土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查

1、土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)開展調(diào)查第4卷第1期2004年10月經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)ChinaEconomicQuarterlyOctober,2004土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)開展調(diào)查蔣省三st:J守英摘要本文在對(duì)廣東省佛山市南海農(nóng)村工業(yè)化的調(diào)查根底上提出,讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化,可以屏蔽國(guó)家征地制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害,有利護(hù)農(nóng)民利益,增加農(nóng)民收入,應(yīng)盡快修改現(xiàn)行(土地管理法)中侵害農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容.允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),實(shí)行國(guó)有土地與集體土地的同地,同價(jià),同權(quán).關(guān)鍵詞土地資本化,建設(shè)用地,土地股份合作制深入,每年約幾千萬農(nóng)村勞動(dòng)力到農(nóng)外就業(yè),農(nóng)民通過

2、就業(yè)來分享工業(yè)化成果的路已經(jīng)打通.但是,農(nóng)民擁有的另一種資源土地,卻遭遇著另一種命運(yùn).在工業(yè)化進(jìn)程中,農(nóng)民不僅未能分享土地增值的級(jí)差收益,反而會(huì)喪失這一祖祖輩輩傳下來的生存資源.無視乃至剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利,是釀成化,既促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)開展,又惠及農(nóng)村和農(nóng)民,值得關(guān)注.一,工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)利:南海模式幾十年來,為了保證國(guó)家工業(yè)化的推進(jìn),政府通過國(guó)家征地制度,將原來屬于農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性地變性為國(guó)家所有,然后由國(guó)家無償劃撥地的補(bǔ)償也只是按照被征用土地的原用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)永久性地變成了國(guó)家所有權(quán),農(nóng)民獲得的補(bǔ)償沒有充分考慮到土地的使用,收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)等問題越來越不滿,由此

3、引發(fā)大量糾紛,甚至群體性上訪等惡'國(guó)務(wù)院開展研究中心.通訊作者及地址:北京朝陽門內(nèi)大街225號(hào),100010; :(010)65232035:E-mail:liusydrc.goc,en.212經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷性案件.1990年代初,廣東省逐步取消糧食定購(gòu)任務(wù),加大了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,農(nóng)村中出現(xiàn)重工轉(zhuǎn)農(nóng)和棄耕拋荒現(xiàn)象.與此同時(shí),南海非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高速開展,造成用地緊張,土地的價(jià)值大大飆升,土地的資產(chǎn)特性逐漸顯現(xiàn).為了解決國(guó)家征地制度帶來的社會(huì)問題,南海地方政府從1992年開始,利用大量本地和外地資金在當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的機(jī)遇,認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下,將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,

4、以土地或廠房出租給企業(yè)使用,打破了國(guó)家統(tǒng)一征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局,為農(nóng)民利用自己的土地推進(jìn)工業(yè)化留下了一定的空間.到2002年,南海全區(qū)工業(yè)用地共15萬畝,其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝,幾乎占了一半,這個(gè)數(shù)還不包鎮(zhèn)為例,鎮(zhèn)集體非農(nóng)建設(shè)用地在區(qū)國(guó)土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝,而實(shí)際數(shù)達(dá)8000畝,比上報(bào)數(shù)高出3倍之多.區(qū)領(lǐng)導(dǎo)說,集體非農(nóng)用地的實(shí)際數(shù)字很難統(tǒng)計(jì),農(nóng)民不愿講,集體也不愿報(bào),在19個(gè)鎮(zhèn)中,經(jīng)濟(jì)興旺的鎮(zhèn)此類現(xiàn)象較突出.就這樣,南海的農(nóng)村工業(yè)化靠土地的資本化得以形成氣候,同時(shí)也沒有排斥征地建設(shè)城市,開展配套工業(yè)的整體環(huán)境,吸引大的投資;集體,農(nóng)民用租地方式吸弓J中小企業(yè),形成上下游相關(guān)的

5、產(chǎn)業(yè)鏈,以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),帶來了土地的進(jìn)一步升值和巨大的財(cái)富效應(yīng),為整個(gè)南海工業(yè)化的提升創(chuàng)造了政策環(huán)境和根底設(shè)施.南海的農(nóng)村工業(yè)化模式具有以下顯著特征:的企業(yè)來講,如果通過征地方式取得土地,企業(yè)不僅會(huì)因手續(xù)繁雜而影響開工進(jìn)度,而且還要支付高昂的土地交易金和出讓金.在南海市,1畝農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地,如只辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù),牽涉到的費(fèi)用有:耕地占用稅4000元;征地管理費(fèi)1500-1800元;墾復(fù)基金1萬元;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金6000元;農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)1333元.如辦出讓手續(xù),除了上述費(fèi)用外,還要再加上土地出讓金,工業(yè)用地為12.5萬元;商業(yè)用地12.5萬元;住宅用地以前為810萬元,現(xiàn)改為招

