論我國高校規(guī)章制定權的規(guī)制

1、    論我國高校規(guī)章制定權的規(guī)制     摘要：高校規(guī)章制定權來源于公權法定的原則。本文借鑒國外和臺灣地區(qū)高校規(guī)章制定權的有關規(guī)定和實踐經(jīng)驗，依據(jù)法律保留原則，分析我國高校規(guī)章制定、備案和行政監(jiān)督管理中出現(xiàn)的法律問題和不足，并提出制定完善性措施的建議。關鍵詞：規(guī)章制定權，法律保留原則，高校權利擴張，高校規(guī)章報備一、高校規(guī)章制定權的權力來源和法律保留原則在我國高校規(guī)章制定權中的適用美國政治學家、社會學家麥基弗說：“任何一個團體，為了進行正常的活動以達到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團體的法律?！备叩葘W校作為社會組織之一，為

2、了實現(xiàn)高等教育的目標，需要制定規(guī)章制度約束學校的成員。“對公權力，凡法無明文規(guī)定（授權）的，不得為之。”任何一個組織的公共權力都不是它自身取得的，而是來源于國家的授予。高等學校在向?qū)W生提供國家學歷教育服務中行使的權力屬于公權力，應當?shù)玫椒傻氖跈啵叩葘W校也因此成為行政主體中的法律、法規(guī)授權組織。但在國家授予高校規(guī)章制定權的同時，法理上存在著國家權力統(tǒng)一性和公務法人專業(yè)性的沖突。立法權，即一般規(guī)范的創(chuàng)立原則上單獨地屬于具有人民代表性質(zhì)的立法機關。但是隨著社會的發(fā)展，分工的細化，社會事務的專業(yè)性不斷增強，公務分權應運而生。高等學校這種公務法人就是在公務分權的前提下，順應社會教育需求而產(chǎn)生的。為了

3、協(xié)調(diào)國家權力的統(tǒng)一性和社會事務專業(yè)性的矛盾，國家授權立法亦順理成章。國家制定的法律不再是維持社會秩序的唯一手段，國家法之外的社會規(guī)則占據(jù)越來越重要的地位。公法自治團體為了實現(xiàn)其專業(yè)職能，需要享有一定程度的自主權，包括在法律授予的范圍內(nèi)制定、頒發(fā)適用于該公法人所屬成員的規(guī)范。高等學校作為從事教育公共服務的組織，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主權，其中的一項就是制定規(guī)章對于學校教職工和學生的行為進行約束。因此，高等學校的規(guī)章制定權是國家法律統(tǒng)一性和教育專業(yè)性之間矛盾協(xié)調(diào)的結果。我國高校規(guī)章制定權的規(guī)制原則主要有法律授權、法律保留等。法律授權和法律保留原則的主要目的都在于廓清學校自主“立法”的權限范圍，前

4、者是從積極“授予”的意義上確定高等學?？梢栽谀男┓秶鷥?nèi)制定規(guī)章，后者是從否定“剝奪”的意義上確定哪些領域是國家獨占而禁止自主立法的。法律保留是民主、法治國家保障人權的基本原則，但是過分地強調(diào)法律保留，造成法律保留的濫用，也會導致國家立法權的高度擴張，出現(xiàn)立法規(guī)范的密度過大，以至于壓縮自治團體的自治權的不利狀況，因此，法律保留也應確定必要的界限。將法律保留原則運用到學校規(guī)章制定權領域，具體來說，第一，基于“重要性原則”，對于特別重要的事項，包括對于公共利益或者對于個人利益產(chǎn)生重大影響的事項，屬于法律保留的范疇，其中“特別重大的事項”，如為了保證整個國家高等教育的教育的一體性而確定教育方式、學業(yè)標

5、準等在國家立法機構保留范圍內(nèi)，而相對來說，“次重要的事項”，可做部分保留，即國家和學校共同確定，國家確定最基本的原則和標準，學校在此范圍內(nèi)，可以確定自己的標準，如修業(yè)年限、招生條件、考試規(guī)則、處分規(guī)則等事項。第二，基于“專業(yè)性原則”，凡是屬于學校自主權限范圍內(nèi)事項，由學校確定，如機構設置、人員任用、學科、專業(yè)的設置、教學活動的安排、科研內(nèi)容、對外交流等具有很強專業(yè)特點的事項。二、我國高等學校規(guī)章制定的現(xiàn)狀與不足大學基于學術自由的需要應當享有較高程度的自主權，但是這并不意味著學校可以“恣意妄為”，自治亦應當在法治之下，學校自主權利的運行也應在國家法律設定的框架內(nèi)。同時，為了避免國家權力過度干涉大

