對進一步加強勞動保障法制建設(shè)的幾點思考

1、對進一步加強勞動保障法制建設(shè)的幾點思考 今年是中華人民共和國勞動法（以下簡稱勞動法）頒布十周年，回顧十年走過的歷程，我們深深地體會到了勞動保障法制建設(shè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性，也體會到了當(dāng)前和今后加強勞動保障法制建設(shè)的緊迫性。1994年7月5日，勞動法經(jīng)第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過，由中華人民共和國主席令第28號公布，自1995年1月1日起施行。勞動法是新中國成立以來第一部專門保障勞動者合法權(quán)益的基本法律，是勞動保障法制建設(shè)中一個重要的里程碑。10年來，黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視勞動法的貫徹實施工作，各級人大加強執(zhí)法監(jiān)督，各級政府及其勞動保障等部門依法行政，各級司法

2、機關(guān)依法審判，工會組織積極維權(quán)，使勞動法的貫徹實施取得明顯成效。通過貫徹落實勞動法，圍繞促進就業(yè)與再就業(yè)、維護勞動者合法權(quán)益、建立完善社會保障體系三大目標任務(wù)，初步建立了10項基本勞動保障制度：一是建立了有中國特色的積極的就業(yè)政策；二是建立了職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格證書制度；三是建立了勞動關(guān)系協(xié)調(diào)制度；四是建立了勞動爭議處理制度；五是建立了勞動標準制度；六是建立了勞動保障監(jiān)察制度；七是建立了養(yǎng)老保險制度；八是建立完善了失業(yè)保險制度；九是建立了醫(yī)療保險制度；十是建立了工傷保險制度。 通過勞動法的貫徹實施，把勞動法規(guī)定的基本內(nèi)容落到了實處，對促進社會主義市場經(jīng)濟體系的形成，維護廣大勞動者的合法權(quán)益作出了

3、巨大貢獻，這是應(yīng)該充分肯定，不容置疑的。但從實踐和理論的角度來看，勞動法制定頒布時，我國剛剛確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，社會保障體系建設(shè)處于起步階段，積極的就業(yè)政策尚在探索之中，勞動關(guān)系調(diào)整方式正由行政管理向依法調(diào)整轉(zhuǎn)變。在這種背景下，勞動法對社會保障、促進就業(yè)、企業(yè)工資宏觀調(diào)控的規(guī)定比較原則、簡略，對勞動關(guān)系的規(guī)范比較單一，對法律責(zé)任設(shè)定較輕。10年后的今天，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立；中國成功加入世界貿(mào)易組織，更深地參與到經(jīng)濟全球化進程中，結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型正在進行；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)提上日程，農(nóng)民進城就業(yè)規(guī)模越來越大。由此影響到經(jīng)濟成份、就業(yè)方式、用工形式越來越多樣化，勞

4、動關(guān)系遠比10年前復(fù)雜，維護勞動者權(quán)益的任務(wù)遠比10年前艱巨。因此，勞動法中的一些現(xiàn)行規(guī)定在實際工作中出現(xiàn)無法調(diào)整或難以有效調(diào)整的尷尬局面，迫切要求盡快進行修改和完善，進一步明確規(guī)范社會保險制度和就業(yè)促進政策，完善勞動關(guān)系協(xié)調(diào)和勞動爭議處理機制，加大違法行為的法律責(zé)任。再加上當(dāng)前及今后一段時期，我國仍處于體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，各種過去長期積累的深層次矛盾和隨著改革深化出現(xiàn)的新問題交織在一起，都直接或間接地影響到勞動保障工作，使勞動法的貫徹實施面臨著一些亟待解決的問題。這些問題主要表現(xiàn)在： 一是勞動者勞動權(quán)的問題沒有根本解決。勞動權(quán)指的是勞動者享有公平就業(yè)、公平獲得勞動報酬，并且享受法定的勞

5、動保護、社會保險的權(quán)利等等。我們認為還應(yīng)該有自愿簽約和自由解約的權(quán)利，這涉及到勞動者的憲法規(guī)定的自由權(quán)利。在勞動者就業(yè)方面還存在就業(yè)歧視的問題，據(jù)對50個用人單位招聘信息的分析，20%的用人單位存在就業(yè)歧視問題，主要涉及到形象、性別、學(xué)歷、地域和年齡。從勞動關(guān)系的角度看，如果在勞動關(guān)系存續(xù)期間，勞動者提出了本應(yīng)享受的權(quán)利，如每周40小時工作制、社會保險按規(guī)定繳納、拒絕加班等等這些最起碼的權(quán)利，那么惟一的后果或者說最大的可能就是勞動者被解除或終止合同。勞動者的這種微薄權(quán)利的爭取將導(dǎo)致勞動者根本權(quán)利也就是就業(yè)權(quán)的喪失，再加上勞動法60天申訴時效的限制，就會導(dǎo)致勞動法所規(guī)定的勞動者權(quán)利最終歸于零，在

