我國司法體制改革的方向

1、十六大提出了司法體制改革的基本任務(wù)和主要內(nèi)容，指出 “社會主義司法制度必須保障在全 社會實現(xiàn)公平和正義 ”。這實際上指明了我國司法改革的努力方向和未來目標(biāo)。2002年黨的十六大提出了司法體制改革的基本任務(wù)和主要內(nèi)容，指出 “社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義 ”。這實際上指明了我國司法改革的努力方向和未來目 標(biāo)。目前， 我國司法體制改革已經(jīng)發(fā)展成為繼經(jīng)濟體制改革之后， 中國社會制度變遷的又一 個社會熱點。我國現(xiàn)行司法體制存在的主要問題，可以概括為司法的 “四化 ”現(xiàn)象，即司法的等級化、 司法的行政化、司法的商業(yè)化和司法的地方化。第一，司法的等級化。司法的等級化，反映 的是司法機關(guān)在

2、司法活動過程中， 按照上下等級結(jié)構(gòu)和模式運作的一種司法異化現(xiàn)象。 司法 的等級化主要表現(xiàn)為司法機構(gòu)成員之間關(guān)系的等級化， 即法官和檢察官的等級化。 司法等級 化，不僅違反了司法活動的內(nèi)在規(guī)律， 而且在一定程度上限制了我國司法體制改革和創(chuàng)新的 空間。第二， 司法的行政化。 這里所說的司法行政化， 主要是指法院和檢察院體制的行政化， 即法院和檢察院按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運作模式來建構(gòu)和運行。 其主要表現(xiàn)是： 司法機關(guān)的 設(shè)置與行政機關(guān)相對應(yīng)， 司法機關(guān)和司法人員確定行政級別以及司法機關(guān)按行政決策模式裁 判案件。 司法行政化在一定程度上加重了司法機關(guān)對行政機關(guān)的依賴性和附屬性， 不利于司 法機關(guān)依法獨

3、立、公正地裁判案件，違反了司法規(guī)律的內(nèi)在要求。第三，司法的商業(yè)化。在 計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下， 司法活動呈現(xiàn)出濃厚的商業(yè)化色彩。 其主要表 現(xiàn)是：司法機關(guān)利用職權(quán)興辦經(jīng)濟實體， 司法機關(guān)在征收訴訟費過程中的商業(yè)化以及司法機 關(guān)利用職權(quán)隨意收費。司法與金錢相聯(lián)系，使司法失去了公正和正義性。第四，司法的地方 化。我國司法實踐中存在著嚴(yán)重的司法地方化傾向。 其突出表現(xiàn)是司法機關(guān)工作人員管理的 地方化和司法財政管理的地方化。 司法地方化的嚴(yán)重后果在于： 一是全國法律適用的不統(tǒng)一， 二是妨礙社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善， 三是加重了司法不公， 使得司法腐敗這一社會毒 瘤長期得不到根除。我

4、國司法體制改革的方向是實現(xiàn)司法體制的現(xiàn)代化。 其基本要求是： 建構(gòu)符合司法內(nèi)在 規(guī)律的法官和檢察官管理制度， 實現(xiàn)法官和檢察官制度的現(xiàn)代化； 改革訴訟體制， 由職權(quán)主 義訴訟體制向當(dāng)事人主義訴訟體制轉(zhuǎn)換， 形成訴訟體制的根本轉(zhuǎn)型； 改革和完善司法執(zhí)行體 制，建立相對獨立的司法執(zhí)行機制。（一）建構(gòu)現(xiàn)代法官和檢察官管理體制法官和檢察官是司法體制的實踐者和操作者， 法官和檢察官制度是司法體制的重要組成 部分。 當(dāng)前，我國的法官和檢察官制度正面臨著劃時代的變革與發(fā)展機遇。 建立現(xiàn)代化的中 國法官和檢察官制度， 必須克服法官和檢察官大眾化的思想傾向， 以法官和檢察官職業(yè)化為 目標(biāo)，形成嚴(yán)格的法官和檢察官