6、標(biāo)投標(biāo).由于土地級(jí)差地租上升,目前在南海按國(guó)家征地辦法來測(cè)算企業(yè)用地價(jià)格,工業(yè)用地每畝15萬元,高的達(dá)40萬元;商業(yè)用地每畝40萬元,高的達(dá)150萬元.南海市通過租地的方式,使企業(yè)創(chuàng)辦的費(fèi)用大大降低.企業(yè)租用農(nóng)地每畝每月為500元,路邊地價(jià)格相對(duì)高于這個(gè)數(shù),而偏遠(yuǎn)地段,山崗荒地價(jià)格會(huì)偏低.正是這種靈活的土地使用方式,促使大量企業(yè)在南海落戶,生根,形成珠江三角洲地區(qū)著名的工業(yè)帶,走出了一條新型工業(yè)化的路子.第二,將土地非農(nóng)化的級(jí)差收益保存在了集體內(nèi)部.與國(guó)家征地不同,集體在上交了與土地有關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)以后,土地級(jí)差收益的大局部由集體和農(nóng)戶享有.在南海,集體將一塊土地租給企業(yè)使用,一般年租金為600

7、0元,企業(yè)至少要先交35年的租金.這樣,集體和農(nóng)民不僅可以一次性獲得地租3萬元,而且由于土地的集體所有制性質(zhì)未變,他們還可以不斷分享土地的級(jí)差收益.第三.將農(nóng)民的土地承包權(quán)變成可以永久享有的股份分紅權(quán),既保存了家庭承包制的合理內(nèi)核,又將農(nóng)民的土地收益權(quán)延伸到了土地非農(nóng)化過程.保存使農(nóng)民在選擇到農(nóng)外就業(yè)時(shí)沒有了后顧之憂,從而也加速了農(nóng)民的非農(nóng)化程度.至2002年,農(nóng)民的非農(nóng)化程度已到達(dá)92%.2002年農(nóng)村人均純收入7617元,農(nóng)民的收入來源已主要依賴非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),南海農(nóng)民已從消費(fèi)主體變?yōu)橥顿Y主體.全市7萬多家工商企業(yè),85%是本地人投資興辦.第四,地方財(cái)力大大增加,政府行為更加標(biāo)準(zhǔn).推行新型農(nóng)

8、村工業(yè)化后,務(wù).2002年,地方財(cái)政收入達(dá)27億元之多,其中稅收就占85%以上,民營(yíng)企業(yè)對(duì)稅收的奉獻(xiàn)高達(dá)85%.南海土地股份制的實(shí)質(zhì)排.這一制度于20世紀(jì)90年代初由少數(shù)幾個(gè)村開始嘗試,到1993年,在區(qū)納為兩條.一是進(jìn)行"三區(qū)"規(guī)劃,把土地功能劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū),有利于保護(hù)農(nóng)田和實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃,使土地資源得到重新和有效利用.二是,將集體財(cái)產(chǎn),土地和農(nóng)民承包權(quán)折價(jià)入股,在股權(quán)設(shè)置,股紅分配和股權(quán)管理上制定出章程,一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按章辦理,農(nóng)民稱之為"村憲法".隨著農(nóng)村土地股份制的實(shí)行,以村委會(huì)或村民小組為單位的對(duì)土地的集體經(jīng)營(yíng)權(quán)替代了以家庭為

9、單位的農(nóng)民土地承包權(quán).土地使用者角色的轉(zhuǎn)換.使農(nóng)村土地由過去的集體所有,農(nóng)民家庭分散承包變成了集體所有,集體經(jīng)營(yíng).所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的又一次統(tǒng)一,導(dǎo)致了農(nóng)村土地向集體經(jīng)濟(jì)組織的又一次集中.如何對(duì)待土地集中利用過程中農(nóng)民的土地權(quán)利,這是南海土地股份214經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷制必須面對(duì)和解決的問題.因?yàn)榘a(chǎn)到戶改革已經(jīng)賦予農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán),收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán),股份制的推行,必然帶來土地使用方式和收益分配的重大變化,即主要改變包產(chǎn)到戶制度下農(nóng)戶使用,經(jīng)營(yíng)和支配土地收益的制度安一央關(guān)于家庭承包制長(zhǎng)期不變的根本政策,而且農(nóng)民也不容許,實(shí)踐也推不動(dòng).為此,地方政府必須找到與現(xiàn)行制度相銜接的,為農(nóng)民所接受的創(chuàng)新性

10、制度.為了既滿足工業(yè)化對(duì)土地的需求,又保障農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)利,南海的制度創(chuàng)新是用集體土地股份制來替代原來的農(nóng)戶分戶承包制.即,將集體財(cái)產(chǎn)及土地折成股份,把全村或全社的土地集中起來,由管理區(qū)(現(xiàn)行政村)或經(jīng)濟(jì)社(現(xiàn)村民小組)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃,管理和經(jīng)營(yíng),配股對(duì)象以社區(qū)戶口為準(zhǔn)那么確定,并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置根本股,承包權(quán)股和勞動(dòng)奉獻(xiàn)股等多種股份,以計(jì)算不同的配股檔次,按股權(quán)比例分紅.就這樣,他們通過股權(quán)證來?yè)Q取農(nóng)民手上的承包權(quán)證,從而取得了對(duì)社區(qū)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán).實(shí)行農(nóng)地股份制后,盡管農(nóng)地使用權(quán)的主體發(fā)生轉(zhuǎn)移,村集體作為土地股份的分紅同農(nóng)民以往作為公社社員時(shí)的勞動(dòng)分紅有本質(zhì)區(qū)別,前者是法律賦予農(nóng)民使

