在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題

1、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，人地關(guān)系高度緊張，走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化 道路是歷史的必然，也是西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民的重要途徑。 然而，由于種種原因，部分失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障，合理訴求得不到 妥善解決，因征地而引發(fā)的矛盾糾紛成為當(dāng)前涉農(nóng)群體性事件重要的“導(dǎo)火索”， 少數(shù)地方甚至出現(xiàn)了發(fā)展越快、 征地拆遷越多、貧困群體數(shù)量越大、矛盾越突出 的現(xiàn)象。一、我國土地制度的歷史演進(jìn)（三）征地費用。征地費用主要包括征地補(bǔ)償安置費、新增建設(shè)用地有償使 用費、征用土地管理費、耕地開墾費等四項。征地補(bǔ)償安置費包括土地補(bǔ)償費、 安置補(bǔ)助費以及土地上附

2、著物和青苗補(bǔ)償費，土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所 有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補(bǔ)助費由所在集體經(jīng)濟(jì)組織、接受農(nóng)業(yè)人口的用人單位收取后統(tǒng)一安置，或一次性發(fā)給失 地農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民自謀職業(yè)，實行“人隨地走、貨幣安置”。征地補(bǔ)償安置費計算方 式和標(biāo)準(zhǔn)為：土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費按被征耕地前三年平均年產(chǎn)值一定倍數(shù)補(bǔ) 償，青苗附著物按各地政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)按實補(bǔ)償。新增建設(shè)用地有償使用費、征 用土地管理費、耕地開墾費依法由各級人民政府和國土部門收取。二、失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生、現(xiàn)狀和根源若干年來，部分失地農(nóng)民的利益得不到有效保障，一些失地農(nóng)民生活十分困難 不僅沒有從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中受益，

3、反而變相地作出了犧牲，承擔(dān)了發(fā)展的成本，成 為征地過程中的利益受損者。這些農(nóng)民普遍面臨三大難題。一是住房問題導(dǎo)致部 分失地農(nóng)民返貧。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上拖欠和建材、勞務(wù)價格持續(xù)上漲等因 素,部分失地農(nóng)民重置新房資金缺口多達(dá) 50說右。一些失地農(nóng)民將大部分征地 補(bǔ)償安置費用于必要的建房支出，短則3、5月，長則3、5年后就所剩無幾。二是就業(yè)率低。受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，部分失地農(nóng)民就業(yè)困難大、渠道窄，而現(xiàn)行制度不能保障被征收生產(chǎn)性 用地按地平解決失地農(nóng)民就業(yè)，城市、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也不可能為他們 提供大量的就業(yè)崗位。一些農(nóng)民失去了土地這個賴以生存的生產(chǎn)資料和勞動對象 就成

4、為城鎮(zhèn)新的失業(yè)者，這個群體的規(guī)模正隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快而不斷擴(kuò)大。三 是失地農(nóng)民社會保障制度基本是空白。多數(shù)失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后，沒有被納入“三條保pt線”范疇，就業(yè)、社保等方面未與城鎮(zhèn)居民一視同仁。部分失地農(nóng) 民成了 “三無”農(nóng)民：種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市邊緣，成為新 的弱勢群體。特別是處于退休年齡階段的失地農(nóng)民，基本沒有勞動能力和收入來 源,成為家庭的負(fù)擔(dān)，生活最為堪憂。部分失地農(nóng)民之所以成為“問題”，有其特有的淵源。首先是征地制度本身存 在缺陷?，F(xiàn)有征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不合理，土地年產(chǎn)值定價偏低，以此作為征 地補(bǔ)償，既不能客觀反映被征占地本身的產(chǎn)出價值 ,又不能體現(xiàn)不同

5、地區(qū)和地塊 的級差地租，更不能體現(xiàn)土地增值收益和土地收入的永續(xù)性；房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 偏低，不足以讓被拆遷人重置新房。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、就業(yè)和社會保障制度缺位 的前提下對失地農(nóng)民實行一次性貨幣安置，自然難以保障失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。 其次是由于認(rèn)識滯后，我國還沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制和制度環(huán)境 ，部分地方特 別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往片面地向農(nóng)村索取，而忽視了農(nóng)民的利益。 此外，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府財力十分有限，對解決失地農(nóng)民問題心有余 而力不足，也是失地農(nóng)民問題日積月累成社會問題的一個客觀因素。 總之，失地農(nóng) 民是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化必然產(chǎn)生失地農(nóng)民，

6、 但并不產(chǎn)生失地農(nóng)民問題；在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中 ，一些農(nóng)民正當(dāng)合 法的權(quán)益沒有得到充分的保障，才是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的根源。而部分失地農(nóng)民 無地可種、無工可打、無?？梢?、無房可住等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到發(fā)展和穩(wěn)定大 局，到了非解決不可的時候了。三、解決失地農(nóng)民問題的根本出路解決失地農(nóng)民問題，根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極構(gòu)建城市化、工業(yè)化、 現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相互促進(jìn)的良性循環(huán)機(jī)制，給失地農(nóng)民平等 的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，千方百計保障他們的合法利益和長遠(yuǎn)生計 ，讓他們居住有 房、保險有份、就業(yè)有門、生活水平不斷提高，真正成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的受益者、參與者和擁護(hù)者。（一）提高補(bǔ)償安置

7、標(biāo)準(zhǔn)和資金保障能力。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失 地而影響原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”的原則，調(diào) 整征地青苗和地上附著物補(bǔ)償辦法，提高土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) ， 制定合理的片區(qū)綜合地價，保證失地農(nóng)民等面積重置新房和社會保障等支出的需 要；可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補(bǔ)償安 置辦法。征地拆遷補(bǔ)償安置資金來源主渠道為土地收益。 在財政并不富裕的西部 地區(qū)，提高征地拆遷補(bǔ)償安置水平，必須在土地上做文章。要深刻領(lǐng)會落實“三個 轉(zhuǎn)變”的精神，積極挖掘政府可經(jīng)營土地資源，大力推進(jìn)土地資源市場化配置，經(jīng) 營性用地100%H標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，

