政策終結(jié)與周期的概述

1、政策終結(jié)與周期本專題課件選自：本專題課件選自：廈門大學(xué)廈門大學(xué)2003級(jí)研究生級(jí)研究生 林耀謙林耀謙Contents:政策終結(jié)與創(chuàng)新 Policy Termination and Innovation .政策終結(jié)的原因、類型與方式政策終結(jié)的原因、類型與方式.政策終結(jié)的反對(duì)者政策終結(jié)的反對(duì)者 政策受益者 政策制定者 政策執(zhí)行者. 促進(jìn)政策終結(jié)的有效途徑促進(jìn)政策終結(jié)的有效途徑(一一).政策創(chuàng)新的定位WTO與政策創(chuàng)新. 看看這里 同樣的內(nèi)容不一樣的理解.McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserve

2、d.10-31第三部分McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-32政策變化 -Policy Change.政策變化的兩種基本模式 范式轉(zhuǎn)換或中斷-平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷或飛躍打撈政策取代舊政策。 常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展深化，或新舊政策之間保持較大程度上連續(xù)性。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-33政策風(fēng)格（常規(guī)的政策

3、變化）政策風(fēng)格：指同一批政策參與或團(tuán)體長(zhǎng)期主宰相關(guān)領(lǐng)域政策的制定執(zhí)行，相關(guān)的政策問題總是被 放在相似或相同的脈絡(luò)和途徑中加以處理最終形成特有的風(fēng)格。 政策發(fā)展中的“范式”變化“范式”轉(zhuǎn)換：是一個(gè)重新概念化的過程，即拋棄掉舊的概念體系，建立新的概念體系，即對(duì)經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行新的系統(tǒng)化解釋的過程。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-34“政策范式”六個(gè)階段 范式穩(wěn)式 反常的積累 實(shí)驗(yàn) 權(quán)威的破滅 爭(zhēng)議 新范式制度化 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw

4、-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-35.政策變化的原因 政策總是基于特定的社會(huì)問題，以特定的時(shí)間和條件為轉(zhuǎn)移。任何政策都是相關(guān)利益主體相互博弈，相互妥協(xié)的結(jié)果。任何政策都是需要逐漸完善。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-36.政策變化類型 根據(jù)變化的范圍政策局部變化 政策整體變化（政策創(chuàng)新） 根據(jù)引起變化的因素 政策內(nèi)在變化 政策外在變化 根據(jù)變化的順序 政策“自上而下”的變化 政策“自下而上”的變化 McGraw

5、-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-37.政策變化與政策其它階段的關(guān)系 即政策變化在政策過程中的重要性和特殊地位與政策制定 與政策執(zhí)行 與政策評(píng)估 與政策監(jiān)控 與政策終結(jié) McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-38案例（國有股減持 ）.背景介紹 國有股：廣義上指：所有股份制企業(yè)中的股份，包括國家股和國有法人股兩部分。狹義上指：上市公司中的國家股和國有法人股，也就是在上

6、市公司改制設(shè)立時(shí)，政府和國有企業(yè)以發(fā)起人的身份以國有資產(chǎn)注資后形成的股份。國有股減持 ：國家（或國有法人）以股東身份將其所持上市公司股份以適當(dāng)方式和價(jià)格，部分甚至全部出售給其他投資者，以取得現(xiàn)金或其他形式財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種市場(chǎng)交易行為。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-39國有股減持目的：國有股減持作為深化企業(yè)改革的一項(xiàng)重要舉措，其基本目的在于，實(shí)現(xiàn)“政企分開”，轉(zhuǎn)變企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，使它們能夠真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變奠定必要的微觀基礎(chǔ)。國有股

7、減持實(shí)踐 ：我國先后進(jìn)行了兩次國有股減持的實(shí)踐：一次是1999年“中國嘉陵”和“黔輪胎”的國有股減持配售；另一次是2001年依據(jù)減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法進(jìn)行的國有股存量發(fā)行減持。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-40.案例分析 一個(gè)理智的人在正確時(shí)間和地點(diǎn)下，作出的一個(gè)錯(cuò)誤決定，最終導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)果。（這個(gè)人比作政策主體；形容詞“理智”比作政策所要達(dá)到的目標(biāo)；正確時(shí)間和正確地點(diǎn)比作政策制定的大環(huán)境，大背景；錯(cuò)誤決定比作錯(cuò)誤的政策；錯(cuò)誤結(jié)果比作政策的影響，后果）