5、準(zhǔn)入制度和選任制度。參照國外在法官準(zhǔn)入和選任方面的成功經(jīng)驗， 改革我國現(xiàn)行的法官和檢察官準(zhǔn)入制度和 選任制度的基本思路是： 一是明確規(guī)定擔(dān)任法官和檢察官必須首先具備高等院校法律專業(yè)本 科畢業(yè)的條件。 這樣規(guī)定的理由是， 只有經(jīng)過正規(guī)法律院校培養(yǎng)的學(xué)生， 才能具備寬厚的人 文素養(yǎng)和扎實系統(tǒng)的法學(xué)理論功底。 二是建立全國統(tǒng)一的司法考試制度， 只有通過司法統(tǒng)一 考試的才能被任命為法官和檢察官。 三是建立一元化的嚴(yán)格司法訓(xùn)練制度。 四是建立充分體 現(xiàn)法官和檢察官國家榮譽和尊嚴(yán)的法官和檢察官任免體制。 五是建立合理的法官和檢察官業(yè)務(wù)晉升機制。（二）訴訟體制由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)換職權(quán)主義訴訟體制的基本

6、特征是， 法院和檢察院或者法官和檢察官在訴訟活動中擁有主 導(dǎo)權(quán)，對訴訟程序的啟動、進行和終止以及對訴訟對象的確定和訴訟資料的調(diào)查收集具有決 定權(quán)，當(dāng)事人在訴訟中處于被支配地位。職權(quán)主義訴訟體制實際上是計劃經(jīng)濟體制下，國家對社會生活進行全面干預(yù)、控制在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)和反映。這種訴訟體制是與高度集中的計 劃經(jīng)濟相適應(yīng)的。在市場經(jīng)濟條件下， 訴訟體制應(yīng)轉(zhuǎn)換為當(dāng)事人主義訴訟體制。這一體制的基本特點是，訴訟程序的啟動、進行、終止以及案件審理對象和審理范圍均由當(dāng)事人決定。 簡言之，就是將訴訟的主導(dǎo)權(quán)和支配權(quán)交給當(dāng)事人行使。我們認(rèn)為，訴訟體制只有實現(xiàn)由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義的根本轉(zhuǎn)型，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的基

7、本要求，保障我國社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。（三）建立相對獨立的司法執(zhí)行體制我國現(xiàn)行司法執(zhí)行體制借鑒了大陸法系國家的立法體例，將司法執(zhí)行權(quán)交由法院行使，是一種 審執(zhí)合一 ”的執(zhí)行體制。近年來，隨著司法改革的不斷深入，我國司法執(zhí)行體制也在 實務(wù)中進行了一些調(diào)整和變革。 成立執(zhí)行局，使司法執(zhí)行機構(gòu)在法院體制中相對獨立和統(tǒng)一， 是我國司法執(zhí)行改革的重要舉措，也是我國目前司法執(zhí)行體制改革的中心內(nèi)容。這一改革思路是基于司法執(zhí)行權(quán)是一種區(qū)別于司法裁決權(quán)而具有行政權(quán)性質(zhì)的權(quán)力的認(rèn)識。實踐中，許多法院設(shè)立了各自的獨立執(zhí)行機構(gòu) 一一執(zhí)行局，在執(zhí)行機構(gòu)的管理體制上實行單列的管理模 式。這樣，司法執(zhí)行機構(gòu)實際上在司法機