8、商業(yè)用地100%白賣出讓，用市場化理念和 價格杠桿充分體現(xiàn)土地資源的價值,提高政府的土地收益，從而擴(kuò)大征地調(diào)節(jié)基 金規(guī)模。（二）扎實抓好失地農(nóng)民的住房安置。要讓失地農(nóng)民“居者有其屋”，確保他 們不因住房問題影響生活質(zhì)量。一是要完善房屋拆遷管理辦法和程序。 按照“先 補(bǔ)償安置，后拆遷建設(shè)”的原則，用制度規(guī)范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆 遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆遷安置補(bǔ)償可實行 統(tǒng)建還房、劃地自建、貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)刃问?，供被拆遷人自主選擇。無論 選擇哪種安置方式，都要超前進(jìn)行拆遷安置，確保補(bǔ)償?shù)綉?、到人，?yán)禁“打白 條”，并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和

9、生活條件。三是要改進(jìn)還房小區(qū) 建設(shè)管理辦法。還房小區(qū)要納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，努力達(dá)到既方便群 眾生活、又有利于增加就業(yè)、保障經(jīng)營收益和加強(qiáng)管理服務(wù)的要求。"（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。要按照“以土地?fù)Q保障”的思路，建立失 地農(nóng)民社會保障制度，延續(xù)土地的社會保障功能，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依, 免除后顧之憂。失地農(nóng)民社會保障制度要包括三層內(nèi)容：一是低保。要將所有符合條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍 ，確保應(yīng)保盡保；將符合條 件的農(nóng)村失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障。 二是養(yǎng)老保險。要采取政府補(bǔ)貼、征 地單位代繳等方式，將被征地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費統(tǒng)籌用于解

10、決農(nóng)轉(zhuǎn)非人 員的養(yǎng)老保險等問題。不足部分應(yīng)由各級財政按比例分?jǐn)偠档?。三是失業(yè)保險。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養(yǎng)老保險且 符合其他規(guī)定條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險，由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金。 需要特別提出的是，由于西部地區(qū)財政保障能力普遍不強(qiáng)，失地農(nóng)民社會保障應(yīng) 納入省級以上統(tǒng)籌,確保失地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民平等的社會保障待遇。（四）積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)。就業(yè)是民生之本。農(nóng)民失地等于失業(yè)，要讓他 們心甘情愿離開土地，必須實行勞動就業(yè)城鄉(xiāng)一體化，努力幫助失地農(nóng)民解決就 業(yè)問題，順利轉(zhuǎn)型成為城鎮(zhèn)居民。一是統(tǒng)一就業(yè)扶持政策。要將失地農(nóng)民全部納 入城鎮(zhèn)社區(qū)管理和就業(yè)

11、服務(wù)范圍，給予他們與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)、稅費減 免、貸款等扶持政策，讓他們免費享受職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓(xùn)。二是積極安置就 業(yè)。要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，扶持引導(dǎo)生產(chǎn)性企業(yè)按地平勞動力解決失地農(nóng) 民就業(yè)，大量開發(fā)準(zhǔn)入門檻低、適合農(nóng)民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位，通過用地企 業(yè)安置、推薦就業(yè)、勞務(wù)輸出等多種方式進(jìn)行就業(yè)安置，特別是要努力確保為“零 就業(yè)”戶提供一個就業(yè)崗位。三是鼓勵自謀職業(yè)。要扶持引導(dǎo)失地農(nóng)民通過非全 日制、臨時性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實現(xiàn)就業(yè)，對選擇貨幣安置自主就業(yè)形式的失地農(nóng)民，要給予其與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)扶持政策 ，符合條 件的要優(yōu)先給予其小額貸款支持。四是劃地自

12、建（統(tǒng)建）保障其收入。城鎮(zhèn)要統(tǒng) 一規(guī)劃失地農(nóng)民還房小區(qū)，留出一塊土地解決失地農(nóng)民的生存問題。對選擇劃地 自建（統(tǒng)建）安置方式的失地農(nóng)民，要給予每人一定面積的商住建設(shè)用地，讓他們 通過自建經(jīng)營門市和住房出租，獲得比較穩(wěn)定可靠的收入。（五）大力推進(jìn)土地資源節(jié)約和集約化利用。節(jié)約和集約利用土地資源是在 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，適當(dāng)減少失地農(nóng)民增量，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本的戰(zhàn)略選擇。在 努力保障建設(shè)和發(fā)展用地的同時，主要應(yīng)采取三條措施提高土地資源開發(fā)利用效 益。一是提高單位土地投資密度，科學(xué)測算土地投資控制指標(biāo)，合理限制工業(yè)和建 設(shè)用地占地規(guī)模，全面推行工業(yè)集中發(fā)展，積極鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有土地進(jìn)行改擴(kuò) 建,在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不批建低容積率高檔住宅區(qū) ，全面提高單位土地投資密 度、建筑密度和容積率。二是盤活存量土地，大力清理和收儲閑置土地，充分挖掘 存量土地的潛力。三是做大土地增量，通過土地利用總體規(guī)劃修編，合理配置和優(yōu) 化各區(qū)域土地資源功能；通過農(nóng)田水利基本建設(shè)，開發(fā)整理國有河灘地等未利用 地，做大農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)模。（六）建立工作保障機(jī)制。要建立組織保障、紀(jì)律保障、經(jīng)費保障、制度保障