11、用和處置土地的收益,是財(cái)產(chǎn)的憑證.而后者是集體勞動(dòng)的收益,只是勞動(dòng)的憑證.況且,土地股權(quán)不僅成認(rèn)土地在作農(nóng)用時(shí)的農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán),還成認(rèn)土地作非農(nóng)使用后農(nóng)民對(duì)土地增值的收益權(quán).因此,土地股權(quán)同農(nóng)地承包權(quán)就其強(qiáng)化物權(quán)性質(zhì)來看,它們是一脈相承的,而且還將在農(nóng)業(yè)化過程中的自然延伸和新的實(shí)現(xiàn)形式.在新的制度設(shè)計(jì)出來以后,他們還要讓農(nóng)民切實(shí)相信:放棄土地的使用權(quán)和直接經(jīng)營(yíng)土地的收益權(quán),去獲取股權(quán)證中的收益權(quán),不僅在理論上是劃算的,而且集體經(jīng)濟(jì)組織確實(shí)也能將他們的紅利兌現(xiàn).這樣,就可以進(jìn)行下去了.南海的做法正是通過試點(diǎn),讓農(nóng)民親眼看到:搞股份制以后,不用上工后又回來干農(nóng)活,請(qǐng)假回來搞收割,不用自己耕地了

12、,他們只要把土地拿出來,參與二次分配即可.他們?cè)瓉硭碛械某邪鼨?quán)也沒有改變,只是共同擁有那么多的股份,即便有什么變卦,他們隨時(shí)可以按股權(quán)重新分配土地.看看村莊一級(jí)股份制中的股份構(gòu)成和股權(quán)設(shè)置是很有意思的(見表1).第1期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化215216經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷從上表我們可以看出,盡管各村在具體方案上有一定的差異,但它們的做法中還是有些共同遵循的原那么,具體而言:份制與原有承包制的銜接,各股份經(jīng)濟(jì)組織在建立的時(shí)候,就充分考慮了土地集體所有制內(nèi)涵中的一個(gè)最為核心的因素,那就是,將土地的分紅權(quán)嚴(yán)格限定在集體經(jīng)濟(jì)組織的合法成員內(nèi);在制度設(shè)計(jì)中,為"人人有份"

13、的成員權(quán)制度安排專門留有一個(gè)空間.如在平洲的幾個(gè)村(或組),在其股份構(gòu)成中,就都設(shè)置了資源股,它由原經(jīng)濟(jì)社的土地,包括禾田,魚塘,旱地,曬場(chǎng),廠房用地,宅基地未批建局部等構(gòu)成,這局部股份就采取了自然配給的第l期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化217方法,凡屬本村農(nóng)業(yè)戶口的村民,每人均可配得0.2股,在其他各村也有類似的設(shè)置.差異性呢,無論是過去集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法(如按年齡確定工分),還是包產(chǎn)到戶時(shí)的分田方法(如人分口糧田,勞分責(zé)任田),以年齡因素來表達(dá)看來最容易為集體組織成員所接受.因此,按年齡來作為集體組織成員股份分配差異的依據(jù),便成了各村在推行股份制時(shí)的一個(gè)共同的做法.第三,對(duì)于因人口變動(dòng)

14、帶來的成員權(quán)的變化,在股權(quán)的調(diào)整上會(huì)得到及時(shí)的表達(dá).由于股權(quán)與成員權(quán)的密不可分,各村在股份制章程和每年的股紅分配,就必然會(huì)對(duì)每年因人口變動(dòng)帶來的股權(quán)的調(diào)整極為敏感,而且也必須要作出讓集體成員信服的,讓他們感到公平的規(guī)定.在一個(gè)集體組織內(nèi)部,人口的變動(dòng)可能因各種因素引起,如出生,死亡,婚入和婚出,以及參軍,考學(xué),出外工作等導(dǎo)致的戶口遷入,遷出,征地引發(fā)的戶口"農(nóng)轉(zhuǎn)非"等等,而每一種情形對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的影響,進(jìn)而使他們對(duì)股份權(quán)利的伸張也是不一樣的,為此,集體經(jīng)濟(jì)組織必須認(rèn)真對(duì)待.第四,為了便于村社管理,特別是為了執(zhí)行有關(guān)方案生育,義務(wù)兵役政策和治安維護(hù),各股份經(jīng)濟(jì)組織都設(shè)置了一些

15、集體成員獲得股權(quán)和參與股份分配的附加條款.第五,村民享有的股份具有很強(qiáng)的福利性質(zhì).它沒有繼承權(quán),不得轉(zhuǎn)讓,贈(zèng)送,抵押,不得抽走.股份制的實(shí)行,確實(shí)使農(nóng)民從中得到了實(shí)惠.根據(jù)對(duì)桂城,平洲,里水,大瀝,黃岐局部村社的調(diào)查統(tǒng)計(jì),1994-2000年,農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元,多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/41/3,有的高達(dá)1/2.南海市農(nóng)業(yè)局對(duì)實(shí)行股份制的村莊的分析也說明,從元增加到99元,人均分配金額增加到566元.集體組織與農(nóng)民就土地股份置換原來的土地農(nóng)戶承包權(quán)達(dá)成交易,其中如當(dāng)?shù)卣賳T所言,對(duì)一個(gè)村子來講,如果土地沒有更高的價(jià)值,股份制即便建立起來了也白建

