我國銀行監(jiān)管中存在問題及建議

1、內容摘要：一、當前銀行業(yè)監(jiān)管中存在的主要問題 （一）監(jiān)管的法規(guī)建設滯后目前我國的金融法律有 15部，金融法規(guī)有40多部，人民銀行已發(fā)布的銀行業(yè)管理規(guī)章 和規(guī)范性文件1000多件。盡管我國的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)較多，但法規(guī)建設仍較滯后，存在法律空白、短缺、模糊、不適應銀行業(yè)發(fā)展等問題。如商業(yè)銀行法中規(guī)定商業(yè)銀行不能對企業(yè) 參股投資，但事實上債轉股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業(yè)銀行中已在運用；貸款通則中規(guī)定貸款人經營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發(fā)的經營外匯業(yè)務許可證，但目前人民銀行已將經營人民幣業(yè)務和外幣業(yè)務實行兩證合一，除結售匯業(yè)務外的其他外幣業(yè)務由中國人民銀行審批；貸款風險分類指導原

2、則 中對 貸款”定義的界定不明確,同時分類標準過于籠統(tǒng)，信貸管理人；支付結算管理辦法中規(guī)定銀行不；貸款通則和商業(yè)銀行內控指致使各商業(yè)銀行對五級分類資產涵蓋的業(yè)務口徑不一致 員和監(jiān)管人員對風險分類劃分的標準把握程度相關較大 能墊款，但事實上中資銀行已經允許開辦帳戶透支業(yè)務 引中對行長能否成為審貸委員會成員的規(guī)定不一致等（二）非現場監(jiān)管的真實性、全面性和信息化問題非現場監(jiān)管因其具有信息的全面性、持續(xù)性和對風險的早期預警作用而成為各國對銀行業(yè) 監(jiān)管的重要手段。但我國銀行業(yè)非現場監(jiān)管在有效評價銀行經營狀況和實現風險早期預警方面 的作用尚未得到充分發(fā)揮（目前僅僅起到統(tǒng)計作用），其主要的制約因素有以下方面

3、：1,數據基礎不夠真實準確。主要表現有，一是數出多門，銀行內部存在會計、統(tǒng)計及信 貸等多種數據口徑，各口徑之間不完全對應，而向監(jiān)管部門提供數據的部門沒有統(tǒng)一，造成上報監(jiān)管部門的數據前后不一致；二是部分全科目統(tǒng)計指標和會計科目設置不對應，統(tǒng)計數據不能直接來源于會計數據，需要靠統(tǒng)計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴格執(zhí)行統(tǒng)計和會計制度，如合并報表中沒有剔除內部往來而虛增資產；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類標準掌握不一致；此外還有人為調改數據等情況。2,非現場監(jiān)管數據指標體系不完整，不能支持對銀行風險狀況的深入分析和評估。目前的非現場監(jiān)管指標體系是 1996年制定的，包括十

4、個監(jiān)控指標和六個監(jiān)測性指標。存在的主要問題，一是不能全面反映銀行經營管理和風險狀況，如沒有銀行收入支出的結構及利潤分配情況、不良資產的沖銷回收及準備金提取充足情況、境內外機構并表數據、非信貸資產結構及質量指標、表外業(yè)務相關指標、利率及匯率等市場風險監(jiān)測指標等；二是均為對法人監(jiān)管指標，未明確對銀行分支機構的監(jiān)測重點及標準；三是隨著銀行業(yè)務的發(fā)展變化，部分指標的計算口徑和標準已不符合銀行經營的實際狀況或不能充分反映銀行的經營風險，如資本充足率、備付金比例、中長期貸款比例、風險資產權重等；四是對所有銀行采用統(tǒng)一的指標標準值，沒有體現不同銀行的經營特點，沒有體現安全性、流動性和效益性的相互關系。3,非