6、學自主，以致侵犯學校的自治權力，國家監(jiān)督應限制在一定的范圍之內(nèi)，國家監(jiān)督與高等學校自主權之間應當維持平衡。1.高等學校章程不健全，造成規(guī)范體系的斷層。我國教育法第28條規(guī)定：“學校按照章程自主管理?！卑凑赵摋l規(guī)定，章程應當是學校進行管理的基本依據(jù)。但是現(xiàn)實中，很多學校的章程都是在設立時報批用的文件，因此其規(guī)定非常原則，缺乏對于內(nèi)部管理體制及相應的內(nèi)設機構的規(guī)定。高校的內(nèi)設機構的管理職權，往往是習慣性的或者沿襲下來的，各種內(nèi)設機構的職權界定以及行使職權的條件和程序，并不嚴格規(guī)定在學校的章程中。因此，章程失去作為基礎性規(guī)則的作用，而常被認為是擺設，無法發(fā)揮作用。我國還有很多高等學校根本就沒有章程。

7、按照法律設定的體系，章程在國家法律和學校具體規(guī)章之間處于承上啟下的地位，因此整個學校的規(guī)章體系由于章程的空白而出現(xiàn)體系的斷層，并進而導致高等學校法律地位的危機，沒有章程，高等學校在法律上的存在將受到置疑。2.高等學校職能多元化，引發(fā)學校權利的擴張。我國的高等學校任務繁重，職能多樣。高等學校不僅需要向?qū)W生傳授知識，培養(yǎng)未來的職業(yè)能力，而且需要凈化其思想，強健其體格，似乎從高等學校畢業(yè)的學生都應該是學識淵博、道德高尚、體格健壯的“超人”。同時高等學校還需要配合社會工作，如為災區(qū)捐款、獻血等社會公益活動。為了履行這些職能，學校制訂各種條款對學生進行道德教化和設定義務。如某大學學生綜合測評條例（試行）

8、第3條第3項規(guī)定：“體檢合格應當獻血而不愿參加獻血者扣2分，且不再加德育基礎分?！鲍I血本是社會公益活動，是自愿行為，而學校的規(guī)定卻使其成為強制性行為。3.概括條款和類推原則的濫設，違反明確性原則。各個高等學校的學生手冊中對于學生行為的規(guī)范中很多概括性的條款，如某大學學生違紀處分條例第22條第10款規(guī)定：其他違反公民道德準則和大學生行為準則，情節(jié)嚴重，影響惡劣，給予記過以上處分。此外，類推原則也在學校規(guī)章中普遍運用，例如某大學學生違紀處分實施細則（2000年9月頒發(fā)）第16條規(guī)定：“本實施細則沒有列舉的違紀行為，又必須給予處分的，可參照本實施細則相類似的條款給予處分?！蹦炒髮W本專科學生危機處分條

9、例（試行）（1999年頒發(fā)）第21條規(guī)定：“本辦法沒有列舉的違紀行為，但有必要給予處分的，可根據(jù)學校的解釋決定，參照本辦法中相類似的條款給予處分。”明確性原則導源于依法治國的思想，包括法律明確性、行政行為明確性、刑罰明確性三個基本原則。學校規(guī)章為學生設定行為規(guī)范和界限，因此應當符合明確性的原則，即規(guī)范對象、規(guī)范行為和法律效果等構成要件應當清楚明確，使受規(guī)范者能夠預見其作為或不作為是否構成義務的違反或者是否應當受到懲戒。當規(guī)章制定者必須使用不確定的法律概念和概括條款時，也應當盡量使其意義較容易理解。三、國外關于高校規(guī)章制定權的監(jiān)督和管理一般來說，高校規(guī)章獲得法律效力的途徑有兩種方式：事前的授權和

10、事后的確認。事前的授權指國家對于學校制定規(guī)章的事前的授權，有兩種情況：一種是概括性授權，即法律中概括性授予學校自主管理權，包括制定規(guī)章的權力。如德國大學基準法第58條規(guī)定：“高等學校是法入團體，同時又是國家設施，在法律上高等學校享有自治權。”基于法治國家法律保留的原則，德國大學基準法與各邦大學法皆有限制學生學習自由的規(guī)定。其中影響最大的是退學處分，大學通過此項處分，可以剝奪大學生的學習自由。由于剝奪學生學習權是對基本權利的侵犯，應當有法律保留的適用，因而各邦大學法幾乎都有學生退學的規(guī)定。從法律效果的角度，強制退學可分為兩種情形，一方面系由于對校園及課堂秩序造成嚴重侵擾，而另一方面，則因為學生未

