外資參與中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律分析

1、外資參與中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律分析摘要：本文旨在幫助外國(guó)投資者全面了解中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等法律制度，展望中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的立法趨勢(shì)，剖析外資參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的合法途徑和模式。一、中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀1、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)概述養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個(gè)與眾多行業(yè)相關(guān)聯(lián)的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，不僅包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、為老年人提供日常生活用品，還包括養(yǎng)老金融產(chǎn)品、老年文娛產(chǎn)業(yè)、老年醫(yī)療保健、養(yǎng)老生活照料等多個(gè)方面。同時(shí)，還能帶動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年地產(chǎn)等諸多行業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的整合能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益。2、中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)根據(jù)全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室發(fā)布的中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研告，中國(guó)的人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)從2001 年至2100

2、 年期間將分為快速老齡化階段(2001年到2020 年)、加速老齡化階段(2021年到2050 年)和重度老齡化階段(2051年到2100年)三個(gè)階段。以上海為例，目前上海戶籍人口中60歲以上人口以占總?cè)丝诘?1.6%，這一趨勢(shì)還將進(jìn)一步加劇。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院參政與貿(mào)易研究所報(bào)告顯示，至2030年，中國(guó)65歲以上人口比例將超過(guò)日本，成為全球人口老齡化程度最高的國(guó)家。3、中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀中國(guó)已基本形成了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。中國(guó)養(yǎng)老社區(qū)的市場(chǎng)剛剛起步，建設(shè)規(guī)模還較小。隨著人口快速老齡化的到來(lái)，預(yù)計(jì)到2020年市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到1.8 萬(wàn)億元，2050年近

3、7.6 萬(wàn)億元規(guī)模，養(yǎng)老社區(qū)市場(chǎng)將迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)中國(guó)對(duì)先進(jìn)國(guó)家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的管理經(jīng)驗(yàn)的需求很大，將成熟的商業(yè)模式與中國(guó)龐大的市場(chǎng)結(jié)合，將會(huì)打造出一個(gè)巨大的新型產(chǎn)業(yè)。二、中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策1、“十二五”規(guī)劃2011年2月11號(hào)，民政部發(fā)布社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃，顯示了國(guó)家高度重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)。根據(jù)規(guī)劃，國(guó)家將加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)，包括社區(qū)的日間照料、社區(qū)上門服務(wù)及機(jī)構(gòu)建設(shè)。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，計(jì)劃在“十二五”期間建設(shè)一批供養(yǎng)型、頤養(yǎng)型、護(hù)理型和臨終關(guān)懷型的一批養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目標(biāo)養(yǎng)老床位將達(dá)到千分之三十。同時(shí)、國(guó)家進(jìn)一步制訂和完善一系列在規(guī)劃用地、用水、用氣、稅收等方面的優(yōu)惠

4、政策，鼓勵(lì)境外企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體來(lái)投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。2、相關(guān)土地政策（a）土地取得方式經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)（如開(kāi)發(fā)養(yǎng)老社區(qū)、設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）一般通過(guò)國(guó)有建設(shè)用地的出讓、出租，集體建設(shè)用地的出租等流轉(zhuǎn)方式來(lái)獲取土地使用權(quán)。以劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地雖然也可用于非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（見(jiàn)以下第3點(diǎn)分析），但由于土地資源稀缺和地方政府積極性不高，獲取劃撥用地較難。國(guó)有建設(shè)用地的出讓用于經(jīng)營(yíng)性目的，需通過(guò)國(guó)土資源部門的招標(biāo)、拍賣、掛牌的法定程序取得，競(jìng)爭(zhēng)者的參與將推高獲得土地使用權(quán)的成本。實(shí)踐中，投資者可以以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為契機(jī)，爭(zhēng)取與地方政府談判獲取更多的優(yōu)惠和扶持措施。通過(guò)向土地或物業(yè)權(quán)利人承租國(guó)有建設(shè)用地或物業(yè)來(lái)

5、開(kāi)發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)品，最長(zhǎng)期限不得超過(guò)20年。承租人只能自行經(jīng)營(yíng)，不得出售物業(yè)，且很難取得政府的優(yōu)惠政策。集體建設(shè)用地雖然屬于農(nóng)民集體所有，但不影響?zhàn)B老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，相反由于其取得成本低、土地供應(yīng)量大，未來(lái)可能是一個(gè)行業(yè)機(jī)會(huì)。取得集體建設(shè)用地使用權(quán)主要可以通過(guò)三種途徑：（1）根據(jù)土地管理法規(guī)定，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有的土地，因此可以采取集體建設(shè)用地入股鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方式設(shè)立公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；（2）通過(guò)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來(lái)取得一定年限內(nèi)的土地使用權(quán)用于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老地產(chǎn)，目前尚缺乏全國(guó)性針對(duì)集體建設(shè)用地的

