政府采購中理性政府行為的角色分析(doc11)(1)

1、 政府采購中理性政府行為的角色分析一、“理性政府”的內(nèi)涵“經(jīng)濟(jì)人”的理性觀是指，人的經(jīng)濟(jì)行為是理性的（Rational）或合乎理性的，而不是本能的或感性用事的。也就是說，人在經(jīng)濟(jì)生活中總是受個(gè)人利益或利己心的動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，人在作出一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，總是深思熟慮地對(duì)各種可能的抉擇權(quán)衡比較，以便找出一個(gè)方案，這個(gè)方案能夠使他耗費(fèi)給定的勞動(dòng)或金錢，帶來最大限度的利益。對(duì)這里的“人”應(yīng)作廣義的理解，“它可以指某一個(gè)人、某一家庭、某一企業(yè)、某一部門、某一地區(qū)或某一國家”。因此，“經(jīng)濟(jì)人”的理性行為也可表述為：產(chǎn)生最優(yōu)化的行為。這對(duì)消費(fèi)者來說，就是花費(fèi)一定的金錢買進(jìn)的消費(fèi)品總效用為極大值；對(duì)以賺錢為目的的廠商

2、來說，就是利潤極大化；對(duì)非營利機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)來說，則意指對(duì)既定目標(biāo)尋求最優(yōu)化決策。然而，“經(jīng)濟(jì)人”的理性觀和“理性人”的理性觀是既相互關(guān)聯(lián)，又有區(qū)別的。“經(jīng)濟(jì)人”的行為模式有兩個(gè)特征：利己性（Selfishness）和理性（Ration）?！袄硇匀恕钡男袨槟Ｊ教卣魇牵耗軌蚶?，也能夠利他。理性的行為無需完全是利己性的。比如，一個(gè)舍身報(bào)國的人的行為是理性的，但卻不是利己的、“經(jīng)濟(jì)人”更多地是從經(jīng)濟(jì)的角度來作出決策，而“理性人”則把社會(huì)因素、文化因素等考慮進(jìn)來，更多地是從社會(huì)角度來作出決策。如孔融讓梨這一類行為，從經(jīng)濟(jì)角度來看未必是理性的，但從社會(huì)角度來看則是理性的。這表明，“理性人”更接近“社會(huì)

3、人”的范疇?！敖?jīng)濟(jì)人”追求利益最大化的行為是為了自己，而“理性人”追求利益最大化的行為可能是為了自己，也可能是為了他人?！敖?jīng)濟(jì)人”的理性行為是以利己為出發(fā)點(diǎn)的，“理性人”的理性行為可能是利己的，也可能是利他的。“理性政府”是與“理性人”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念?！袄硇哉币部梢哉f成是政府理性。政府理性是說政府在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，其行為是理性的或合乎理性的（而不是盲目的或感情用事的），它的表現(xiàn)形式是把追求一定的利益作為自己的行為目標(biāo)。由于政府是一個(gè)非盈利組織，因此，它不能只把追求政府組織自身的經(jīng)濟(jì)利益作為自己的行為目標(biāo)。這里有兩種含義，一種是作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經(jīng)濟(jì)利益，還包

4、括社會(huì)利益、公眾利益等。這種利益是包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益在內(nèi)的各種利益的“利益集合體”，是一個(gè)利益群。目前一個(gè)比較概括的提法是社會(huì)福利最大化。另一種是政府所追求的利益，不應(yīng)該只是政府機(jī)構(gòu)自身的利益，還應(yīng)該包括政府所代表的，并為其服務(wù)的社會(huì)公眾的利益。這兩點(diǎn)是政府有別于社會(huì)中其它經(jīng)濟(jì)組織的根本標(biāo)志。也就是說，理性政府在追求社會(huì)福利最大化的過程中，其行為不應(yīng)該是完全自利的。通過以上分析，我們說，“理性政府”是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，對(duì)既定目標(biāo)尋求最優(yōu)決策，以滿足社會(huì)和公眾需要的政府。理性政府的特點(diǎn)是：（l）行為的方式是理性的，但并非完全是自利的；（2）追求的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化；（3）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式是最優(yōu)