6、這種情況下，勞動者還會主張其權(quán)利、還敢主張權(quán)利嗎？特別是在一些私營企業(yè)，維護勞動者的勞動權(quán)的問題，特別是農(nóng)民工的勞動權(quán)的問題更應(yīng)該提到日程上來。在一些私營企業(yè)不與職工簽定勞動合同、不為職工上社會保險的現(xiàn)象比較普遍；一些用人單位尤其是建筑企業(yè)無故拖欠和克扣農(nóng)民工工資，強迫農(nóng)民工超時加班加點，不提供應(yīng)有的勞動保護條件，危及農(nóng)民工的人身安全和身體健康；靈活就業(yè)人員的合法權(quán)益的保護問題還沒有納入到勞動法的保護范圍。 二是法律體系不健全。勞動法未成體系，沒有訴訟性法律，有關(guān)規(guī)定都是勞動和社會保障部的解釋，而且很不系統(tǒng)，最高人民法院的有關(guān)解釋也非?；\統(tǒng)，而且在處理勞動爭議中，無論是實體法適用還是程序法的適

7、用，與我國民法通則、民事訴訟法、合同法的關(guān)系到底是什么都沒有理順，是否適用這些法律，也沒有明確的說法。這樣導(dǎo)致在具體的執(zhí)行中往往是習(xí)慣，而不是具體的法律依據(jù)。如60天到底是什么，如果是時效，為什么不能中止中斷，不是時效又是什么，為什么過了60天，勞動者就無法勝訴。 三是我國勞動法理論、或者說勞動法的本質(zhì)缺乏社會認同。勞動法作為社會法，沒有得到社會的認同。勞動法的本質(zhì)應(yīng)該是以保護勞動者的合法權(quán)益為出發(fā)點的，勞動者與企業(yè)是不同的，勞動者的目的是生存，而企業(yè)的目的是營利。同時，在規(guī)避風(fēng)險方面，雙方也存在非常大的不平等，很多情況下，勞動者所面臨的風(fēng)險要遠遠大于企業(yè)，而規(guī)避風(fēng)險的能力又遠遠低于企業(yè)，這就

8、要求在整個法律體系中應(yīng)著重保護勞動者的合法權(quán)益，而不是把勞動者和企業(yè)放在平等的地位上進行法律規(guī)范，因為企業(yè)與勞動者無論是在理論上還是在實踐上都是強者與弱者的關(guān)系，特別是我國人口多、勞動力資源豐富，就業(yè)矛盾突出的現(xiàn)實，保護勞動者的合法權(quán)益的問題更加突出，作為維護勞動者合法權(quán)益的勞動法律規(guī)范，更應(yīng)該把維護勞動者的合法權(quán)益放在首位。 四是貫徹落實勞動法的力度有待進一步加強。一些單位違反勞動保障法律法規(guī)，有法不依現(xiàn)象比較嚴重。目前，違反勞動保障法律法規(guī)，侵害職工合法權(quán)益的現(xiàn)象主要集中在三大領(lǐng)域：一是部分進城就業(yè)的農(nóng)民工權(quán)益受到侵害。一些用人單位尤其是建筑企業(yè)不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，無故拖欠和克扣農(nóng)民工

9、工資，強迫農(nóng)民工超時加班加點，不提供應(yīng)有的勞動保護條件，危及農(nóng)民工的人身安全和身體健康。二是部分非公有制、中小型用人單位職工權(quán)益受到侵害。一些用人單位不依法為職工參加社會保險和繳納社會保險費，任意解除勞動合同，侵害職工的休息休假權(quán)益。三是部分改制改組和關(guān)閉破產(chǎn)的國有企業(yè)職工權(quán)益受到侵害。一些企業(yè)與職工解除勞動關(guān)系時，不依法支付經(jīng)濟補償金；欠繳社會保險費，使職工社會保險關(guān)系接續(xù)困難；改組改制操作程序不規(guī)范、不透明，制定職工安置方案不經(jīng)職工代表大會討論或征求職工的意見。面對大量的違法行為，如何加強勞動保障執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大監(jiān)察執(zhí)法力度，建立預(yù)防違法行為發(fā)生的機制，保證勞動法及其配套法規(guī)規(guī)章的切實貫