8、McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-41正確的政策主體明確的政策目標(biāo)良好的政策環(huán)境錯(cuò)誤的政策錯(cuò)誤的結(jié)果：國有股減持政策的終止。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-42國有股減持政策的終結(jié)：（）在政策終結(jié)的原因方面屬于第五項(xiàng)原因即學(xué)習(xí)（采用“試錯(cuò)法”的方式，在政策實(shí)踐中學(xué)習(xí)，隨時(shí)終結(jié)那些錯(cuò)誤的政策或項(xiàng)目。）國有股減持政策方案的制定，我國政府采取的就是“試

9、錯(cuò)糾錯(cuò)”的政策制定方法。通過政策更加科學(xué)化。（）在政策終結(jié)的類型就屬于第三類型即政策本身的終結(jié)。國有股減持政策方案從6月12日公布之后，在執(zhí)行了3個(gè)月后，即在10月2日由中國證監(jiān)會(huì)宣布：“在具休操作辦法出臺(tái)前，停止執(zhí)行有關(guān)國有股減持的規(guī)定國有股減持這項(xiàng)政策本身就這樣實(shí)宣告終結(jié)，同時(shí)隔天10月23日股市全線飄紅。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-43.由國有股減持看政策制定 受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，我們習(xí)慣了“自上而下，上傳下達(dá)”的政策指令方式，而對(duì)科學(xué)民主決策方式還比較陌

10、生，因而目前政策制定中表現(xiàn)出的主觀色彩還比較濃，成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”，2001年6月12日出臺(tái)的暫行辦法之所以失敗就是政府還離市場(chǎng)，主觀行為的結(jié)果。 當(dāng)然，同時(shí)我們也應(yīng)看到我國政府也在不斷地進(jìn)行著自我的變革，隨著中國證監(jiān)會(huì)于10月22日宣布停止國有股減持暫行辦法時(shí)，就是最好明證，有錯(cuò)必改，還是政府務(wù)實(shí)的表現(xiàn)，其對(duì)于政策制定來說無疑是一場(chǎng)深刻革命。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-44 國有股減持是一項(xiàng)探索性的工作，沒有現(xiàn)成模式可以照搬，期望一步到位的圓滿方案

11、也是不現(xiàn)實(shí)的，在國有股減持政策方案付諸過程中，走出了一條“試錯(cuò)糾錯(cuò)”的路子，這是一個(gè)決策科學(xué)化的路徑，對(duì)于當(dāng)今中國的改革和發(fā)展尤為重要。 但是“試錯(cuò)糾錯(cuò)”的這種政策制定方式也存在很在弊端，一項(xiàng)政策的“試錯(cuò)”過程的成本。將隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展而不斷被放大被擴(kuò)張，為了得到正確的政策而付出的代價(jià)的會(huì)越來越高，這不僅對(duì)社會(huì)對(duì)國家來說是一種資源極大浪費(fèi)，同時(shí)也不利于這項(xiàng)被完善政策的執(zhí)行，使其無法達(dá)到如期的效果。所以當(dāng)我們?cè)跊]有現(xiàn)成模式可以照搬的時(shí)候，采用“試錯(cuò)糾錯(cuò)”的政策制定方式時(shí)，這就要求政策盡可能做到“事前糾錯(cuò)”，而不過多地去“事后糾錯(cuò)”。將政策制定納入“公共選擇”的框架，就是降低糾錯(cuò)成本的

12、一條有效途徑。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-45 任何一項(xiàng)政策，都是相關(guān)利益主體，相互博弈的結(jié)果。國有股減持的政策選擇上，非流通股股東與流通股股東相互掣肘，反復(fù)博弈，最終將達(dá)成某種均衡狀態(tài)，但是要保證這場(chǎng)博弈的成功就必須保持充分和對(duì)稱，前兩次國有股減持實(shí)踐效果不佳的一個(gè)主要原因就是減持方案是單方面做出的，面且具有強(qiáng)制性，政策的制定者缺乏流通股股東方面的信息，流通股股東的意見也無法傳遞給政策制定者，缺乏對(duì)稱信息和基本共識(shí)的方案，其實(shí)施結(jié)果必然對(duì)市場(chǎng)造成極大的消極影響。

