淺析城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)

1、淺析城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)一、城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共品性質(zhì)引導(dǎo)我們從公共品理論著手討論。在公共品理論中 , 公共品有純公共品和混合公共品 ( 或準(zhǔn)公共品 ) 之分 , 純公共品必須同時(shí)具有三個(gè)特征 : 效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。其典型例子是國(guó)防、行政 ( 或司法 ) 服務(wù)。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性 , 介于納公共品和私人品之間 , 因而只能稱(chēng)作混合公共品。如教育、政府興建的公園和醫(yī)院、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來(lái)說(shuō) , 對(duì)純公共品的供給 , 政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān) , 不能依靠市場(chǎng)機(jī)制解決 , 而對(duì)于混合性公共品的供給

2、, 則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。 就是說(shuō) , 無(wú)論純公共品的供給還是混合公共品的供給 , 政府都有不可推卸的責(zé)任 , 假設(shè)政府可以舉債 , 關(guān)鍵是要分清哪些公共品必須由財(cái)政資金提供 , 哪些可以由債務(wù)資金提供并且更有效率。下面考慮政府部門(mén)的對(duì)公共品的支出。政府部門(mén)的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出 , 在一定時(shí)期 ( 如一年 ) 的政府支出中 , 經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益 , 而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年 , 而且還同時(shí)在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用 , 根據(jù)這樣的劃分 , 政府對(duì)公共品的支出大部分都屬于資本性支出 , 如政府建造的公路、圖書(shū)館等混合公共品以及國(guó)防、照明等

3、純公共品 , 它們將在今后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益 , 其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本 , 而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ァ?只有一部分純公共品 , 如政府必須支付國(guó)家公務(wù)員的工資、 行政辦公費(fèi)用等 , 才屬于經(jīng)常性支出 , 這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本 , 它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。政府通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付這些公共品支出。在通過(guò)稅費(fèi)等財(cái)政手段籌資的情況下 , 收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的 , 而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個(gè)不同的時(shí)期 , 使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致 , 現(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共品所帶

4、來(lái)的效益 , 而未來(lái)的社會(huì)成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣 , 政府部門(mén)的經(jīng)常性支出應(yīng)由財(cái)政資金承擔(dān) , 如果以舉債收人來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出 , 意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共品的利益 , 而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者與成本承擔(dān)者的分離 , 難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo), 舉債籌資會(huì)使公共品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平。 對(duì)于政府部門(mén)的資本性支出則不應(yīng)以財(cái)政籌資作為唯一的渠道 , 通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾€(gè)受益期 , 將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。 因?yàn)槿绻卯?dāng)年財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出 , 就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的

5、全部成本 , 而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益 , 從資源配置的角度看 , 這會(huì)使公共品的提供水平低于有效率的水平。于是可以得出結(jié)論 , 政府部門(mén)的經(jīng)常性支出由財(cái)政資金支持、 資本性支出由小部分財(cái)政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的。 由于政府對(duì)部分純公共品的支出和對(duì)部分混合公共品的支出都屬于資本性支出 , 所以政府對(duì)絕大部分公共品的支出在使用一部分財(cái)政資金的基礎(chǔ)上 , 都可以以舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支持。城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括 : 城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪 ; 供水、燃?xì)?、公共交通、集中供熱、輪?; 園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等 ( 對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施公共品的分類(lèi)見(jiàn)表 1)

6、。那么同樣 , 在這些城市公共品的供給上 , 只有純公共品中的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和人員經(jīng)費(fèi)必須由財(cái)政資金支付 , 其余的純公共品和混合公共品都可以由債務(wù)資金供給 , 即可以通過(guò)舉債的方式籌集資金。表 1 城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類(lèi)二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向上面的分析明確了絕大部分城市公共品的建設(shè)可以而且應(yīng)該以債務(wù)資金來(lái)支持 , 基本消除了舉債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的疑慮 , 但是 , 考慮到政府的還債能力 , 舉債必須有一定的規(guī)模和限度 , 因而就必須進(jìn)一步明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施更應(yīng)該舉債 , 哪些基礎(chǔ)設(shè)施使用債務(wù)資金進(jìn)行建設(shè)更為高效。首先把可以舉債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)。公益性基礎(chǔ)設(shè)施包括

7、城市一般道路、橋梁、隧道、路燈、公共綠地和防洪排澇這些純公共品以及混合公共品中有小部分內(nèi)部收益但外部收益顯著的一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施 , 如給排水設(shè)施、園林、環(huán)境衛(wèi)生等 ; 經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施包括了其余的混合公共品 , 如自來(lái)水、燃?xì)?、集中供熱、公交、地鐵等 , 它們既有外部收益又有一定內(nèi)部收益。對(duì)于公益性基礎(chǔ)設(shè)施 , 它們是為城市提供基本公共服務(wù)的公共設(shè)施 , 一般不能或者較難直接向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用 , 且和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比起來(lái)投資規(guī)模相對(duì)不是很大 , 所以通常由政府撥款投資建設(shè)較為合適 , 目前主要是以財(cái)政撥款、城市維護(hù)建設(shè)稅和少量的收費(fèi)支持其建設(shè)。對(duì)于其中規(guī)模稍大的項(xiàng)目 , 也可以通過(guò)舉債的方