16、;土地的效益不高的,股份合作組織的維系就困難;一個(gè)股份合作組織在建起來以后,如果繼續(xù)只搞種養(yǎng),土地的經(jīng)濟(jì)效益不高,就沒有分紅的根底,一個(gè)股份組織在建立起來后沒有分紅,就沒有多大意義,218經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷點(diǎn).從1993年至今,已先后建立農(nóng)村股份合作組織1870個(gè),其中以村委會(huì)為單位組建集團(tuán)公司191個(gè),占全部總數(shù)的近80%,以村民小組為單位組建的股份合作社1678個(gè),占99.8%.但建立了股份制有分紅的村只有34個(gè),僅占17.8%,有分紅的股份合作社974個(gè),僅占52%.每年兌現(xiàn)的土地分紅,使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到,保存住社區(qū)身份從此便具有了實(shí)際的經(jīng)濟(jì)含義,即,他(或她)只要能保住社區(qū)成員資格,就有權(quán)

17、按股參與土地的分紅.這樣無論他(或她)從事何種經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這筆分紅都可以成為一個(gè)不用勞動(dòng)就能獲得收入的蓄水池.因此,在村莊一級(jí)調(diào)查時(shí)我們了解到,在一些推行股份制的村子,普遍出現(xiàn)兩種現(xiàn)象.一種是,原來征地后,農(nóng)民都熱切地希望轉(zhuǎn)為居民,有了股份分紅以后,不僅村民不愿意當(dāng)居民,而且原來轉(zhuǎn)為居民的村民現(xiàn)在反而要求轉(zhuǎn)回為村民.第二種現(xiàn)象是外嫁女的問題.分田到戶時(shí)有些外嫁女嫁到城鎮(zhèn),不能把戶口遷到城鎮(zhèn),她們提出不要承包田,因?yàn)?#39;-3時(shí)要交任務(wù),不劃算.到后來任務(wù)取消了,搞股份制后,不要耕田,一個(gè)勞力一年少分幾千元.她們又提出,我戶口在這兒,為何不給分配權(quán).同時(shí),實(shí)行股份制以后,對(duì)于放棄土地承包權(quán)而享

18、有土地分紅權(quán)的農(nóng)民來講,他們真正看中,或者說真正看得見的,就是土地的分紅.也就是說,只要每年的土地分紅有所增加,他們就不會(huì)對(duì)現(xiàn)任的集體組織領(lǐng)導(dǎo)提出異議,于是,在許多村莊股份分紅的決定上,村干部與農(nóng)民之間形成一種默契:村干部要保住位子,就得使農(nóng)民每年的股紅收益有所增長(zhǎng),相應(yīng)地,農(nóng)民只要方面農(nóng)民對(duì)集體組織成員的約束缺乏積極性,另一方面也有可能出現(xiàn)農(nóng)民實(shí)支撐這一觀點(diǎn),但有一點(diǎn)是可以肯定的,各村都有50%的土地收入沒有拿來分配,盡管農(nóng)民可以從這些公共收入所提供的公共品中受益,但土地權(quán)益的外溢還是顯而易見的.價(jià)評(píng)估到確認(rèn)股東資格,從股權(quán)設(shè)置到股份分配,從存量配股到增量擴(kuò)股.限制在社區(qū)范圍之內(nèi),社區(qū)之外的

19、個(gè)人和法人資本不能進(jìn)入,社區(qū)之內(nèi)的股權(quán)不能流出;這種格局,使社區(qū)股權(quán)凝固,不具有流動(dòng)性,資本性,社會(huì)性.第1期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化219造成了產(chǎn)業(yè)布局的分散和資本規(guī)模的狹小,影響了人口與資本的流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí).尤其是一些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的村社,依靠集體廠房,店鋪出租增加社區(qū)收益的能力越來越弱,繼續(xù)依賴租金收入維持股份分紅不斷增長(zhǎng)的可能性越來越小.二是它的社區(qū)福利性.社區(qū)集體組織通過給農(nóng)民配置股權(quán),參與分紅的形式,來?yè)Q取農(nóng)民直接分包經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)尤其是土地的權(quán)力,實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃,經(jīng)營(yíng)和開發(fā),取得了較大成效.但由于大都實(shí)行股權(quán)無償配給,并按"五不準(zhǔn)"的要求"人走

20、權(quán)失",而且在大局部社區(qū),股權(quán)還要進(jìn)行定期調(diào)整,個(gè)人股權(quán)只是分紅依據(jù),不能轉(zhuǎn)讓,繼承,贈(zèng)送,抵押,農(nóng)民退出社關(guān)心股份分紅的數(shù)量,形成剛性增長(zhǎng)的慣性,只想行使參與分紅的權(quán)力,不也限制了人口和資本的轉(zhuǎn)移和集中,低福利社區(qū)的農(nóng)民無法進(jìn)入高福利社區(qū),高福利社區(qū)的農(nóng)民不愿進(jìn)入低福利社區(qū),這不利于農(nóng)村股份合作制向更高層次開展.從社區(qū)股權(quán)的高福利性來看,對(duì)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的增量收益全部按福利股份分配,不僅在社區(qū)成員之間無法表達(dá)增量收益公平分配的原那么,也不利于股份合作經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增值;而且大局部社區(qū)設(shè)置單一的福利性股份,使股份合作經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的好壞,不影響股東福利分紅水平,股東不直接承當(dāng)經(jīng)營(yíng)性