13、因此在政策的制定上必須走公開透明，民主決策的道路。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-46.從國有股減持看股市周期和政策周期的關(guān)系 國有股占據(jù)絕對(duì)地位的中國證券市場(chǎng)，必然帶有較強(qiáng)的政府色彩，市場(chǎng)運(yùn)行效率也受到政府行為的極大影響。從我國證券市場(chǎng)建立至今，市場(chǎng)運(yùn)行的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)基本都受到政策調(diào)整的影響。我國股市的政策周期非常明顯，通過分析19922002年初上海股市異常波動(dòng)的情況后指出，政策性因素是造成股市異常波動(dòng)的首要因素，占總影響的46。 McGraw-Hill/Irwin

14、 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-47WELCOME ANOTHER GROUP!McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-48 上市公司國有股所代表的國有資產(chǎn)，其最終所有者為全體公民，政府是代理國家行使國有股股東的權(quán)利，這實(shí)際上是一種“委托代理”關(guān)系，政府作為國有股權(quán)行使代表，制定國有股減持流通政策，是在正確不夠，而國務(wù)院作為中央政府授權(quán)財(cái)政部制定國有股減地的政策更是順理成章。McGraw

15、-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-49實(shí)施國有股減持的戰(zhàn)略意圖是：是深化國企改革，實(shí)現(xiàn)國企戰(zhàn)略性重組的需要；是拓展社會(huì)保障基金來源，以構(gòu)建我國深化經(jīng)濟(jì)改革，加速結(jié)構(gòu)調(diào)整所需的深厚的民意基礎(chǔ)和良好的社會(huì)環(huán)境的必要條件；進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)我國證券市場(chǎng)發(fā)展的需要 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-50 從20世紀(jì)70年代未開始的中國經(jīng)濟(jì)體制改革選擇了一條漸進(jìn)式的道路。漸

16、進(jìn)式的必革，通過增量的發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制作用領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，不僅避免了改革可能引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇烈震蕩，而且實(shí)現(xiàn)了國民的經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，然而漸進(jìn)式的改革并不是要回避或繞過“存量”問題而是要在條件具備，時(shí)機(jī)成熟時(shí)進(jìn)行攻堅(jiān)式的突破。當(dāng)前，我國的改革已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)階段，國有股減持作為一個(gè)具有代表性的改革攻堅(jiān)難題這時(shí)出相機(jī)浮出了水面。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-51 錯(cuò)誤的政策方式：國務(wù)院于2001于6月13號(hào)頒布了減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法，該辦法規(guī)定，國有股

17、減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式。凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均慶按融資額的10出售國有股，減持國有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式。錯(cuò)誤之處：在首發(fā)和增發(fā)中按市場(chǎng)價(jià)格減持國有股，顯然是難以讓市場(chǎng)接受的。由于非流通股股東與流通股股東之間在投入資金上存在顯著差別，前者要大大低于后者（注：非流通股指國有股和國有法人股。由于我國的上市公司的股份不是全流通的，占絕大部分的國有股是在當(dāng)初設(shè)立股份公司時(shí)由國家以每股極低的價(jià)格購入的所以投入資金要比流通股股東按市價(jià)購入的股份所投資金低得多。）因而將國有股減持與首先，增發(fā)“捆綁”起來的做法，雖可以擴(kuò)大國有股減持的收入但廣大投資者的實(shí)際利益卻受到了損害。這種低質(zhì)資產(chǎn)高價(jià)賣，實(shí)際上就是與民爭(zhēng)利，損害廣大股民的利益，必然導(dǎo)致這項(xiàng)政策的終結(jié)。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-52主要參考文獻(xiàn)：政策科學(xué) 陳振明主編 人大出版社 2003公共政策分析導(dǎo)論 故建光編著 武漢出版社2001公共政策 林水波 張世賢著 五南圖書出版公司中國經(jīng)濟(jì)波