8、關(guān)內(nèi)部已經(jīng)相對獨立出來。這既是合乎邏輯的，也 代表了我國司法執(zhí)行體制改革的方向。（四）法院、檢察院人事和經(jīng)費垂直管理需要進行探討的是，法院和檢察院的公正和正義性，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一是避免其地方化， 或者說弱化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和其他有關(guān)部門干擾司法正常辦案。有可供選擇的兩種方式：一是法院和檢察院的院長等， 由同級人大選舉產(chǎn)生，并且由人大監(jiān)督、罷免等，弱化當(dāng)?shù)攸h委和組織部門選擇、調(diào)動、監(jiān)督、罷免的權(quán)力，當(dāng)?shù)卣婪ü┙o兩院以充足的經(jīng)費，使其在人 事和經(jīng)費上有司法獨立的基礎(chǔ)；另一種思路是，法院和檢察院的人事和經(jīng)費垂直管理，這樣可以基本上避免地方主義。但是，各有利弊，就前一種方案而言，雖然近幾年一些地方的人

9、大對兩院的監(jiān)督有所加強，比如有的地方法院或者檢察院的工作報告未能通過。然而，可能由于人大實際在政治生活中的地位，大部分地方的人大并不能很好地起選舉兩院院長、監(jiān)督兩院工作，留住或者罷免兩院領(lǐng)導(dǎo)的作用，地方主義從制度設(shè)計上無法克服；后一種方案， 其很可能產(chǎn)生的弊端是，最高法院和最高檢察院可能象目前的政府各部門一樣，收權(quán)和集中，于是跑步進京、權(quán)力尋租、效率低下等問題又會滋生。但是，我們認(rèn)為，從目前和今后一段 時間看，為了國家的集中和統(tǒng)一，擺脫地方主義造成司法的不公正和不正義，目前法院和檢察院體制改革次優(yōu)的選擇是，將其經(jīng)費和人事垂直化管理，而給各級地方人大， 特別是給全國人大以足夠的監(jiān)督權(quán)力，避免兩院

10、垂直管理后可能產(chǎn)生的尋租和低效率問題。垂直管理包括兩個方面。首先，法院和檢察院實行人事垂直管理。這將有利于消除司法腐敗，維護公平與正義，消除地方保護主義和部門保護主義，維護法制的權(quán)威與統(tǒng)一， 發(fā)揮 法院和檢察院的正常功能。 為此，法院和檢察院的 領(lǐng)導(dǎo)干部 、機構(gòu)設(shè)置和編制應(yīng)由中央統(tǒng)管。 具體來說， 最高法院黨委成員由中央選任管理； 高級法院黨委成員由最高法院黨委主管； 中 級法院和基層法院黨委（組）成員由高級法院黨委主管。 其次，改革目前法院和檢察院經(jīng)費 由地方財政解決的思路，特別是要改革對法院和檢察院實行的 “收支兩條線、超收獎勵、罰 款分成 ”的經(jīng)費來源和供給體制，建立獨立的司法預(yù)算制度，

11、實行國家單列財政撥款。這將 有利于實現(xiàn)司法公正，防止司法腐敗的產(chǎn)生。就法院和檢察院人事、 經(jīng)費和業(yè)務(wù)垂直管理的體制看， 更加需要加強地方人大對垂直管 理法院和檢察院系統(tǒng)的橫向監(jiān)督， 包括案件質(zhì)詢、 日常監(jiān)督和年度報告審議審查制度， 對效 率低下、 瀆職、 腐敗嚴(yán)重的在地方的法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)， 地方人大可以向上級主管提起處 分、調(diào)離、罷免等要求，以避免垂直管理帶來的低效率和尋租腐敗。從長遠看， 2020 年以 后，隨著地方黨政領(lǐng)導(dǎo)法制觀念的增強， 人際人情文化向法治守法文化轉(zhuǎn)變， 地方人大的權(quán) 威強化， 各地財政充裕， 法院和檢察院的經(jīng)費從地方財政中能得到保障， 人民群眾法制素質(zhì) 提高，法院和檢察院的體制，應(yīng)當(dāng)重新回歸地方，形成地方行政、立法和司法的制衡格局， 保證地方治理結(jié)構(gòu)的完整性， 并減少橫向監(jiān)督和縱向管理帶來的體制摩擦成本， 提高司法體 制的效