10、徹實施，成為各級人民政府及其勞動保障部門必須認真研究解決的問題。 勞動法在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，這里有很多原因。立法問題。勞動法有很多問題規(guī)定得比較原則，不好操作。與勞動法配套的相關(guān)法律體系，例如社會保障法、勞動合同法、集體合同法、促進就業(yè)法等相關(guān)法律沒有出臺，為了貫徹實施勞動法各省市及各主管部門就根據(jù)本地區(qū)的實際情況出臺了大量的條列、規(guī)章、解釋、答復(fù)，這種政出多門的現(xiàn)象，使法規(guī)政策之間矛盾沖突的地方較多。勞動法一些規(guī)定不符合實際，標準太高。勞動法對于一些基本概念沒有明確。對于違反勞動法的行為打擊力度不夠等；實踐操作的問題。有些地方為了招商引資，刺激經(jīng)濟發(fā)展，把犧牲勞動者合法利益為代價，對于企

11、業(yè)經(jīng)營者違反勞動和社會保障法規(guī)政策的現(xiàn)象不愿干預(yù)，甚至為企業(yè)的違法行為進行辯護、說情，在一定程度上縱容了企業(yè)，充當(dāng)了企業(yè)違法的保護傘，致使有些企業(yè)的違法行為長期得不到解決。比如，國家三令五伸要加以解決的拖欠農(nóng)民工工資問題，沒有從根本上解決。社會保險征繳擴面問題也沒有得到足夠的重視，侵害職工合法權(quán)益問題時有發(fā)生；具體貫徹執(zhí)行勞動法的人員對勞動者保護意識的缺失。從勞動保障部門執(zhí)法的現(xiàn)實來看，與工商部門、稅務(wù)部門等政府部門相比，執(zhí)法力度相對薄弱。這主要是由于勞動保障法律法規(guī)體系不健全，有的無法可依，有的對違法行為處罰過輕，起不到懲戒的作用。比如，對不給職工上社會保險的違法行為，只是設(shè)定為補繳，而對這

12、種違法行為沒有任何行政處罰，對企業(yè)的威懾力不強。還有勞動行政執(zhí)法與勞動爭議仲裁職責(zé)不清，客觀上存在著相互扯皮；工會不能充分維護職工的權(quán)益。從理論上說，工會是代表工人階級利益的，但具體到企業(yè)絕大多數(shù)工會組織還是首先維護企業(yè)利益，其次才是維護工人的利益，在集體合同談判、協(xié)商確定福利待遇、工資在絕大多數(shù)企業(yè)還是一句空話，有的企業(yè)，特別是私營經(jīng)濟中絕大多數(shù)還沒有建立工會組織，根本談不上維護職工的合法權(quán)益；勞動者本人保護自己的意識不強。中國勞動力資源豐富，就業(yè)壓力很大，勞動者長期處于賣方市場，一方面勞動者好不容易找到一份工作，不敢維護自己的合法權(quán)益，怕老板不用了。另一方面，勞動者本身維護自身權(quán)益的意識不

13、強，助長了企業(yè)的侵權(quán)行為。比如，現(xiàn)在，推動農(nóng)民工參加社會保險是推進社會保障制度改革的難點，從我們調(diào)查了解的情況來看，一方面是企業(yè)老板不給職工參加社會保險，另一方面是農(nóng)民工本身不想?yún)⒓?，沒有認識到社會保險是國家保護公民權(quán)益重要措施。再比如，不少外商企業(yè)和私營企業(yè)與職工都簽定短期勞動合同，不考慮勞動關(guān)系的穩(wěn)定等。 針對勞動保障法規(guī)制定和執(zhí)行中存在的問題，我們認為應(yīng)從以下幾個方面加以解決： 一是加強對勞動和社會保障理論研究和調(diào)研工作。對我國勞動和社會保障發(fā)展的目標、基本規(guī)律的掌握以及措施進行重點攻關(guān)，這是我們搞好立法工作的基礎(chǔ)。因為只有這樣才能避免立法的盲目性、脫離實際，保持法律和政策的穩(wěn)定性、可操

14、作性。在我們的立法工作中，朝令夕改或法規(guī)政策落后實際、規(guī)定原則、可操作性差等問題與我們對勞動保障理論研究不透、對實際工作了解不深、對社會主義市場經(jīng)濟條件下的勞動和社會保障的發(fā)展規(guī)律掌握不準有關(guān)。因此，要搞好立法工作必須加強對勞動和社會保障理論研究和調(diào)查研究工作。 二是加快立法步伐，努力提高立法質(zhì)量。有法可依是依法行政的基礎(chǔ)和前提。針對目前在政策制定和立法中存在的問題，應(yīng)建立較為科學(xué)的立法機制，具體來說有三個方面，一是建立立法和政策出臺之前必須進行廣泛深入調(diào)查研究制度，對立法和政策進行可行性分析，用豐富的第一手資料支持政策措施，減少盲目性、片面性；二是建立法規(guī)政策的論證制度。在政策法規(guī)出臺之前，