21、風(fēng)險(xiǎn),違背股權(quán)的根本屬性,這將為進(jìn)一步推進(jìn)股權(quán)的資看,不同社區(qū)股權(quán)數(shù)量,股值確定的標(biāo)準(zhǔn)和配股計(jì)算系數(shù)不同,有的滿股為20股,有的滿股還不到2股,社區(qū)之間人均股權(quán)數(shù)量差異較大,更大的問題是,由于每份股權(quán)所含的資產(chǎn)凈值太高,最高的可達(dá)幾萬元一股,最低的也達(dá)近萬元一股,這給股權(quán)流轉(zhuǎn)帶來較大困難(雖然這是個(gè)技術(shù)問題).三,集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體化以土地啟動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化,也帶來集體經(jīng)濟(jì)組織在功能,權(quán)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的變化.為了推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化,地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織要做的第一件事情就是集中土地,以便連片開發(fā).一方面經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)變,需要土地利用方式也作出相應(yīng)的跟進(jìn),工業(yè)企業(yè)與農(nóng)業(yè)的一個(gè)根本差異就在于它的集

22、群效應(yīng),一個(gè)企業(yè)是否選擇在一個(gè)地方落戶,除了考慮它的政策環(huán)境和地理?xiàng)l件等因素外,還要考慮是否有利于地區(qū)內(nèi)部各個(gè)企業(yè)之間的專業(yè)分2r_和對(duì)外部市場(chǎng)交易費(fèi)用的節(jié)約.一個(gè)個(gè)相關(guān)企業(yè)所形成的產(chǎn)業(yè)集群,就需要進(jìn)行土地的連片開發(fā),這顯然是包產(chǎn)到戶制度下一家一戶的小塊土地?fù)碛?20經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷所有權(quán).在發(fā)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地所存在的巨額級(jí)差收益,它必然會(huì)參-9土地級(jí)差收益的爭(zhēng)奪,并以土地所有者的身份來分享土地級(jí)差地租.就這樣,在市政府的統(tǒng)一部署下,地方政府便積極將包產(chǎn)到戶時(shí)分到農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地集中到村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社(即村民小組)或管理區(qū)(即行政村),經(jīng)聯(lián)社或管理區(qū)再將集體土地劃成三個(gè)區(qū):農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū);工業(yè)開發(fā)區(qū);

23、行政住宅區(qū).作統(tǒng)一規(guī)劃利用,然后以土地或在土地上建好的廠房,商鋪對(duì)外出租.就這樣,集體經(jīng)濟(jì)組織便將包產(chǎn)到戶時(shí)分配給農(nóng)戶在農(nóng)地上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到了自己手中,從事起土地的非農(nóng)經(jīng)營(yíng).以羅村鎮(zhèn)下柏村為例,該村1993年投入搞三區(qū)規(guī)劃,工業(yè)區(qū),農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū),商住區(qū)(照顧村民建房).其中,農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)1300畝,商住區(qū)60畝,工業(yè)區(qū)1700畝.管理區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃,道路,土地批文,用地都是管理區(qū)出錢.(1)工業(yè)區(qū).按村干部的說法,搞工業(yè)區(qū)不像政府搞工業(yè),資金少,小打小鬧,沒有很多錢.規(guī)劃一塊地,有人投資就租出去.拿他們的錢搞建設(shè),滾動(dòng)開發(fā),搞電,水,批文,三通一平.1990-1994年搞了500畝,1994-19

24、99年搞了400畝,1999年后又搞了800萬不等,與企業(yè)訂租期50年.有遞增,每年5%,有的3%或2%,有的少收3年.現(xiàn)在整個(gè)有60多家.每年土地租金收入600萬元以上.(2)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū).共1300畝.500多畝魚塘;200多畝作物地,種菜,種竹筍;200畝租出去,一個(gè)澳門老板承租了種蔬菜,每畝300-500元年租金;剩下100畝種水稻.農(nóng)業(yè)公司每年承租魚塘交20多萬元,菜田交10多萬元,共40多萬元.(3)商住區(qū).60畝,批給村民建房.住宅每平方米占地面積由村民交200元,還加每間1萬元的水電配套費(fèi).收了100多萬元.集體經(jīng)濟(jì)組織通過集中土地重新獲得土地實(shí)際支配權(quán)的過程絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政

25、過程,而是一個(gè)復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程,是一個(gè)操作難度大的市場(chǎng)合約行為.在這個(gè)市場(chǎng)交易過程中,集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際要作出兩項(xiàng)交易變更后,確認(rèn)和保護(hù)原來土地所有權(quán)單位對(duì)土地及其他資產(chǎn)享有的權(quán)益以及利益補(bǔ)償.如果土地的開發(fā)是以村民小組為單位,那還只涉及到土地使用權(quán)的變更,即將包產(chǎn)到戶時(shí)分包到農(nóng)戶手上的土地集中到村民小組來統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營(yíng);但如果土地的開發(fā)是以行政村為單位,那就不僅牽涉到土地使用權(quán)的變更,而且還要進(jìn)行土地所有權(quán)的變革.所有權(quán)的變更(農(nóng)民稱之為"并村"或并社")有兩難:一那么難在各組原第1期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化221來的資產(chǎn)和土地?cái)?shù)量不平衡.二那么由于各

