政府責(zé)任審計(jì)初探

1、政府責(zé)任審計(jì)初探 摘要本文創(chuàng)新性地提出了政府責(zé)任審計(jì)的概念，并從六個(gè)重要方面界定了政府責(zé)任，建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩方面的審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)確保政府責(zé)任審計(jì)的有效實(shí)施提出了四點(diǎn)建議。關(guān)鍵詞政府責(zé)任；政府責(zé)任審計(jì)；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；有效實(shí)施一、從審計(jì)角度對(duì)政府責(zé)任的分類(lèi)政府責(zé)任，從廣義上看，是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)公民的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度看，政府責(zé)任意味著政府及其公務(wù)人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時(shí)，所應(yīng)該承擔(dān)的否定性的法律后果1.政府責(zé)任的本質(zhì)是一種受托公共責(zé)任2.政府的職能、權(quán)利和責(zé)任是互相聯(lián)系又互相對(duì)立的。政府職能

2、本身就蘊(yùn)含著相應(yīng)的政府責(zé)任，政府具有一定的職能，它也必須在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面承擔(dān)一定的責(zé)任。政府運(yùn)用其公共權(quán)力來(lái)執(zhí)行其公共職能，以實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公共利益，政府的失職、越位與錯(cuò)位、缺乏效率效益等問(wèn)題都將使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。下面將以政府職能、權(quán)力、責(zé)任的相互關(guān)系為基點(diǎn)，從審計(jì)的角度將政府責(zé)任分為經(jīng)濟(jì)責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩大類(lèi)，具體如下：（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任：政府通過(guò)頒布政策、執(zhí)行法律法規(guī)、財(cái)政收支、道義勸告等權(quán)力來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)、分配收入、提供與管理公共品、保持國(guó)際收支平衡與匯率穩(wěn)定等。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括：確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能、改善收入分配職能、直接生產(chǎn)和提供公共物品彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的職能、管理國(guó)有資產(chǎn)

3、的職能、保護(hù)及合理開(kāi)發(fā)利用自然資源職能、執(zhí)行國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策職能等。這樣政府就在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共財(cái)政管理、收入分配、公共品的提供與管理、自然資源管理、國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等方面有著相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。（二）非經(jīng)濟(jì)責(zé)任按照其具體內(nèi)容可分為以下四個(gè)方面：1.社會(huì)責(zé)任：實(shí)現(xiàn)公平與效率是政府社會(huì)管理的主要及重要工作，也是政府權(quán)力的重要體現(xiàn)。且政府社會(huì)職能可以分為：維持社會(huì)秩序職能、確保社會(huì)公平分配的職能、環(huán)境保護(hù)的職能、社會(huì)保障職能等。這樣政府的社會(huì)責(zé)任有如下幾個(gè)方面：完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保障就業(yè)、調(diào)節(jié)貧富差距、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。2.政治責(zé)任：政府的決策和行為必須符合人民的意志，并且代表廣大人民群眾的根本利益，如果決

4、策失誤、行為失當(dāng)而造成國(guó)家和人民群眾的利益受到重大損害，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰；如果違反了法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律制裁。3.文化責(zé)任：政府有權(quán)力保證文化事業(yè)的健康發(fā)展，抵制和打擊有害民眾心理、道德的不良文化以及阻礙健康文化發(fā)展的行為。在我國(guó)社會(huì)主義精神文明建設(shè)中，政府文化職能主要有：發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能和加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能，清除沒(méi)有社會(huì)價(jià)值而有害的文化產(chǎn)品的職能等。政府的文化責(zé)任主要體現(xiàn)在：精神文明建設(shè)、科研扶持、教育事業(yè)發(fā)展、體育事業(yè)建設(shè)等方面。4.道德責(zé)任：政府及其公務(wù)員在行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時(shí)必須承擔(dān)道德上的責(zé)任。所謂道德上的責(zé)任，也就是指政府及其公

5、務(wù)員雖然不違背憲法和法律，但如果行為明顯與社會(huì)公德和公序良俗相悖，就應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任。二、政府責(zé)任的幾個(gè)重要審計(jì)界定審計(jì)人員明確了政府責(zé)任，才能進(jìn)一步對(duì)政府的責(zé)任歸屬進(jìn)行正確的界定，以形成審計(jì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)。政府部門(mén)的公務(wù)人員是政府行為的實(shí)施者，他們是政府行為的責(zé)任人，社會(huì)應(yīng)該客觀地界定公務(wù)人員的各種責(zé)任，嚴(yán)格劃分責(zé)任界限。我們認(rèn)為對(duì)政府及其公務(wù)人員所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)行如下區(qū)分：第一是前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的區(qū)分。由于事物發(fā)展的延續(xù)性，前一任期的公務(wù)人員的活動(dòng)必然對(duì)本任期的活動(dòng)產(chǎn)生影響。在人員發(fā)生變動(dòng)的情況下，責(zé)任區(qū)分就顯得非常重要。一般情況下，前任的努力或錯(cuò)誤延伸到本期才產(chǎn)生結(jié)果的應(yīng)屬于前任的責(zé)任，在