5、化決策。政府理性屬于組織理性的范疇，由于政府是由許許多多的政府官員組成的，政府的行為是由政府官員的行為達(dá)成的，因此，政府的目標(biāo)與政府官員的目標(biāo)的協(xié)調(diào)、政府的行為與政府官員行為的協(xié)調(diào)、以及政府官員的行為的協(xié)調(diào)等是政府行為理性的關(guān)鍵。為便于討論，我們假定，政府目標(biāo)與政府官員的目標(biāo)、政府中官員的行為都是協(xié)調(diào)一致的。在政府采購活動(dòng)中，理性政府是指，政府以市場(chǎng)主體身份參與市場(chǎng)交換活動(dòng)時(shí)，其行為是富有理性的，這種理性表現(xiàn)為政府所追求的目標(biāo)是多方面的。比如，通過采購這一手段來實(shí)現(xiàn)消費(fèi)、投資、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和提供公共產(chǎn)品等目標(biāo)。政府實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑是通過其履行不同的角色來達(dá)到的。這些角色是：消費(fèi)者角色、投資者角色

6、、調(diào)控者角色和公益人角色。二、政府在采購中的幾種角色1消費(fèi)者角色。消費(fèi)是消費(fèi)主體（或者說消費(fèi)者）在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)行為。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，消費(fèi)主體通常是指居民、廠商和政府。居民消費(fèi)主要是居民對(duì)吃、穿、住、行、樂等基本需求的實(shí)現(xiàn)。最常見、最熟悉的個(gè)人消費(fèi)就是逛商場(chǎng)購物。廠商消費(fèi)包括廠商生產(chǎn)性消費(fèi)及職工個(gè)人生活福利性消費(fèi)等。政府消費(fèi)是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)，為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，從國內(nèi)外市場(chǎng)購買貨物和服務(wù)的行為。在我國，政府也是一個(gè)消費(fèi)者的觀念，是近些年才逐漸被認(rèn)識(shí)的。過去很長一段時(shí)間，由于這個(gè)消費(fèi)者比較特殊，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)不足。按照西方契約政府理論，政府為了實(shí)現(xiàn)政府職能和向公眾

7、提供公共服務(wù)而向納稅人征稅從而形成了公共資金（Public Fund）。政府“花”公共資金的行為，在納稅人看來，政府應(yīng)是受納稅人的委托在管理公共事務(wù)中從事公共開支的一個(gè)特殊消費(fèi)者。政府作為消費(fèi)者的特殊性表現(xiàn)在：（l）消費(fèi)主體的整體性。政府消費(fèi)不同于居民消費(fèi)和企業(yè)消費(fèi)。居民和企業(yè)的消費(fèi)行為是分散進(jìn)行的，而政府消費(fèi)是政府各職能部門、社會(huì)團(tuán)體和其他公共事業(yè)部門等所形成的消費(fèi)行為的統(tǒng)稱?！八且粋€(gè)整體，這個(gè)整體是一個(gè)國家內(nèi)最大的單一消費(fèi)者”。（2）消費(fèi)數(shù)量的巨大性。政府消費(fèi)的購買力非常巨大，在很多國家，政府采購金額占一個(gè)國家內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐共體各國政府采購的金額占其國內(nèi)生產(chǎn)總

8、值的14左右（不包括公用事業(yè)部門的采購）；美國政府在19891992年間，每年有2000多億美元的政府預(yù)算用于政府采購，其中每年僅用于貨物和服務(wù)的采購就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26一27。（3）消費(fèi)對(duì)象的廣泛性。政府消費(fèi)的對(duì)象包羅萬象，既有標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品也有非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品；既有有形產(chǎn)品也有無形產(chǎn)品；既有價(jià)值低的產(chǎn)品也有價(jià)值高的產(chǎn)品；既有軍用品也有民用品。從汽車、家具、辦公用品到武器、航天飛機(jī)等無所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。市場(chǎng)上沒有一個(gè)消費(fèi)者能象政府這樣消費(fèi)如此廣泛。需要指出的是，按照采購對(duì)象的性質(zhì)，國際上通常將政府采購的對(duì)象分為貨物、服務(wù)和工程三大類。就政府采購的貨物、服務(wù)和工程來看，政府消費(fèi)側(cè)