26、組本身的地理位置不一樣,在_Y-業(yè)化的推進(jìn)中,有些組的土地升值快,有些組的升值卻較慢,它們對(duì)土地級(jí)差的下柏村,在1992年搞股份合作制之前就進(jìn)行了并村工作,將原來的10個(gè)資產(chǎn)折算,高的也就4萬元,有些小隊(duì)什么也沒有,因此還必須面對(duì)各小組之間的收入不平衡,最后他們開會(huì)作出的決定是:以最低的小組為依據(jù),一次性把錢補(bǔ)給收入高的,其結(jié)果,高的小組得到20多萬元的補(bǔ)償,少的將近是十分細(xì)致的精算作價(jià)過程,在資產(chǎn)作價(jià)中,小到連一個(gè)碗櫥都列入作價(jià)清單.因?yàn)橹挥屑?xì)致,才可能順利完成所有權(quán)變更.與此類似,作為南海土地股份制標(biāo)本的平洲夏西村,也于1992年進(jìn)行了合并小組的工作,將原來的26個(gè)生產(chǎn)隊(duì)并成為5個(gè)經(jīng)濟(jì)社,

27、村委會(huì)干部形象地稱之為"第三次土改",可見當(dāng)時(shí)的震動(dòng)之大.由于所有權(quán)變更的背后暗含著巨大的利益調(diào)整,因此,各村在進(jìn)行土地由經(jīng)聯(lián)社向行政村的歸并時(shí),不僅要成認(rèn)各經(jīng)聯(lián)社的資產(chǎn)差異,在股份的構(gòu)取向經(jīng)聯(lián)社購(gòu)置的方式.以夏西村為例,它在成立股份公司時(shí)所設(shè)立的土地股,就是以其屬下的5個(gè)經(jīng)聯(lián)社(羅芳,三聯(lián),平穩(wěn),簡(jiǎn)池,良溪)的土地作為股本,土地以1994年并社時(shí)的土地面積為依據(jù),以人均用地面積最高的羅芳經(jīng)濟(jì)社為標(biāo)準(zhǔn),各社低于這一標(biāo)準(zhǔn)的土地以每畝折價(jià)2萬元再入股到股份公司中,村那么以每畝2萬元購(gòu)置股份公司總股本30%的股權(quán),余下70%的股權(quán)歸5個(gè)經(jīng)濟(jì)社按入股比例共同占有.合并而成的股份公司

28、,其土地入股面積為823畝,以每畝折10股計(jì)算的股數(shù)為8230股,由此形成一個(gè)既反映原有資源占有格局,同時(shí)又有行政村持股的股份分配格局:行政村占2470股,羅芳經(jīng)濟(jì)社占1610股,簡(jiǎn)池經(jīng)濟(jì)社占1400股,三聯(lián)經(jīng)濟(jì)社占1240股,平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)社占810股,良溪經(jīng)濟(jì)社占700股.經(jīng)過這一變更,原來的行政村及各經(jīng)聯(lián)社之間就完全以土地的股份形成了一種經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系,原來的夏西村變成了一個(gè)由夏西村委會(huì),及5個(gè)經(jīng)聯(lián)社組成的股份公司,各股東按股份公司章程選舉股東代表,行使表決權(quán),按股份參加該股份公司的股紅分配.正因?yàn)橥恋厮袡?quán)變更上的難度,在農(nóng)村的工業(yè)化的推進(jìn)中,在大多數(shù)村莊便采取了尊重既存所有權(quán)格局的做法,也

29、就是說,他們主要是以村民小組一級(jí)為主來組建股份公司.在南海,以行政村為單位建立股份公司的占222經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷20%左右,而以經(jīng)濟(jì)社為單位建立股份公司尤為普遍,占79.1%.而且在實(shí)際操作和利益處置中,很多村即便是以行政村單位組建了股份公司,也由于完全由行政村統(tǒng)一起來統(tǒng)一開發(fā)和分配的方法有很大的難度,于是只是由村夏西村,他們起初是5個(gè)社組建5個(gè)工業(yè)小區(qū),由各小組自行出租土地,村委會(huì)不介入土地開發(fā)事務(wù),只是鼓勵(lì)他們開展,在南海區(qū)將第一筆征地款劃下來后,村委會(huì)才開始推行以村為單位的股份制,他們?cè)趯⒄鞯乜畹?0%分到農(nóng)戶后,其余70%用作開展,村里通過向小組購(gòu)置土地來尋求開展(村先元/畝,后來

30、是2萬元/畝),這樣行政村和各村民小組便都成了有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的組織,在成立夏西股份公司之前,村委會(huì)的資金已達(dá)700萬元,有的村民小組的資金也過100萬元了,后來他們盡管也成立了村一級(jí)的股份公司,但同時(shí)也保存了各個(gè)村民小組搞工業(yè)區(qū)的權(quán)利,村領(lǐng)導(dǎo)形象地稱他們?yōu)?quot;一步半"的股份制模式.為了進(jìn)一步開展,他們?cè)趯⒁郧暗?個(gè)小組穩(wěn)固下來的前提下,將新開展的土地籌備一個(gè)村股份集團(tuán)公司,村委會(huì)拿出30%的資金購(gòu)置地入股,各小組那么根據(jù)它們的土地?cái)?shù)量占股.同時(shí),各小組自己的股份公司,照樣自我運(yùn)行開展.因此,在行政村和村民小組兩級(jí)搞土地開發(fā)的村,就形成了兩級(jí)分紅體系,一級(jí)是村一級(jí)的分配,(如夏西集

