén)發(fā)證部門(mén)，就萬(wàn)事大吉了。但是以辦證的方便換辦其他諸多事情的不方便，究竟是利大還是弊大，特別是對(duì)廣大的單位、個(gè)人來(lái)說(shuō)，是否有真正的方便。中華人民共和國(guó)物權(quán)法第十條第二款規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。筆者在此就不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記若干問(wèn)題，談些個(gè)人觀點(diǎn)。一、不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀什么是不動(dòng)產(chǎn)，物權(quán)法本身并沒(méi)有作出規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，“不動(dòng)產(chǎn)是指土地以及房屋、林木等土地附著物”1.根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記

2、的范圍、機(jī)構(gòu)和法律體系，大致如下：（一）不動(dòng)產(chǎn)登記范圍1、國(guó)有土地使用權(quán)登記；2、農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)、使用權(quán)登記；3、無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)抵押登記；4、房屋所有權(quán)登記；5、房屋所有權(quán)抵押登記；6、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；7、國(guó)家所有和集體所有的林地所有權(quán)登記；8、個(gè)人使用的林地使用權(quán)登記；9、林木所有權(quán)抵押登記；10、采礦權(quán)登記。（二）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)1、第1-3項(xiàng)，由土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記；2、第4-5項(xiàng)，由房產(chǎn)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記；3、第6項(xiàng)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記；4、第8-9項(xiàng)，由林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記；5、第10項(xiàng)，由地礦行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記。（三）不動(dòng)產(chǎn)登記法律體系1、以

3、土地管理法為龍頭的土地登記法律體系。2、以房地產(chǎn)管理法為龍頭的房屋登記法律體系。3、以土地承包法為龍頭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記法律體系。4、以森林法為龍頭的林地登記法律體系。5、以礦產(chǎn)資源管理法為龍頭的采礦權(quán)登記法律體系。6、以擔(dān)保法為龍頭的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記法律體系。在法律框架下，國(guó)家部委和地方政府制訂了一系列的登記配套規(guī)章，僅以土地登記為例，部頒規(guī)章有土地登記規(guī)則（1995年12月28日國(guó)家土地管理局發(fā)布）、確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定（1995年3月11日國(guó)家土地管理局發(fā)布）、農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定（1995年9月10日國(guó)家土地管理局發(fā)布），政府規(guī)章則有省、自治區(qū)、直轄市人民政

4、府和省會(huì)城市、較大的市人民政府頒布的XX省土地登記辦法、XX市土地登記辦法。此外，各級(jí)政府及土地行政主管部門(mén)出臺(tái)的土地登記規(guī)范性文件，難以勝數(shù)。二、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的思考不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)解決的主要問(wèn)題，一是登記范圍，二是登記機(jī)構(gòu)，三是登記辦法。（一）登記范圍土地和房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，但土地上的附著物或者說(shuō)定著物，除了房屋外，種類繁多，哪些屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，哪些不屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，其法定名稱和權(quán)證名稱如何定，值得商榷。如：森林（林木），是發(fā)林木所有權(quán)證，還是發(fā)林地使用權(quán)證；承包荒山等，是發(fā)承包證還是發(fā)林木所有權(quán)證或者林地使用權(quán)證；草場(chǎng)，是發(fā)草地使用權(quán)證，還是發(fā)草場(chǎng)使用權(quán)證；灘涂，發(fā)灘涂使用權(quán)證

5、還是發(fā)灘涂承包證或者灘涂養(yǎng)殖證；海域使用權(quán)是否屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇等等。由于國(guó)家尚沒(méi)有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記范圍作出統(tǒng)一規(guī)定，各地理解不一，名稱不一，是否登記也不統(tǒng)一，因此，由國(guó)家法律、行政法規(guī)來(lái)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記范圍和具體名稱作出統(tǒng)一規(guī)定，“定紛止?fàn)帯?，很有必要。（二）登記機(jī)構(gòu)物權(quán)法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全國(guó)人大十屆五次會(huì)議通過(guò)，立法時(shí)間長(zhǎng)達(dá)13年之久，在新中國(guó)立法史上是“空前絕后”，其立法難度之大，爭(zhēng)議之廣，可想而知，公布后反響之大，也是始料未及。物權(quán)法把不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置難題交給了行政法律法規(guī)解決，但物權(quán)法起草中13年都沒(méi)有解決的事情,要在之后短時(shí)間內(nèi)解決,并非易事。統(tǒng)一登記