5、現場的風險分析及評價方式不系統(tǒng)。我國尚未建立系統(tǒng)的商業(yè)銀行風險評價模型和預警系統(tǒng)，對銀行的風險分析重點仍放在監(jiān)控指標的合規(guī)性上，沒有著重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析和期限缺口分析等動態(tài)分析手段來揭示銀行風險變動趨勢及對潛在風險和未來風險的預測，對銀行業(yè)整體風險狀況的分析局限于簡單的數據匯總分析和經驗判斷，難以起到早期預警和指導現場檢查的作用。（三）現場監(jiān)管缺乏連續(xù)性和針對性現場檢查是監(jiān)管人員發(fā)現核實問題的有效手段，但現場檢查的成本相對較高，在監(jiān)管資源稀缺的情況下，應避免運動式的檢查，通過加強現場檢查的連續(xù)性和針對性來提高現場檢查的 效率，而這正是目前我國現場檢查中急需解決的問題。1 .現場

6、檢查缺乏連續(xù)性。主要體現在，一是大量的現場檢查項目是臨時性安排的，與非現場檢查和以前現場檢查結果之間缺乏有機聯(lián)系；二是大量的現場檢查是乙錘子買賣”，檢查結果寫成報告上報領導后，檢查就算結束，對被查機構的整改情況和相關責任人員的處理情 況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查，同時檢查結果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現象隨處可見。2 .沒有針對不同銀行和不同地區(qū)銀行業(yè)務的風險特點來確定檢查重點和檢查力度。我國銀行機構在業(yè)務結構和規(guī)模均存在較大不同，同時由于地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，各地銀行機構的業(yè)務特點及規(guī)模也存在不同，相應的主要風險點也不同。但目前的現場檢查項目安排往往采用刀切”的方法，一個檢查項目同時對多家銀

7、行機構展開全國范圍的運動式檢查，其結果是對風險高的地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠，風險得不到有效控制，而對風險較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過大，造成監(jiān)管資源浪費。（四）監(jiān)管合力沒有形成從我國的監(jiān)管實踐看，銀行業(yè)監(jiān)管部門、市場監(jiān)督和內部審計三股力量沒有實現有效的聯(lián) 合。1 .內外監(jiān)管部門之間未建立有效的信息溝通機制。人民銀行、監(jiān)事會、審計署及銀行內部的審計稽核部門均對商業(yè)銀行進行現場檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結果和處理情況也未及時交流，造成重復檢查、重復處理的情況時有發(fā)生。2 .未充分發(fā)揮市場監(jiān)督和中介機構的作用。一是除上市銀行外，我國其他非上市商業(yè)銀 行的信息披露

8、是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權人、投資人、股東等市場 參與者沒有足夠信息用以對商業(yè)銀行進行評價和選擇，難以對商業(yè)銀行的經營管理形成有效的制約作用；二是外部中介機構如外部審計部門擁有大量專業(yè)資源和信息，監(jiān)管部門尚未充分利用這一渠道來提高監(jiān)管效率。3 .未充分發(fā)揮基層監(jiān)管部門的作用。一是對各地監(jiān)管部門的人員配置未按照不同地區(qū)銀 行機構的業(yè)務規(guī)模、業(yè)務復雜程度及風險狀況進行，而是實行人員平均分配，造成有的地區(qū)監(jiān) 管人員工作強度很大，而有的地區(qū)監(jiān)管人員閑置。二是基層監(jiān)管部門上報監(jiān)管信息的可利用程 度不高。除由總行統(tǒng)一制定的現場檢查項目外，各地監(jiān)管部門自行安排的檢查和調研項目較零散，上