11、實行必要的手續(xù)或未達到課堂學習所要求的標準。兩者間所涉及的問題及法律效果各異。前者乃基于維持校園秩序的考量，因?qū)W生在校生活品行不良導致影響學校教學、研究的進行，如使用暴力妨礙他人學習、研究與校務運作以及破壞學校建筑、設施、設備等行為，其處罰種類依該行為的輕重而有警告、暫時不準參加校內(nèi)活動、停止使用校園內(nèi)設施設備、暫不準許注冊、強制休學二年，其效力為暫時性的剝奪，而后者則直接關涉學校教育，尤其是大學生自身的學習活動，其效力是對學生學籍的根本撤銷。學業(yè)期限屆滿前一學期或一學年修滿該學系應修學分者，得準提前畢業(yè)；未在規(guī)定修業(yè)期限修滿應修學分者，得延長其修業(yè)期限。學生修讀碩士學位之修業(yè)期限為一年至四年

12、；修讀博士學位之修業(yè)期限為兩年至七年。但在職進修研究生未在規(guī)定修業(yè)期限修滿應修課程或未完成學位論文者，得酌予延長其修業(yè)期限。前三項辦法由各大學擬定，報教育行政主管機關核備后實施。事后的確認指國家機關對于學校規(guī)章的事后的確認的方式大致有兩種。一是批準。如我國高等教育法第27條規(guī)定：“申請設立高等學校的，應當向?qū)徟鷻C關提交章程?！备叩葘W校的章程經(jīng)過審批機關的批準后獲得法律效力。二是備案。法國的教育法典第711-8條規(guī)定：“大學區(qū)的人員，列席學校管理委員會的會議。一旦學校校長或者負責人做出具有條例性質(zhì)的評議和決定，應該立即交給大學區(qū)備案?！焙芏鄧也扇〉氖墙Y合制，根據(jù)學校規(guī)章的重要程度和地位，以及是

13、否對于學校成員權利義務發(fā)生重大影響，確定不同層級的監(jiān)督方式。對于章程和重要的規(guī)章，需要得到教育機關的批準，批準是其章程和重要規(guī)章生效的條件之一。如我國高等教育法規(guī)定了高校設立審批的文件包括章程。德國大學墓準法第16條規(guī)定：“高等學校的考試基于考試的規(guī)定進行。高等學校制定有關考試的規(guī)章，并經(jīng)州法律規(guī)定的有權機構批準?？荚囈?guī)章中應包括考試的要求和程序?！蓖ǖ?8條第2款規(guī)定：“高等學校自行制定的基礎性規(guī)章，需要得到州的批準，拒絕批準的條件由法律確定?！睂τ谡鲁毯椭匾?guī)章以外的次重要的規(guī)章則僅需要向教育主管行政部門備案。德國北萊茵邦大學法第108條第1項規(guī)定：“在本大學法內(nèi)所制頒的自治規(guī)章的訂立、

14、變更、廢止，應經(jīng)教育與學術部長的許可，其他規(guī)章則應于公布后向教育與學術部長報備?！狈▏逃ǖ湟?guī)定大學區(qū)的區(qū)長對于大學的具有條例性質(zhì)的決定進行監(jiān)督，對于違法的決定可以在兩個月內(nèi)向行政法院起訴，要求行政法院撤銷，對于可能嚴重影響教育職能運行的決定，可決定延期執(zhí)行三個月。而一般性的程序規(guī)則、工作規(guī)則等是學校自主權，不在教育行政機關監(jiān)控的范圍。有國家規(guī)定行政機關對于大學規(guī)章的審查不僅限于合法性監(jiān)督，也包括合理性監(jiān)督。如德國為了保障在國家中高等教育的一體性的理念的實現(xiàn)，保障國家培養(yǎng)國家所需專業(yè)人才的義務的履行，因此，國家在承認大學自治的領域內(nèi)，允許國家機關的高度介入。同時，基于國家負有保障人民接受專業(yè)

15、教育自由與工作自由基本權利之義務，因此，國家對大學訂定學習規(guī)則和考試規(guī)則享有一定程度的參與權，可以基于合目的性或?qū)嵸|(zhì)理由拒絕給予許可。例如德國北萊茵邦大學法第108條規(guī)定：“大學自治規(guī)章或具體措施違背國家法律或其他法令時，應不予許可。具有下列四種情形之一者，不得予以許可：危害大學發(fā)展計劃：本邦對聯(lián)邦或其他邦應付義務之履行受到危害；或者無法顧及各邦共同之建議：課程與教學條件一體性與同值性受到影響，以至對于申請人大學者與大學生自由地校際流通性將遭到不利，或者對于大學修畢課程就業(yè)在其他地區(qū)無法受到承認：對于從事學術人員之自由流通性受到影響?！睂τ趯W校報備的規(guī)章，教育機關對于違反法律、法規(guī)的可以要求學