6、流轉(zhuǎn)的法律政策體系，但在有些地方（如廣東）具有可操作性；（3）新農(nóng)村建設(shè)中地方進(jìn)行“三舊改造”（如廣州市），經(jīng)由地方政府批準(zhǔn)使用集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目。（b）土地用途沒(méi)有明確規(guī)范中國(guó)目前并沒(méi)有專門的養(yǎng)老項(xiàng)目用地。實(shí)踐中可以操作的一種是居住用地，房產(chǎn)具有70年產(chǎn)權(quán)，可供銷售，第二種是醫(yī)療用地，只能用于公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；第三種是綜合用地或商業(yè)用地，則只有50年或40年產(chǎn)權(quán)；此外還有旅游設(shè)施用地和工業(yè)用地，由于取得成本相對(duì)較低，長(zhǎng)期看比較適合大規(guī)模開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。在國(guó)家未設(shè)定土地用途限制的情形下，大量發(fā)達(dá)城市原工業(yè)項(xiàng)目退出后閑置的工業(yè)用地將帶來(lái)巨大的養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)量。3、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性

7、和營(yíng)利性之分非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出了在規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用地、用水、用電等方面的優(yōu)惠扶持政策。但是，各地難以落實(shí)的現(xiàn)象十分普遍，投資者也難以融資，不能進(jìn)行分紅，盈利不得分配，解散時(shí)財(cái)產(chǎn)不得私分；在定價(jià)方面，也只能實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：不能享受融資服務(wù)、財(cái)稅支持、土地使用、醫(yī)保定點(diǎn)等方面的優(yōu)惠待遇，但可以利用成功經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)盈利的商業(yè)模式，是外商投資的主要模式4、立法不足與前景目前我國(guó)針對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的立法不足主要有：（a）管理機(jī)構(gòu)不明確目前，非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要受民政部門和老齡委的雙重管理，沒(méi)有專門的行業(yè)組織。而營(yíng)利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻無(wú)主管部門，社會(huì)力量開(kāi)辦

8、的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在管理上落入政策真空。（b）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一國(guó)務(wù)院、民政部雖然頒布了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法、老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范、養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定；一些省市也相應(yīng)制定了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的地方標(biāo)準(zhǔn)，如北京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、北京市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)感染控制規(guī)范等，但可操作性差，很難統(tǒng)一執(zhí)行。（c）扶持政策不到位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要有明確的土地支持政策（如優(yōu)惠的土地獲取方式）、金融支持政策（如倒按揭政策、房地產(chǎn)信托投資基金（REITS）等）、稅收優(yōu)惠政策等政府扶持，目前缺乏明確的扶持政策。未來(lái)，中國(guó)政府必然通過(guò)加強(qiáng)政策支持，出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)規(guī)范，積極引導(dǎo)社會(huì)資金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)來(lái)完善我國(guó)

9、的養(yǎng)老服務(wù)體系，三、外資參與的主要模式由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涉及諸多行業(yè)，不同類型的行業(yè)在進(jìn)入中國(guó)投資的要求和限制都不同，以下以房地產(chǎn)、管理咨詢、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)金融、股權(quán)投資五個(gè)方面為例，介紹外資參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主要模式：1、養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商外商投資房地產(chǎn)領(lǐng)域在中國(guó)宏觀調(diào)控政策下受一定的限制，但外資仍然占中國(guó)房地產(chǎn)投資很大成分。根據(jù)商務(wù)部（2006）171號(hào)文規(guī)定，外商投資房地產(chǎn)領(lǐng)域需要遵循商業(yè)存在原則和項(xiàng)目公司原則，同時(shí)在外匯管理、外債等方面也有較嚴(yán)格的規(guī)定：（a）商業(yè)存在原則：境外投資者在中國(guó)投資房地產(chǎn)業(yè)，必須遵循商業(yè)存在原則，設(shè)立外商投資房地產(chǎn)公司；（b）項(xiàng)目公司原則：外商在中國(guó)境內(nèi)從事房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和

10、經(jīng)營(yíng)，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立房地產(chǎn)公司，必須先取得建設(shè)用地使用權(quán)、房地產(chǎn)建筑物所有權(quán)，或者已經(jīng)與土地管理部門、土地開(kāi)發(fā)商、房地產(chǎn)建筑物所有人簽訂建設(shè)用地使用權(quán)或者房產(chǎn)權(quán)的預(yù)約出讓、購(gòu)買協(xié)議。案例：2011年1月，城堡投資(Fortrees Investment)，一家總部位于美國(guó)、掌管約440億美元的對(duì)沖基金公司，與中國(guó)有關(guān)政府官員會(huì)晤，準(zhǔn)備募集10億美元投資中國(guó)富裕地區(qū)的商業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)。城堡投資目前正與中國(guó)潛在的合作者進(jìn)行磋商。2、設(shè)立管理型投資咨詢公司外國(guó)企業(yè)以管理經(jīng)驗(yàn)輸出為目的，通過(guò)合資或合作的模式，在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立經(jīng)營(yíng)性實(shí)體，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、運(yùn)營(yíng)和人才培養(yǎng)等服務(wù)。案例：2011年3月，上海三毛企業(yè)（