31、團(tuán)公司剔除開支,提留20%,剩余的在6個(gè)股東中分配.股份經(jīng)濟(jì)社直接分到農(nóng)民,按49%的收入分配到村民).另一級(jí)就是村民小組一級(jí)的土地分紅.事實(shí)證明,招商gl資和經(jīng)營(yíng)土地成了股份公司的主要工作和收入來源.在我們所調(diào)查的村,股份公司的經(jīng)營(yíng)有:(1)土地開發(fā);(2)商業(yè)鋪位;(3)魚塘投包;(4)土地投包.其中土地開發(fā)和商業(yè)鋪位出租是主要的收入來源.在股份公司還沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力之前,他們一般是先出租土地,待通過這種方式積累了一定的經(jīng)濟(jì)能力之后,他們便開始通過蓋廠房來出租,以使土地的附加值提高.平南村的做法就是其中的一例.為了開展經(jīng)濟(jì),干部動(dòng)了很多腦筋,1989年曾引進(jìn)一家臺(tái)商企業(yè),村里為了留住它,籌措2

32、00多萬元資金.臺(tái)商,港商及民營(yíng)企業(yè),形成包括32家臺(tái)資企業(yè),2家港資企業(yè),及230多家個(gè)體企業(yè)的Z-業(yè)區(qū),村組織及各小組那么靠土地出租供企業(yè)自建(地租).廠房出租(廠租金),及市場(chǎng)店鋪出租(店租金)而獲得了穩(wěn)定的土地收入,到2001年,村委會(huì)可支配收入2600萬元.4個(gè)小組也有2100萬元,純收入達(dá)1005萬元.在夏西村三聯(lián)小組,在農(nóng)田差不多全被征走以后,小組領(lǐng)導(dǎo)只得第1期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化223在將征地款的30%分給村民后,將剩余的錢在余下的土地上蓋廠房出租,這樣該小組每年靠租廠房及店鋪可得8090萬元,租地一年600萬元的收入.土地收入的集體局部既然被冠以了"集體

33、"的名義,它就成了一塊由集經(jīng)濟(jì)時(shí)期集體辦企業(yè)大量虧損的教訓(xùn),南海絕大多數(shù)集體選擇了只將這筆資得這筆收入以后,除去保證完成國(guó)家稅收,上繳各種費(fèi)用,彌補(bǔ)上年度虧損,提留10%作為福利基金,以及拿出49%作為土地分紅后,將整個(gè)利潤(rùn)的51%用于行政管理,公共福利事業(yè),社區(qū)文明建設(shè)和擴(kuò)大再生產(chǎn)等工程的開支,正好彌補(bǔ)了分稅制后,財(cái)政不再承當(dāng)提供社區(qū)公共品的功能的缺乏.在集體資產(chǎn)的使用上,主要有以下幾塊:第一,村社根底設(shè)施建設(shè).下柏村從1990年至今,用這筆錢鋪路達(dá)5000萬元,架立交橋1200萬元,建自來水廠600萬元,道路修建與維修1000多萬元,村容村貌500萬元,綠化200萬元,鋪下水道1

34、00-200萬元,環(huán)保費(fèi)30萬元.醫(yī)療報(bào)銷3年達(dá)250萬元.下柏村一年的醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷達(dá)100萬元,村民住院按80%報(bào)銷,平時(shí)看病現(xiàn)在采取封底的方法,每人每年最多200元,夏西村的方法是,醫(yī)療費(fèi)門診50%報(bào)銷,不封頂,村,小組各負(fù)責(zé)50%;另一塊就是建校和學(xué)校日常支出補(bǔ)助,下柏村用于幼兒園和學(xué)校支出400多萬元;平學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助,3年共花掉10萬元.第三,為老人提供補(bǔ)貼.平南村的退休補(bǔ)助每人每月50元,村小組另發(fā)50元.每年兩級(jí)共發(fā)80萬元左右,夏西村給老人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為,女55歲,男清潔費(fèi)2030萬元,治安費(fèi)25萬元;夏西村的清潔費(fèi)和治安費(fèi)都是集體出.村搞大福利,加上幼兒園,小學(xué),托老院,共4000多

35、萬元;平南村的精神文明建設(shè)支出470多萬元,社會(huì)治安100萬元.隨著土地的非農(nóng)化和土地級(jí)差收入的不斷提高,整個(gè)村社變成了一個(gè)以經(jīng)營(yíng)土地為目的,以分配土地收益為紐帶的實(shí)體.對(duì)集體資產(chǎn)的管理,也與股東代表大會(huì)董事會(huì)監(jiān)事會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu).其中,股東代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),對(duì)年度經(jīng)營(yíng)方案,財(cái)務(wù)收支預(yù)算,決算和股紅分配方案進(jìn)行審224經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷核和監(jiān)管.董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)職責(zé)清楚,相互制約,盡管有上述制度創(chuàng)新,但由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力過于龐大,集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和資金的有效管理也存在一些隱患.必須對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本改革.四,農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律困境廣東省南海利用集體非農(nóng)建設(shè)用地,推進(jìn)了本地的工業(yè)化

36、,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的高速開展和農(nóng)民的普遍致富.然而,集體非農(nóng)建設(shè)用地的實(shí)際狀況是土地,廠房的非法出租,處在法律所禁止的范圍.2001年,該市法院房地產(chǎn)廳受案780件,農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地案78件,占10%;2002年上半年受的,非法的,禁不止,查不清的租地現(xiàn)象,暴露出我們?cè)诜缮虾驼呱系膰?yán)重問題.南海農(nóng)民之所以對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)情有獨(dú)鐘,首先是土地利用的不同價(jià)值帶來的.在南海,農(nóng)地農(nóng)用一畝地的價(jià)格年收入約為8001000元;國(guó)家征地農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最高為2.4萬,其代價(jià)是永遠(yuǎn)失去土地.集體租地每畝月租約500元,如按合約提前收取五年租金,其收入為3萬元,土地仍永遠(yuǎn)屬于