6、機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大致有三種模式。1、機(jī)構(gòu)合并模式。即將涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)合并為一個(gè)部門(mén)，統(tǒng)一辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。目前，全國(guó)的土地行政主管部門(mén)與地礦行政主管部門(mén)已合并為國(guó)土資源行政主管部門(mén)。由于要求土地與房屋統(tǒng)一登記的呼聲很高，一些地方已經(jīng)將土地、房產(chǎn)兩個(gè)部門(mén)合并為一個(gè)部門(mén)。這種模式有兩個(gè)問(wèn)題值得探討。（1）幾證統(tǒng)一問(wèn)題。房地產(chǎn)登記不是僅取得土地證和房產(chǎn)證即可，還有一個(gè)契證，如果不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的是讓老百姓在一個(gè)部門(mén)辦證，應(yīng)當(dāng)是“三證”統(tǒng)一而不是“兩證”統(tǒng)一。同時(shí)，土地承包證、林權(quán)證等如果不納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度又似乎是缺了一大塊，與物權(quán)法的規(guī)定不符。（2）機(jī)構(gòu)上下銜接問(wèn)題。我國(guó)改革

7、開(kāi)放以來(lái)，許多地方實(shí)行了行政機(jī)構(gòu)改革，試驗(yàn)了多種改革方法，收效甚微，“改來(lái)改去改回過(guò)去”，其原因，一是受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約。行政改革超前于法律，使一些部門(mén)的行政執(zhí)法職能與法律規(guī)定不符。二是受?chē)?guó)家部委設(shè)置的制約。地方行政改革超前于國(guó)家部委行政改革，一個(gè)地方部門(mén)要對(duì)口幾個(gè)國(guó)家部委，在國(guó)家部委之間對(duì)一些工作有不同政策意見(jiàn)時(shí)，地方部門(mén)左右為難。2、機(jī)構(gòu)單設(shè)模式。即設(shè)置獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。國(guó)內(nèi)已有地方單設(shè)了房地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。這種模式也有兩個(gè)問(wèn)題值得探討。（1）不動(dòng)產(chǎn)登記依賴于相關(guān)部門(mén)的工作。設(shè)置一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)很簡(jiǎn)單，不過(guò)是編制部門(mén)發(fā)一個(gè)文件，出一個(gè)“三定方案”而已。但要

8、把一本證書(shū)發(fā)出去，就不是發(fā)一個(gè)文件這么容易了，有許多前置工作要做。以土地登記為例，前置工作主要有：要進(jìn)行宗地測(cè)繪和數(shù)據(jù)入庫(kù)比對(duì)接邊，要進(jìn)行宗地調(diào)查并核對(duì)登記要素，要進(jìn)行界址確認(rèn)并取得四鄰簽章認(rèn)可后，方可進(jìn)行土地設(shè)定登記。房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工后，要對(duì)建設(shè)用地情況進(jìn)行復(fù)核驗(yàn)收，要核對(duì)審批面積和實(shí)際建設(shè)面積，要對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理，要補(bǔ)簽土地出讓合同補(bǔ)收土地出讓金，要按照房屋單元進(jìn)行宗地面積分?jǐn)偟鹊?，這些工作均需要土地行政主管部門(mén)辦理，涉及多個(gè)處室配合完成。如果設(shè)置獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)不可能承擔(dān)前述工作，其結(jié)果，一是造成資料重復(fù)印制，行政資源及大浪費(fèi)，二是土地登記申請(qǐng)人本來(lái)在土地行政主管部

9、門(mén)一家可以辦理的事情，反而要多跑一個(gè)部門(mén)。（2）相關(guān)部門(mén)的工作又依賴于登記資料。仍以土地管理工作為例。土地登記為土地管理日常工作提供基礎(chǔ)和保障，如用地報(bào)批、征地拆遷、具體項(xiàng)目用地審批、土地出讓,建設(shè)項(xiàng)目竣工后的復(fù)核驗(yàn)收、增加建筑面積與改變用途補(bǔ)繳出讓金,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等等，都需要以土地登記資料作為依據(jù)；用地的批后監(jiān)管，如對(duì)違法用地、違法交易、閑置土地的認(rèn)定處理等，也都離不開(kāi)土地登記資料。若由統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地登記工作，土地行政主管部門(mén)將無(wú)法掌握第一手登記資料，導(dǎo)致上述工作無(wú)法順利開(kāi)展，影響工作效率和工作質(zhì)量。3、集中辦理模式。即相關(guān)部門(mén)在一個(gè)固定場(chǎng)所，一次受理申請(qǐng)，各司其職辦理，