11、集團(tuán)）股份有限公司關(guān)于與日本MCS公司合資設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)運(yùn)營(yíng)服務(wù)公司上海善初會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)有限公司。合資公司注冊(cè)資本為：300 萬(wàn)美元。其中：上海三毛集團(tuán)出資153萬(wàn)美元，占注冊(cè)資本的51；日本MCS公司出資147萬(wàn)美元，占注冊(cè)資本的49。投資期限為15年。合資公司的經(jīng)營(yíng)范圍為：養(yǎng)老產(chǎn)品的研究、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)及銷售；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理；養(yǎng)老領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢；養(yǎng)老看護(hù)士的培訓(xùn)等。上海三毛集團(tuán)將對(duì)其位于上海市祁連山路園區(qū)物業(yè)進(jìn)行改造，并獨(dú)資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，委托合資公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。日本MCS提供養(yǎng)老技術(shù)并派遣技術(shù)人員，保障公司運(yùn)行。合資公司稅后利潤(rùn)的20將以技術(shù)咨詢費(fèi)或技

12、術(shù)服務(wù)費(fèi)的方式先行支付給日本MCS公司，然后雙方再按各方投資的比例進(jìn)行利益分配。3、設(shè)立外商投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外商投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)適用有關(guān)民間資本設(shè)立社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的規(guī)定，而外資開(kāi)設(shè)老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中的鼓勵(lì)類項(xiàng)目。對(duì)外資的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、從業(yè)資質(zhì)、投資強(qiáng)度等沒(méi)有限制。根據(jù)民政部社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法規(guī)定，外資需與中方以合資、合作方式設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一般需經(jīng)過(guò)地方民政部和外經(jīng)貿(mào)部門審批和工商行政管理部門的登記，各地也制定了一些不同的設(shè)立程序和要求。案例：2009年7月，江蘇省蘇州市成立首家外商投資（港資）養(yǎng)老院“蘇州金鳳養(yǎng)老院有限公司”。該企業(yè)以老年人收養(yǎng)服務(wù)為主，設(shè)住宿、餐飲、保健、娛樂(lè)等多項(xiàng)

13、適合老年人生活及活動(dòng)的項(xiàng)目，投資總額和注冊(cè)資本為2999萬(wàn)美元。4、通過(guò)保險(xiǎn)金融領(lǐng)域涉入養(yǎng)老行業(yè)中國(guó)入世以來(lái)逐步開(kāi)放外資保險(xiǎn)市場(chǎng)，外商投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面臨日益激勵(lì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。涉足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，作為一種嶄新的商業(yè)模式，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以借助上游的醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等產(chǎn)品帶來(lái)的資金和客戶優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)其投資的下游養(yǎng)老社區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)下的養(yǎng)老社區(qū)可以健康穩(wěn)定地持續(xù)發(fā)展。2008年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)出臺(tái)，國(guó)家支持相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老實(shí)體，為保險(xiǎn)公司介入養(yǎng)老社區(qū)市場(chǎng)開(kāi)了綠燈。2009年新修訂的保險(xiǎn)法首次以法律形式放開(kāi)了保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)的限制。2010年，保監(jiān)

14、會(huì)出臺(tái)保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法對(duì)此進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定，對(duì)保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)設(shè)定了限制和要求，主要有：（a）除自用房產(chǎn)外，投資不動(dòng)產(chǎn)的賬面余額，不高于保險(xiǎn)公司上季度末總資產(chǎn)的10%；（b）僅限于商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)、辦公不動(dòng)產(chǎn)、與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、汽車服務(wù)等不動(dòng)產(chǎn)及自用性不動(dòng)產(chǎn)；（c）不得有投資開(kāi)發(fā)或者銷售商業(yè)住宅、直接從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)、投資設(shè)立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等行為；（d）應(yīng)當(dāng)合理安排持有不動(dòng)產(chǎn)的方式、種類和期限。投資的不動(dòng)產(chǎn)剩余土地使用年限不得低于15年，且5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓等。而針對(duì)保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老不動(dòng)產(chǎn)，該規(guī)定作了適當(dāng)?shù)姆艑?，例如不受?xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目區(qū)位的限制等。目前，保險(xiǎn)資金主要采用債權(quán)、股權(quán)或物權(quán)的方式投資不動(dòng)產(chǎn)。案例：中國(guó)人壽旗下的國(guó)壽投資與中冶置業(yè)簽署合作協(xié)議，共同開(kāi)發(fā)河北廊坊一塊養(yǎng)老用地。該模式為：投資商、運(yùn)營(yíng)商、開(kāi)發(fā)商為合作體，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)。即保險(xiǎn)公司與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合成立