9、重于前兩者，政府對(duì)工程的采購一般是指政府投資。2投資人角色。投資分為實(shí)物投資和證券投資。投資者（或投資主體）是指具有獨(dú)立投資決策權(quán)并對(duì)投資負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)法人或自然人。我國的投資主體大致包括：政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、個(gè)人、國外投資者等。從財(cái)政支出角度看，政府投資是政府購買支出中有別于一般消費(fèi)性或直接消費(fèi)性支出的部分。它是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿足社會(huì)公共需要，投入財(cái)政資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程。就發(fā)展中國家來說，政府投資通常采取兩種形式，一種形式是政府本身的資本性支出，如用于大型公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及醫(yī)院、學(xué)校等公益性項(xiàng)目方面的投資。另一種形式則是國有企業(yè)的投資。從政府采購的

10、角度來講，政府投資是政府對(duì)公共工程的采購。政府的投資人角色是指，政府以投資主體的身份，使用公共資金，為滿足社會(huì)共同需要，從市場(chǎng)上購買公共工程過程中所承擔(dān)的角色。更為具體地講，在政府采購活動(dòng)中，政府的投資人角色包含這樣三層含義：一是從投資主體來看，投資的主體是政府而非民間；二是從投資種類來看，是實(shí)物投資而非證券投資；三是從投資形式來看，是指對(duì)公共工程、公益性事業(yè)方面的投資而非對(duì)國有企業(yè)的投資。這里對(duì)第三層含義再做一點(diǎn)說明，政府的投資人角色是政府承擔(dān)本身資本性支出的角色，它不應(yīng)該包括政府作為投資主體向國有企業(yè)的那部分投資。由于在先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，政府對(duì)國有企業(yè)的投資相對(duì)于政府對(duì)公共工程的投資來講

11、要少得多，因此，多數(shù)情況下，人們通常把政府投資就看作政府在公共工程上的投資，把政府在采購過程中的投資人角色也看成政府財(cái)政的投資人角色。與個(gè)人、企業(yè)等非政府投資者相比較，政府在采購活動(dòng)中的投資人角色具有如下特點(diǎn)：一是投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、公共性。政府不是單一的經(jīng)濟(jì)組織，而是整個(gè)社會(huì)綜合利益的集中代表。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的固有缺陷，以及克服非政府投資者投資的局限性，政府投資的著眼點(diǎn)，首先在于為全體居民和各類經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)）主體的生產(chǎn)、生活需要提供必要的社會(huì)性、基礎(chǔ)性條件。這既是國家和公共財(cái)政的內(nèi)在職能，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是不可能依靠市場(chǎng)和微觀經(jīng)濟(jì)主體來解決的問題。政府運(yùn)用手中強(qiáng)大的財(cái)力直接投資于

12、基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程，直接進(jìn)行資源的配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程大都屬于資本密集型行業(yè)，需要大量的資本投入，建設(shè)周期長、投資回收慢，故在一般情況下很難由個(gè)別企業(yè)、個(gè)人的獨(dú)立投資來完成，因而只能或主要由國家財(cái)政來解決。二是投資方向的示范性和引導(dǎo)性。政府采購的公共工程大都是基礎(chǔ)性項(xiàng)目，它們關(guān)系到國計(jì)民生的重要部門和行業(yè)?；A(chǔ)性項(xiàng)目一般是本行業(yè)的骨干項(xiàng)目，對(duì)于該行業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行具有帶頭示范和支撐等作用。公益性項(xiàng)目通常是具有較好的社會(huì)外部效應(yīng)的項(xiàng)目，對(duì)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步具有重要的作用。由于政府對(duì)于公共工程方面的投資至關(guān)重要，它制約資源配置和經(jīng)濟(jì)布局，并為企業(yè)、