10、集中統(tǒng)一出證。這種模式的特點(diǎn)是無(wú)需改變政府部門(mén)的工作職能，又達(dá)到統(tǒng)一辦證的目的。近幾年，各地為方便辦事，先后設(shè)置了一些集中辦理中心，受到了人民群眾的好評(píng)。這種模式需要解決以下兩個(gè)問(wèn)題。（1）大集中還是小集中問(wèn)題。如果采用集中辦理模式，應(yīng)該是大集中，全部不動(dòng)產(chǎn)登記都應(yīng)集中辦理，任何部門(mén)不得以任何理由阻撓集中辦理。（2）具體辦證機(jī)構(gòu)的職權(quán)問(wèn)題。根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，土地證由市、縣人民政府頒發(fā)，房產(chǎn)證等由市、縣相應(yīng)主管部門(mén)頒發(fā)，但各部門(mén)的辦證具體工作往往由事業(yè)單位負(fù)責(zé)。因此，辦證機(jī)構(gòu)需要政府和部門(mén)委托行政職能，或者由法律法規(guī)向辦證機(jī)構(gòu)授權(quán)。（三）登記辦法作為單一事項(xiàng)的不動(dòng)產(chǎn)登記，如房屋所有權(quán)登記、土地

11、使用權(quán)登記等，已有相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件, 按照物權(quán)法的規(guī)定制訂不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法,主要任務(wù)，一是應(yīng)當(dāng)就不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍、種類和權(quán)證名稱作出統(tǒng)一規(guī)定，不允許地方和部門(mén)創(chuàng)設(shè)新的不動(dòng)產(chǎn)登記種類和權(quán)證名稱，真真保證“物權(quán)法定”；二是規(guī)定幾種統(tǒng)一登記模式，但不宜登記模式一刀切。法律上可以授權(quán)省級(jí)政府自行決定統(tǒng)一登記模式并制訂不動(dòng)產(chǎn)登記辦法。不同的統(tǒng)一登記模式,會(huì)有不同的土地與土地附著物登記關(guān)系,會(huì)有不同的登記條件、程序和期限，會(huì)形成不同的登記辦法。三、重新審視不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的呼聲這里先來(lái)看看筆者所在杭州市的土地、房屋登記事項(xiàng)。1、商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。開(kāi)發(fā)商向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)國(guó)有土地使用證；需要預(yù)售商品房

12、的，向房產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)商品房預(yù)售證；房屋竣工驗(yàn)收后，向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)土地使用權(quán)總證，向房產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)房屋所有權(quán)總證。房屋交付業(yè)主后，業(yè)主向房產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)房屋所有權(quán)證，向稅務(wù)部門(mén)申領(lǐng)契證，向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)國(guó)有土地使用證。2、非商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。業(yè)主向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)土地使用證；房屋竣工驗(yàn)收后，向土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)換發(fā)土地使用證，向房產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)房屋所有權(quán)證。3、農(nóng)村村民私人建房。房屋竣工驗(yàn)收后，向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)集體土地使用證。4、轉(zhuǎn)讓。房屋連帶土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，向房產(chǎn)行政主管部門(mén)申領(lǐng)房屋所有權(quán)證，向稅務(wù)部門(mén)申領(lǐng)契證，向土地行政主管部門(mén)申領(lǐng)土地使用權(quán)證。5、租賃。向房產(chǎn)行政主管部門(mén)登記。6、抵押。房屋連帶土地使用權(quán)抵押，向房產(chǎn)行政主管部門(mén)辦理抵押登記。以沒(méi)有房屋的土地使用權(quán)抵押，向土地行政主管部門(mén)辦理抵押登記。對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，買(mǎi)房不是經(jīng)常性事件，大部分家庭可能10年、20年才有一次，對(duì)大多數(shù)的單位來(lái)說(shuō)，也是幾年或者更多年辦一次的事，跑兩個(gè)地方還是跑三個(gè)地方辦證，辦“兩證”還是辦“三證”，只要辦證部門(mén)能在法定期限內(nèi)辦好,大多數(shù)單位、個(gè)人并無(wú)多大意見(jiàn)。而房屋、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及其登記，涉及兩個(gè)部門(mén)四個(gè)手續(xù)，但兩個(gè)部門(mén)都是轉(zhuǎn)讓手續(xù)與登記手續(xù)兩個(gè)手續(xù)一次申請(qǐng)、一并辦理?！昂袈暋眮?lái)自房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)是正常的，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商特別是房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)