37、自己.以上幾種利用土地的價(jià)值,對(duì)農(nóng)民來講,孰優(yōu)孰劣,清清楚楚.因此,當(dāng)大量的本地和外地企業(yè)涌入,對(duì)集體土地產(chǎn)生用地需求時(shí),農(nóng)民和集體將土地用于非農(nóng)建設(shè)的執(zhí)著,九頭牛也無法將他們拉回頭.但是,我們的法律和政策關(guān)于集體非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)定,仍然停留在以農(nóng)村集體組織投資創(chuàng)辦或合作創(chuàng)辦企業(yè)的階段,對(duì)民間私人資本推動(dòng)的農(nóng)村國(guó)有土地上創(chuàng)辦企業(yè),但是,政府怎么可能為這些區(qū)區(qū)小規(guī)模的企業(yè)去征地呢?剩下來的惟一方法是租用集體土地.然而,?土地管理法>規(guī)定,只有集體為"興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅"或者"鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公共事業(yè)","經(jīng)依法批準(zhǔn)才可以

38、使用集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地".另一方面,盡管法律允許集體"自用"土地或以土地入股與他人聯(lián)辦企業(yè),但集體和農(nóng)民卻認(rèn)定這條路已走不通.其一,集體利用自己的土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由于產(chǎn)權(quán)天然不清,且缺乏有能力的企業(yè)家,這類企業(yè)個(gè)個(gè)負(fù)債累累,紛紛改制,當(dāng)?shù)厝瞬粫?huì)再去仿效.其二,用土第1期劉守英等:土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化225地入股合辦企業(yè)也不成功,集體產(chǎn)權(quán)所有者缺位,資金入股方常常按內(nèi)部人奈之下,農(nóng)民集體選擇了將土地出租或者建好廠房,倉(cāng)庫(kù),店鋪連同土地一道出租.他們只得采取應(yīng)對(duì)方法,避開(土地管理法>第63條:"農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓

39、,轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)"的強(qiáng)制性規(guī)定,使出租地,廠房外表合法化,由此出現(xiàn):(1)"以假亂真".在辦土地轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí),上報(bào)的合同是合作,合資合同,而背后的合同都是土地使用權(quán)租賃,轉(zhuǎn)讓合同,合同期少那么5年,多達(dá)50年.也有的外表是自用,由集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)用地辦企業(yè),土地使用權(quán)證辦在申請(qǐng)方名下,出資人實(shí)際是承租方,他憑一紙租賃合同取得了土地的使用權(quán),政府管理部門很難覺察.(2)"無證用地".集體在出租土地和廠房店鋪等時(shí),根本不到國(guó)土部門辦理登記轉(zhuǎn)用手續(xù),完全是黑市行為.但是,集體非農(nóng)建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)的最終受害者仍是農(nóng)民.第一,它不能保護(hù)農(nóng)民集

40、體正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)性收入.由于現(xiàn)行(土地管理法>不允許農(nóng)民集體將集體所有的土地出讓,轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè),集體組織出租非農(nóng)建設(shè)用地就不受法律保護(hù),農(nóng)民集體出租,轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地就是違法行為,所立合同又屬于我國(guó)(合同法>第52條規(guī)定的以合法形式掩蓋非法目的的無效合同.法院的判決結(jié)果只能是:將土地使用權(quán)還給集體,土地租金返還交租者.盡管建筑物是以土地所有權(quán)人的名義合法報(bào)建的,但承租方為出資建筑方,作為不"-3得利,集體還得向他們返還建筑物的價(jià)值,承租方反而能從集體拿回投資.一些"壞人"開始鉆法律空子,有的企業(yè)在合院保護(hù)"壞人"

41、;.但法院也沒有方法,只能這么判,其結(jié)果只能是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收入受損.第二,影響中小企業(yè)的開展后勁.我國(guó)法律遵循的是"房隨地走"的原那么,集體非用建設(shè)用地不能抵押,在它之上興建的廠房等建筑物也不能抵押,企業(yè)就無法通過它們所投資的固定資產(chǎn)在銀行獲得貸款.另一方面,盡管中小企業(yè)租用集體土地創(chuàng)辦時(shí)門檻低,但到了開展壯大時(shí)期,級(jí)差地租增加,地價(jià)已今非昔比,難以承受,像大瀝鎮(zhèn)10年前工業(yè)地價(jià)是每畝7萬元,現(xiàn)在是每畝3540萬元,翻了近6倍.許多資金都用在租金,廠房和設(shè)備上,變些企業(yè)開始考慮外遷.隨著經(jīng)濟(jì)開展,集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍,特別是沿海經(jīng)濟(jì)226經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第4卷現(xiàn)行法律法規(guī)已形成倒逼之勢(shì).據(jù)我們了解,浙江溫州,廣東順德,東莞等使用者已不是本集體組織,他們要么向農(nóng)村集體組織交納土地租金,法律不容許;要么通過國(guó)有土地出讓獲得土地使用權(quán),又有違國(guó)家征地的公共目的,農(nóng)民不容許.這是一個(gè)兩難的困境.要使農(nóng)民增收,必須要在土地政策上做大文章.2002年春節(jié),西樵山根村委會(huì)主任雀昆明在