13、個(gè)人投資創(chuàng)造了環(huán)境和條件。因此，政府投資方向、結(jié)構(gòu)必然對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)產(chǎn)生重要的導(dǎo)向作用，而且可以凝聚和融通其他各種投資。三是投資效益的雙重性。企業(yè)、個(gè)人等非政府投資主體的投資動(dòng)機(jī)和目的，主要是為了獲取經(jīng)濟(jì)效益，而政府作為投資主體，投資的目標(biāo)是服務(wù)于社會(huì)的整體利益，因此，政府對(duì)于公共工程項(xiàng)目采購的主要目的不是盈利，而是協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它的效益主要應(yīng)通過社會(huì)福利水平和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提高來體現(xiàn)。其采購活動(dòng)除要講求采購項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益外，還要講求其社會(huì)效益。3調(diào)控人角色。按照現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在政府利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的諸方法中，財(cái)政政策和貨幣政策被認(rèn)為是最重要、最常用、最基本的兩大武器

14、。就財(cái)政政策來說，它包括財(cái)政收入政策和財(cái)政支出政策。在現(xiàn)代財(cái)政理論中，按是否能在經(jīng)濟(jì)上直接得到等價(jià)的補(bǔ)償，把財(cái)政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，財(cái)政支出政策又可細(xì)化為購買支出政策和轉(zhuǎn)移支出政策。由于購買性支出對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)與就業(yè)有著直接而重要的影響，而轉(zhuǎn)移性支出只是資金使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，它對(duì)生產(chǎn)與就業(yè)只有間接的影響作用。因此，用財(cái)政支出手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的擔(dān)子更多地落在了政府購買性支出的肩上。根據(jù)以上分析，我們可以說，在政府采購活動(dòng)中，政府擔(dān)負(fù)著利用采購支出這一手段“調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和對(duì)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的重要角色，這是政府在采購活動(dòng)中承擔(dān)調(diào)控人角色的基本含義。政府在采購活動(dòng)中以調(diào)控人角色，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的機(jī)制是

15、：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)過熱的苗頭時(shí)，適當(dāng)削減或推遲政府的采購，以防止因需求過旺而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，通貨膨脹加劇，甚至出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)蕭條跡象時(shí)，適時(shí)增加或提前實(shí)施政府采購，以刺激生產(chǎn)和投資需求，緩解生產(chǎn)萎縮和過度失業(yè)的矛盾，進(jìn)而防止經(jīng)濟(jì)走入低谷，保證經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)步的發(fā)展。這是政府作為調(diào)控人，利用采購支出增減這一手段，在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)總量方面所發(fā)揮的作用。除此之外，政府還可以通過改變采購的品種、頻率和時(shí)機(jī)等方式，實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)物價(jià)、調(diào)整分配等目標(biāo)。就調(diào)控手段與效果來講，與貨幣、稅收等調(diào)控手段相比較，政府以采購作為調(diào)控手段的特點(diǎn)是：（l）調(diào)控手段的直接性。貨幣、稅收等調(diào)控手段是通

16、過利率、稅率來間接發(fā)揮調(diào)控作用的，其調(diào)控手段相對(duì)較為間接。而政府采購則通過購買商品、勞務(wù)來直接增加了社會(huì)的有效需求，因而其調(diào)控手段更為直接。（2）調(diào)控效果的快捷性。由于貨幣政策是通過貨幣市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)控作用的，稅收政策要通過稅率才能發(fā)揮調(diào)控作用，因而它們調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過程較長，效果較慢。而政府采購由于直接通過商品市場(chǎng)和勞務(wù)市場(chǎng)發(fā)揮作用，因此調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過程較短，效果較快。當(dāng)然政府以調(diào)控人角色，運(yùn)用采購支出這一手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控時(shí)，不能只演“獨(dú)角戲”。它應(yīng)該與稅收政策、貨幣政策等手段配合使用，才能取得較好的調(diào)控效果。4公益人角色。公益人角色是指在政府采購活動(dòng)中，政府承擔(dān)著為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的角色