9、報的信息對于判斷法人的整體風險作用有限；同時基層監(jiān)管部門對銀行分支機構的非現場監(jiān)管按法人指標進行，形成的監(jiān)管報告無法真實反映銀行風險的區(qū)域分布狀況。（五）銀行業(yè)監(jiān)管的角色錯位一是認為銀行監(jiān)管是萬能的。銀行業(yè)本身是經營風險的行業(yè)，無論監(jiān)管體制多么有效和完 善，都不可能徹底消除銀行業(yè)固有的風險并保證單個銀行機構不出現危機，監(jiān)管者的責任是要防范系統(tǒng)性風險和危機的發(fā)生 ；同時金融監(jiān)管不是控制銀行風險的唯一手段，銀行內部管理、市場約束和官方監(jiān)管形成維護銀行業(yè)穩(wěn)健的三大支柱，健全的內控制度是有效銀行監(jiān)管的基礎，因此銀行經營者始終應承擔風險控制的第一性責任，這一點在巴塞爾委員會制定的 新巴塞爾資本協(xié)議和有效

10、銀行監(jiān)管核心原則中均得到充分說明。對銀行監(jiān)管的上述局限性， 銀行業(yè)監(jiān)管部門在向社會宣傳及爭取上級管理部門的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會各界將防范金融風險、保持金融穩(wěn)定的責任主要放在監(jiān)管上 ，一旦有風險暴露就歸結于監(jiān)管不 力；另一方面也使金融機構和市場其他參與者對監(jiān)管當局產生依賴，不積極主動管理和監(jiān)督風險。二是銀行監(jiān)管代替銀行管理。銀行監(jiān)管者的工作是負責制定審慎經營標準、發(fā)現經營風險、提出整改意見、跟蹤整改效果和處置有問題金融機構 ，而銀行經營者要負責通過改善經營 效益來提高競爭力，并達到監(jiān)管當局審慎經營要求。銀行監(jiān)管者和經營者的關系可以比作大夫 和病人家屬，監(jiān)管者履行大夫的職責，負責常

11、規(guī)體檢、診斷病情和開出藥方，銀行經營者作為 病人家屬要負責照看病人按醫(yī)囑抓藥、吃藥和加強鍛煉增強體質，如果銀行仍不能達到審慎經 營要求，監(jiān)管者將采取進一步的監(jiān)管措施直至讓銀行退出市場。我國的銀行監(jiān)管部門往往不僅是大夫，還當病人家屬，投人大量的精力去做經營者的事情 ，如給銀行下達各項經營指標，甚至有些地方的監(jiān)管部門將銀行經營業(yè)績好壞、不良貸款下降幅度與本部門監(jiān)管人員的工作業(yè)績和待遇直接掛鉤。這一方面使監(jiān)管者要承擔經營風險，另一方面也容易產生過度的監(jiān)管 ，壓制了銀行創(chuàng)新和提高效率的積極性。（六）監(jiān)管人員的專業(yè)配置和培訓問題有效性的銀行監(jiān)管，最關鍵的步驟是發(fā)現和評價銀行存在的風險 ，這對監(jiān)管人員的知

12、識結 構提出了較高的要求。國外一些監(jiān)管當局非常注重監(jiān)管人員的專業(yè)結構配置及培訓，如occ擁有法律、計算機、會計、信貸、反洗錢等各項領域的專家隊伍 ，對監(jiān)管人員安排了系統(tǒng)全面 持續(xù)的培訓計劃。我國在監(jiān)管人員專業(yè)化培養(yǎng)方面較落后 ，主要表現在：一是沒有建立結構合理的專業(yè)化監(jiān)管人員隊伍。風險性監(jiān)管要求監(jiān)管人員不僅要熟悉被監(jiān)管對象的產品結構、業(yè)務流程、風險管理模型、內控機制、計算機系統(tǒng)，還要具備良好的金 融、會計、法律等專業(yè)知識，從而能對風險管理系統(tǒng)的合理性 、可靠性和有效性及各項業(yè)務的 合規(guī)性及風險程度進行評判和檢查。這些監(jiān)管內容不是某一個監(jiān)管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結構合理的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍，監(jiān)管人員的專業(yè)結構配置不合理。二是沒有建立實用有效的監(jiān)管人員培訓機制。銀行業(yè)監(jiān)管人員不僅要有較全面的基礎知識，還要掌握系統(tǒng)的檢查方法和技