6、審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)區(qū)分前后任的責(zé)任。第二是個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任的區(qū)分。從現(xiàn)在我國(guó)政府部門(mén)的運(yùn)作方式上看，行為主體可以是個(gè)人，也可以是集體。決策過(guò)程有領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策與領(lǐng)導(dǎo)集體決策之分，審計(jì)人員必須區(qū)分個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任。第三是直接責(zé)任與間接責(zé)任的區(qū)分。在行使權(quán)力、發(fā)揮職能作用時(shí)，行為主體對(duì)結(jié)果都負(fù)有責(zé)任，不能簡(jiǎn)單地處理為責(zé)任平攤或由某個(gè)人全部承擔(dān)。具體的行為主體只對(duì)某項(xiàng)工作的直接負(fù)責(zé)部分承擔(dān)直接責(zé)任，其他部分承擔(dān)間接責(zé)任或連帶責(zé)任。第四是主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的區(qū)分。外部客觀因素變化與行為人態(tài)度需要在審計(jì)判斷中考慮。濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等主觀原因會(huì)帶來(lái)主觀責(zé)任；而國(guó)際形勢(shì)變化、國(guó)家政策調(diào)整、自然災(zāi)害等

7、不可抗拒的外因會(huì)帶來(lái)客觀責(zé)任。第五是工作失誤與玩忽職守責(zé)任的區(qū)分。一般甚至重大的錯(cuò)誤，和舞弊都有著本質(zhì)的區(qū)別，在審計(jì)評(píng)價(jià)和處理上都要區(qū)別對(duì)待。主要可以從兩個(gè)方面進(jìn)行衡量：一是看行為的性質(zhì)，二是看問(wèn)題的結(jié)果。舞弊如果造成了重大后果， 就涉及很多法律問(wèn)題，因此審計(jì)人員在面對(duì)錯(cuò)誤和舞弊問(wèn)題的性質(zhì)判斷時(shí)，一定要慎重，不可輕易下結(jié)論。最后是違規(guī)、違紀(jì)、違法和犯罪的責(zé)任的區(qū)分。審計(jì)過(guò)程中，遇到審計(jì)對(duì)象的違規(guī)、違紀(jì)、違法和犯罪等問(wèn)題的處理是不一樣的。因而在審計(jì)評(píng)價(jià)中，一定要首先予以區(qū)分。對(duì)于有違規(guī)違紀(jì)行為的責(zé)任人要按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)處理，有的情況可根據(jù)需要反映給被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于涉

8、嫌違法犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)處理。三、政府責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)（一）政府審計(jì)的現(xiàn)狀目前，我國(guó)開(kāi)展的政府審計(jì)主要為財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)。政府受托公共責(zé)任的履行情況的考核由財(cái)務(wù)財(cái)政審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)共同實(shí)行監(jiān)督和控制，政府的受托公共財(cái)物責(zé)任與政府財(cái)務(wù)審計(jì)對(duì)應(yīng)，受托管理責(zé)任與政府績(jī)效審計(jì)對(duì)應(yīng)。其中政府績(jī)效審計(jì)作為一種對(duì)受托責(zé)任的深入考核方式，能夠?qū)φ?zé)任的有效履行起到監(jiān)督和控制作用3，推動(dòng)政府更好地為全體人民服務(wù)，為社會(huì)的發(fā)展而工作。（二）政府責(zé)任審計(jì)的概念現(xiàn)在的政府審計(jì)不僅強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合規(guī)合法性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府履行其責(zé)任的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，但是單一的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)或者政府績(jī)效審計(jì)

9、都不能適應(yīng)政府責(zé)任審計(jì)的要求，二者的有機(jī)結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府及其公務(wù)人員履行責(zé)任的有效監(jiān)督。政府責(zé)任審計(jì)是財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)合，政府責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)的最終目標(biāo)。政府審計(jì)通過(guò)履行其審計(jì)職責(zé)來(lái)發(fā)揮作用，責(zé)任是現(xiàn)代審計(jì)必須關(guān)注的對(duì)象，財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)都是面向政府責(zé)任的監(jiān)督行為4.我們根據(jù)政府財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵，對(duì)政府責(zé)任審計(jì)進(jìn)行如下界定：政府責(zé)任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員接受委托或者根據(jù)授權(quán)，依法對(duì)政府部門(mén)及其公務(wù)人員強(qiáng)制進(jìn)行的審查，通過(guò)對(duì)反映其權(quán)力使用與職能實(shí)現(xiàn)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)及其非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資料的審查，最終對(duì)其承擔(dān)責(zé)任的履行情況發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)。政府責(zé)任