17、。亦即政府使用公共資金，通過采購這一手段，為滿足社會(huì)共同需要購買公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為。政府之所以在采購過程中要擔(dān)負(fù)公益人的角色，其理由是：（l）采購資金來源的要求。政府采購資金來源于政府財(cái)政撥款，即由納稅人的稅收所形成的公共資金。政府是為了實(shí)現(xiàn)政府職能和向公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)才向納稅人征稅的，這種“取之于民，用之于民”的使命，決定了政府在采購中必須以社會(huì)共同需要為導(dǎo)向，將公眾利益放在首位。（2）滿足社會(huì)共同需要的要求。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家都一致認(rèn)為，提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政的應(yīng)有職能，而政府采購則是政府實(shí)現(xiàn)這一職能的重要手段。因?yàn)榫哂惺褂蒙系摹胺桥潘浴焙屠?/p>

18、上的“非占有性”特征的社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，正是市場(chǎng)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)機(jī)制所不能及的，也是“市場(chǎng)失靈”的典型表現(xiàn)。比如國防安全服務(wù)、街區(qū)照明服務(wù)、消防服務(wù)、鐵路等公益性產(chǎn)品和服務(wù)，就是市場(chǎng)上無人提供，而又為國家、社會(huì)所必須的。但是，政府利用公共資金，通過向市場(chǎng)購買這一形式，滿足了公共和社會(huì)的需求。（3）承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的要求。政府的采購行為要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或公共責(zé)任，需要向國家和社會(huì)負(fù)責(zé)。政府要買什么、怎么買、應(yīng)該以國家和社會(huì)的利益為目標(biāo)，應(yīng)該為人民樹立一種形象和榜樣。比如，政府采購不但要滿足社會(huì)在某一時(shí)期對(duì)一種產(chǎn)品和服務(wù)的需要，同時(shí)還要考慮環(huán)境問題、就業(yè)問題等其他對(duì)社會(huì)的影響。就社會(huì)責(zé)任這一點(diǎn)來講，其他

19、任何經(jīng)濟(jì)組織在其采購活動(dòng)中所承擔(dān)的角色，都無法與政府相比。作為采購活動(dòng)中的公益人角色而言，政府將把公益性產(chǎn)品和服務(wù)的采購作為一個(gè)主要領(lǐng)域。比如政府、黨派、團(tuán)體辦公設(shè)施的采購；國防采購；科教文衛(wèi)、體育、廣播電視等服務(wù)項(xiàng)目的采購；以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施的采購等。三、各種角色之間的關(guān)系“理性政府”在采購活動(dòng)中扮演的各種角色并不是獨(dú)立行事，它們具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在：1整體性。在采購活動(dòng)中，政府并不只扮演消費(fèi)者、投資者、調(diào)控者和公益者幾種角色中的一種角色，而是在實(shí)際中同時(shí)扮演著上述四種角色。它承擔(dān)的角色所呈現(xiàn)的是一種“角色叢”或“角色集合”現(xiàn)象。當(dāng)采購中，政府以消費(fèi)者身份出現(xiàn)時(shí)，便同時(shí)具有投資者

20、、調(diào)控者和公益者的身份。只要政府在從事采購行為，這四種角色一定都存在著。采購中政府扮演的角色對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用，并不是一種角色的“獨(dú)唱”，而是各種角色的“集體合唱”。比如，當(dāng)政府通過采購來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，它同時(shí)也在滿足政府消費(fèi)和社會(huì)公眾需要等方面發(fā)揮著作用，這也表明政府在扮演調(diào)控者角色時(shí)，還履行著消費(fèi)者和公益者角色。2主次性。第一，從開展政府采購的最終目的來看，滿足政府消費(fèi)自然是其最主要的目的。因此，消費(fèi)者角色是政府最基本、最重要的角色，其它幾種角色則要從屬于消費(fèi)者角色。第二，在通過采購滿足政府消費(fèi)需求的同時(shí)，政府的其它幾種角色并不是處于同等的位置。投資人角色、調(diào)控人角色和公益人角色會(huì)因不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府所追求的主要經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)而處在不同位置。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，由于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求和克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”方面的需要，投資人角色較之于調(diào)控人角色和公益人角色而言，會(huì)居于主導(dǎo)地位；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中期階段和成熟階段，由于對(duì)教育、衛(wèi)生、廣播影視等方面需求的增加，以及克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“外部性”等方面的要求，比較而言，這時(shí)公益人角色將起主要作用。1998年以來，為對(duì)付東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的出