8、式進(jìn)行 , 但債務(wù)本息也應(yīng)由財(cái)政收入償還。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從技術(shù)上能夠向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用 , 又具有一定的內(nèi)部收益 , 可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收 , 并且其產(chǎn)出一般易于界定 , 可以強(qiáng)制履行合同 , 采取競(jìng)爭(zhēng)方式生產(chǎn) , 因此在一定程度上可以通過(guò)市場(chǎng)的方式解決其運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的資金。這里市場(chǎng)的方式是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激 , 引導(dǎo)民營(yíng)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn) , 具體形式包括 : 政府與民營(yíng)或國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織簽定生產(chǎn)合約、長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃承包、政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和資助、政府參股等。通過(guò)市場(chǎng)提供一方面降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān) , 一方面又能促進(jìn)公共品和服務(wù)的質(zhì)量。 比如供水、燃?xì)狻⒐?、公交?, 目前

9、基本由市政公用提供 , 財(cái)政的壓力已減輕不少 , 且隨著市場(chǎng)化的推進(jìn) , 完全可以進(jìn)一步按照公司法的要求 , 建立現(xiàn)代制度 , 完全按市場(chǎng)的方式運(yùn)作。但是 , 由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以后才可能產(chǎn)生收益 , 加上其固有的外部性 , 項(xiàng)目建設(shè)的初期投資基本還是須由政府解決。 另一方面由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模普遍比較龐大 , 有些大型、特大型項(xiàng)目的投資規(guī)模更是一般項(xiàng)目所不能比擬 , 僅靠財(cái)政資金支持難免十分吃力 , 所以在這些經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上 , 舉債比較必要和可行 , 這也應(yīng)該是債務(wù)資金的主要使用方向。三、城市建設(shè)舉債的重要途徑市政債券我國(guó)預(yù)算法規(guī)定 , 地方政府不

10、準(zhǔn)發(fā)行政府債券 , 因此政府在搞城市建設(shè)時(shí) , 不得不以各類(lèi)公司、基金的名義或者各種集資、 攤派等手段進(jìn)行所謂的“多元化融資” ( 實(shí)際是變相舉債 ), 而這些融資借款項(xiàng)目的最終責(zé)任承擔(dān)者都必然是地方財(cái)政 , 結(jié)果造成地方政府顯性和隱性借債劇增、債務(wù)管理失控的局面。和這些變相舉債相比 , 發(fā)行市政債券較容易控制發(fā)債規(guī)模和把握償債能力, 保持債務(wù)規(guī)模的穩(wěn)定性 , 因此我國(guó)應(yīng)該考慮借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn) , 以發(fā)行市政債券的方式進(jìn)行城市建設(shè)。1. 經(jīng)濟(jì)大背景的變化要求允許發(fā)行地方債券。 預(yù)算法頒布之時(shí) , 我國(guó)正處于短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)期 , 供給不足、需求過(guò)旺是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要傾向 , 地方政府只負(fù)責(zé)投資決策 ,

11、 不負(fù)責(zé)投資風(fēng)險(xiǎn) ; 預(yù)算軟約束 , 熱心于數(shù)量擴(kuò)張 , 較少注意經(jīng)濟(jì)效益。在這種背景下 , 宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要取向是控制、 收縮 , 預(yù)算法 不準(zhǔn)地方政府發(fā)行債券也是當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一種反映。而到現(xiàn)在 , 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)早已告別短缺 , 、銀行的運(yùn)行機(jī)制也發(fā)生了質(zhì)的變化 , 預(yù)算正在硬化 , 因此宏觀經(jīng)濟(jì)的主要取向也由控制需求轉(zhuǎn)向刺激需求 , 經(jīng)濟(jì)大背景的變化要求對(duì)預(yù)算法作出修改 ,允許地方政府發(fā)行債券。2. 賦予地方政府舉債權(quán)是分稅制的必然。 按照分稅制的基本要求 , 地方各級(jí)預(yù)算經(jīng)常性收入由本級(jí)的稅收、服務(wù)性收費(fèi)和中央 ( 上級(jí) ) 補(bǔ)助組成 , 以上收入不能滿足需要時(shí) , 允許發(fā)行地方債券 , 用以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。 舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。 目前 , 我國(guó)已初步建立起劃分事權(quán)、 財(cái)權(quán)、稅收權(quán)的分級(jí)財(cái)政體制 , 賦予地方政府舉債權(quán)也屬必然。3. 發(fā)行市政債券將有效推動(dòng)城市建設(shè)。市政債券可以首先在大中城市發(fā)行 , 與和個(gè)人相比 , 城市是很好的負(fù)債主體 , 城市在全社會(huì)中的信譽(yù) , 僅次于中央政府 , 優(yōu)于大的集團(tuán)。通過(guò)發(fā)債籌集城市建設(shè)資金 , 主動(dòng)權(quán)操縱在城市政府手中 ,便于實(shí)施 , 很快就能籌集大量資金 , 不僅不加重和個(gè)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān) , 而且能擴(kuò)大就業(yè) , 增加建材、施工、市政設(shè)計(jì)等