10、審計(jì)的作用是對(duì)政府肩負(fù)的公共受托管理責(zé)任的有效履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與鑒證。政府責(zé)任審計(jì)一方面可以監(jiān)督和控制政府履行職責(zé)的狀況，促進(jìn)其良性運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，可以為政府的宏觀決策和重大變動(dòng)提供依據(jù)。（三）政府責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)政府責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)政府部門(mén)及其公務(wù)人員承擔(dān)的責(zé)任的履行情況作出一個(gè)結(jié)論性的意見(jiàn)，這就需要在把握審計(jì)評(píng)價(jià)原則的基礎(chǔ)上，科學(xué)地、恰當(dāng)?shù)亟⒇?zé)任評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。1.把握審計(jì)評(píng)價(jià)原則審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)論是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，要使審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)論客觀、公正、科學(xué)，就要正確把握審計(jì)評(píng)價(jià)的原則。結(jié)合我國(guó)政府公共受托責(zé)任的特點(diǎn)和實(shí)際，政府責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)該遵循以下原則：（1）責(zé)權(quán)對(duì)立統(tǒng)一原則，政府責(zé)任與政府權(quán)力

11、之間有著嚴(yán)格的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，政府責(zé)任與政府權(quán)力首先是對(duì)立的關(guān)系，同時(shí)政府的責(zé)任又是由于政府享有的權(quán)力才產(chǎn)生的，評(píng)價(jià)時(shí)要注意權(quán)力和責(zé)任的對(duì)應(yīng)性；（2）客觀性原則，是指對(duì)政府責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)和結(jié)論應(yīng)該建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上分析判斷是否有效履行其責(zé)任；（3）目的性原則，政府責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)首要關(guān)注的是政府部門(mén)制定的目標(biāo)的完成情況，審計(jì)評(píng)價(jià)必須圍繞一定的目的進(jìn)行；（4）重要性原則，政府責(zé)任審計(jì)的范圍廣，要求明確哪些事項(xiàng)對(duì)責(zé)任的履行有重要影響，突出評(píng)價(jià)重點(diǎn)；（5）合法性原則，要求評(píng)價(jià)的責(zé)任是符合國(guó)家憲法、審計(jì)法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。2.建立審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)政府責(zé)任分為經(jīng)濟(jì)責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)責(zé)任，政府責(zé)任審計(jì)要和

12、財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)、政府績(jī)效審計(jì)相結(jié)合，本文特綜合財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩個(gè)方面建立政府責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府非經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)可采用是非標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)政府是否恰當(dāng)執(zhí)行政策法規(guī)，執(zhí)行結(jié)果是否產(chǎn)生了好的效果。對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，由于政府所承擔(dān)的責(zé)任范圍廣，涉及面寬，復(fù)雜多樣，難以確定一個(gè)統(tǒng)一的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也很難形成一套具有普遍意義的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，總體上可分為定量和定性指標(biāo)。政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容具有可計(jì)量性，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)可運(yùn)用定量指標(biāo)，對(duì)于非經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以量化，一般可采用定性指標(biāo)，通過(guò)分析被審計(jì)單位或者項(xiàng)目的具體情況而定。政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)責(zé)任

13、評(píng)價(jià)指標(biāo)的綜合運(yùn)用，其基本目標(biāo)是審查評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，在此基礎(chǔ)上，全面評(píng)價(jià)政府的管理水平。3.確保政府責(zé)任審計(jì)的實(shí)施對(duì)政府責(zé)任的審計(jì)不僅僅要對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、控制、評(píng)價(jià)，提出審計(jì)意見(jiàn)，確保政府責(zé)任審計(jì)達(dá)到預(yù)期的目的。從目前中國(guó)實(shí)施政府責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀，還需要從以下幾個(gè)方面創(chuàng)造更加良好的條件：（1）審計(jì)機(jī)關(guān)只能對(duì)審計(jì)出的問(wèn)題進(jìn)行定性或作出相關(guān)的處理處罰，不能根除每年審查出的違法違規(guī)問(wèn)題的深層次原因，這就需要及時(shí)出臺(tái)配套的執(zhí)法措施，確保審計(jì)執(zhí)行的效果；（2）目前傳統(tǒng)的行政型政府審計(jì)模式不符合政府責(zé)任審計(jì)的要求，應(yīng)該改變現(xiàn)有的審計(jì)模式，充分實(shí)現(xiàn)審計(jì)的獨(dú)立性

14、，以保證有效發(fā)揮審計(jì)工作的監(jiān)督作用；（3）當(dāng)前我國(guó)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)不強(qiáng)，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，需要加強(qiáng)多方面專業(yè)培訓(xùn)以及招收各種專業(yè)人才，培養(yǎng)一支適應(yīng)性強(qiáng)、綜合素質(zhì)高、知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化的審計(jì)人才隊(duì)伍；（4）審計(jì)“關(guān)口”應(yīng)該前移，主要強(qiáng)調(diào)以任中審計(jì)為主，離任審計(jì)為輔，有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)的幫助和促進(jìn)作用，審計(jì)機(jī)關(guān)要特別注重對(duì)任中領(lǐng)導(dǎo)干部履行政府責(zé)任的評(píng)價(jià)。參考文獻(xiàn)1張成福。責(zé)任政府論J.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（2）：75 82.2王光遠(yuǎn)。受托管理責(zé)任與管理審計(jì)M.北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004.3BowermanM.Then ational audit office and the audit commission： cooperation in the areas where their VFM responsibilities Inte