15、應(yīng)有不同層次人員的論證意見，特別是要發(fā)揮勞動保障專家、學(xué)者的作用，聽取他們的意見；三是在更為廣泛的范圍內(nèi)征求社會各界的意見，聽取社會的呼聲，使出臺的法規(guī)政策更貼近實際；四是建立政策實施的反饋系統(tǒng)。政策措施出臺后，要及時了解各方面的反映，包括執(zhí)行者和被執(zhí)行者，發(fā)現(xiàn)問題及時進行補救。總之，要采取有利措施提高立法質(zhì)量和法規(guī)政策的可執(zhí)行性，增強政策法規(guī)的嚴肅性。 三是加大執(zhí)法力度，保障法律法規(guī)貫徹落實。 圍繞勞動保障中心工作和重點任務(wù)，加大勞動保障監(jiān)察工作力度，針對用人單位拖欠工資、簽定勞動合同、繳納社會保險問題、非法職介問題等等社會難點、熱點問題，有效地維護了勞動者的合法權(quán)益；隨著勞動保障工作重心向

16、街道、社區(qū)的延伸，應(yīng)積極推進市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)三級勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，夯實勞動執(zhí)法工作的基礎(chǔ)；強化執(zhí)法培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。監(jiān)察執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和行政管理綜合素質(zhì)直接反映出勞動保障部門依法行政工作的開展成效。因此，在提高勞動保障執(zhí)法監(jiān)察隊伍的硬件條件的同時，注重加強對全系統(tǒng)工作人員的法制宣傳和教育培訓(xùn)工作，嚴格規(guī)范勞動保障執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。特別是針對建立市、區(qū)縣、社區(qū)三級勞動保障監(jiān)察體系的情況，進一步加強了對專職和兼職勞動監(jiān)察人員資格管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核工作。 四是強化執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為。以深化審批制度改革為契機、規(guī)范行政行為，本著從實際出發(fā)，簡化辦事程序、方便服務(wù)對象、提高辦事

17、效率出發(fā)，合理制定審批項目的程序環(huán)節(jié)，明確審批項目名稱、依據(jù)、條件、時限以及收費情況等具體內(nèi)容和標準，并通過政府網(wǎng)站全部向社會公開。制定了違反行政審批規(guī)定的責(zé)任追究辦法，建立和完善內(nèi)部、外部的監(jiān)督機制，切實做到有審批就有監(jiān)督、有過錯就有追究，提高工作透明度；加強層級監(jiān)督，確保依法履責(zé)。自1999年行政復(fù)議法實施以來，強化層級監(jiān)督作為確保依法行政的重要手段，應(yīng)進一步加大行政復(fù)議工作的力度：一方面公示了勞動保障行政復(fù)議的辦案程序，在復(fù)議文書上直接告知當(dāng)事人在行政復(fù)議過程中的權(quán)利和義務(wù)；另一方面開通網(wǎng)絡(luò)行政復(fù)議咨詢渠道，提供便捷服務(wù)。在嚴格層級監(jiān)督的同時，注重把糾錯與具體指導(dǎo)相結(jié)合，加強對下級行政執(zhí)法監(jiān)督和法制工作指導(dǎo)。針對執(zhí)法過程中遇到的新情況、新問題，加強與法院系統(tǒng)研討活動，提高勞動保障系統(tǒng)執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為。 五是廣泛開展普法宣傳、夯實法制環(huán)境基礎(chǔ)。搞好社會法制宣傳教育，提高全市公民的法律素質(zhì)，是實現(xiàn)依法行政的基礎(chǔ)工程。因此，要充分利用各種宣傳手段和形式，調(diào)動各方面積極性，注重針對性，提高實效性，貼近社區(qū)，深入群眾，全面開展好社會宣傳教育工作。勞動保障政策關(guān)系百姓切身利益，政策法規(guī)復(fù)雜，百姓又特別關(guān)注，因此更應(yīng)該作好勞動保障法規(guī)政策的宣傳工作。在推動勞動保障業(yè)務(wù)工作的同時，勞動保障宣傳工作本著服從于、服務(wù)于勞動保障中心工作，