16、校撤銷或者直接進行修正。例如，德國各邦的大學法不僅規(guī)定了大學考試規(guī)則應經(jīng)邦主管教育行政機關的同意，并且同時賦予大學不遵守監(jiān)督并符合某些條件時，邦主管行政機關得予以代執(zhí)行。例如北萊茵邦大學法第108條第4項規(guī)定：“大學基本性自治規(guī)章，如學習規(guī)則、考試規(guī)則具有同條第3項情事之一者，邦主管教育行政機關得要求大學于一定期限內(nèi)配合主管教育行政機關之要求修改其考試規(guī)則，大學若干期限內(nèi)仍不修改，主管教育行政機關得代替大學頒定新修改之考試規(guī)則?！狈▏捎玫姆椒▌t是由大學區(qū)向行政法院提起訴訟，由行政法院宣布學校的規(guī)章無效。四、完善我國高校規(guī)章制定的措施建議我國教育法和高等教育法都規(guī)定學校的章程制定應當?shù)玫浇逃?/p>

17、政主管機關的批準，但是對于其他規(guī)章的制定沒有規(guī)定任何監(jiān)督的程序，這種監(jiān)督制度的缺乏也是造成學校濫用規(guī)章制定權力的一個原因。因此，為了加強對學校規(guī)章制定權的監(jiān)督，我國可以借鑒國外的經(jīng)驗，通過教育行政機關運用行政監(jiān)督的方式，建立學校規(guī)章向行政機關報備的制度，對學校的規(guī)章制定權進行監(jiān)督。同時，為防止侵害學校的自主權，又需要對于教育機關的監(jiān)督權進行限制。為在監(jiān)督和自主之間尋求平衡，可從兩個方面設計：1.通過法律明確規(guī)定需要向教育行政機關報備的學校規(guī)章的范圍和方式。我國臺灣地區(qū)大學法可資借鑒。根據(jù)學校規(guī)章的不同效力建立層級制的規(guī)章報備系統(tǒng)，并分別規(guī)定不同的監(jiān)督方式。如學校重大規(guī)劃、學校學院的設置、變更、

18、停辦等重大事項需要報請教育機關核準；而學校招生辦法、學生處分、學位授予等事項，需要報請教育行政機關核定；而學生行為規(guī)范、大學學生保留入學資格、轉(zhuǎn)學、轉(zhuǎn)系所、休學、退學、成績考核、學分抵免、暑期修課、服兵役與出國的學籍處理及其他與學籍有關事項，需要報請教育行政機關備案。其中核準帶有批準的含義，未經(jīng)批準不得公布執(zhí)行和發(fā)生效力。核定是指不需要將得到教育機關的批準作為生效的條件之一，學校可以自行確定生效的時間，但是教育行政機關享有糾正權，發(fā)現(xiàn)其中有違法的條款，可以要求學校在規(guī)定期限內(nèi)修正，如果學校拒絕糾正，教育機關可以代替進行修正。備案則只是供教育行政機關備查，教育行政機關并無批準和糾正的權力。2.就

19、監(jiān)督程度而言，本文主張主要限于合法性監(jiān)督，對于合目的性的監(jiān)督，需要嚴格限制在法律明確規(guī)定范圍內(nèi)。為了避免對于學校自主權的侵犯，在確立教育行政機關監(jiān)督強度時，應針對不同的規(guī)則，確定具體的監(jiān)督程度。教育行政機關對于高等學校的監(jiān)督不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督。在行政系統(tǒng)中，上級行政機關對于下級行政機關有領導的權力，下級行政機關應當遵從上級機關的命令。行政組織在傳統(tǒng)上是采用科層式的模式，下級服從上級，實行層級節(jié)制。這種組織模式不同于公務法人和行政機關之間的關系?？茖邮降慕M織模式不適應高等教育探求知識，學術創(chuàng)新的目標，因此在公務分權基礎上產(chǎn)生了公務法人。高等學校具有較之行政機關更大的自主權和獨立的法律地位，不受行政機關的直接指揮，政府相關部門只負責監(jiān)督和控制。因此，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和公務分權體制下的監(jiān)督的強度是不同的。在行政系統(tǒng)中，上級行政機關對下級行政機關的決定既包括合法性審查也包括合理性審查，如我國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?/p>