略談保障措施調(diào)查中的若干法律問題概要

1、略【論文集】談保障措施調(diào)查中的法學(xué)論文若 干法律問題彭學(xué)軍 楊麟 競(jìng)天公誠律師事務(wù)所保障措施、反傾銷和反補(bǔ)貼均為 WTO、定中規(guī)定的締約方可以采取的貿(mào)易救濟(jì)措施。與反傾銷和反補(bǔ)貼相比，保障措施可以采取提高關(guān)稅、數(shù)量配額和關(guān)稅配額等多種救濟(jì)方式，對(duì)一國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)更為充分，而且由于無須證明被調(diào)查方存在“不公正的貿(mào)易行為”，保障措施調(diào)查的發(fā)起較之反傾銷和反補(bǔ)貼更為容易。自烏拉圭回合保障措施協(xié)定通過以來，世界各國發(fā)起保障措施調(diào)查的數(shù)量逐年上升，2001 年全球范圍內(nèi)保障措施調(diào)查案達(dá)53起，比 2000年的 26起，增加了 27 起 1 。 2001 年美國發(fā)起了201 鋼鐵保障措施調(diào)查，對(duì)世界鋼鐵

2、生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生了極大的影響，并引起其主要貿(mào)易伙伴的強(qiáng)烈反對(duì)。作為美國201鋼鐵保障措施引起的連鎖反應(yīng)之一，我國于2002 年 5 月 20 日正式立案公告對(duì)部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施調(diào)查，這是我國在加入 WTO1第一次應(yīng)用保障措施的貿(mào)易救濟(jì)措施。按照WTOT關(guān)規(guī)則和中國有關(guān)保障措施法規(guī)的要求，采取保障措施必須滿足四個(gè)方面的條件：（1）不可預(yù)見發(fā)展（unforeseen development ）的存在；（ 2）進(jìn)口數(shù)量的增加；（3）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅（seriousinjury or threat of serious injury）；（4）進(jìn)口數(shù)量的增加和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p

3、害或嚴(yán)重?fù)p害之間存在因果關(guān)系（casual link ）。由于保障措施對(duì)于我國的調(diào)查官員、律師和企業(yè)人士而言還是相對(duì)陌生的法律制度，而且中國有關(guān)保障措施法規(guī)的規(guī)定較為抽象和簡(jiǎn)略，以下將結(jié)合WTO*端解決機(jī)構(gòu)DSB#及保障措施的判例對(duì)上述采取保障措施的必要條件逐一作簡(jiǎn)要的分析： 一、不可預(yù)見的發(fā)展所謂不可預(yù)見的發(fā)展是指一締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)無法合理預(yù)見的情 況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關(guān)稅減讓承諾的結(jié)果將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口 數(shù)量的增加并對(duì)該締約方的相關(guān)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。不可預(yù)見的發(fā)展最初源于WTO GATT 1994 Article XIX 的規(guī)定。其基本要求是，如果在出現(xiàn)“不可預(yù)見的發(fā)

4、展”之情況下，一締約方履行其在 GATT1994下的包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)，將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該締約方領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重的損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅，該締約方可以在防止或救濟(jì)損害所必須的限度和時(shí)間內(nèi)，針對(duì)該進(jìn)口產(chǎn)品全部或部分地中止其在GATT 1994下的義務(wù)，或撤回、修改其在GATT1994下所做出的減讓。WTOa則之所以設(shè)計(jì)不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規(guī)定也被稱為“逃避條款”( escape clause )，因?yàn)樵摋l款允許一締約方部分或全部地逃避其在GATT 1994下所承擔(dān)的義務(wù)，但由于一締約方的逃避行為會(huì)對(duì)其他締約方

5、的利益造成重大的影響，所以WTOa則必然要通過規(guī)定不可預(yù)見的發(fā)展，限制締約方僅能在出現(xiàn)不可預(yù)見的發(fā)展時(shí)，部分或全部地逃避其在GATT 1994下所承擔(dān)的義務(wù)。由于 GATT 1994 Article XIX 關(guān)于不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定并沒有被寫入烏拉圭回合保障措施協(xié)定的最終文本，因此對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展是否構(gòu)成采取保障措施的必要條件，各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經(jīng)為WT3端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body )的上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body )在韓國奶制品案的報(bào)告中解決。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，締約方證明不可預(yù)見的發(fā)展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項(xiàng)“

6、先決要求( prerequisite )”2 。因此無論各締約方是否在國內(nèi)立法中作了相關(guān)規(guī)定，各締約方在采取保障措施時(shí)都必須將不可預(yù)見的發(fā)展作為一個(gè)先決要求進(jìn)行考察。WTO GATT 1994和保障措施協(xié)議中沒有對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做具體的定義，但在1951 年“ Hatters Fur ”案中，當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)端解決工作組對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做了如下解釋：“不可預(yù)見的發(fā)展指在相關(guān)關(guān)稅減讓的談判后出現(xiàn)的情況發(fā)展，并且要求做出關(guān)稅減讓的國家的談判代表在談判時(shí)預(yù)見到這種情況發(fā)展是不合理的” 3。這一解釋還被 WT3端解決機(jī)構(gòu)白上訴機(jī)構(gòu)在1999年韓國奶制品案中所引用4 。對(duì)于上述解釋，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行理解：(1)

7、判斷某種情況是否構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展的關(guān)鍵在于該情況是否能為締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)“合理預(yù)見”，凡是能夠合理預(yù)見的情況均不構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展；(2)判斷是否能“合理預(yù)見”，應(yīng)該從一個(gè)假設(shè)的“理性的締約方”的角度來考察，至于具體締約方之間預(yù)見能力的差異應(yīng)不在考慮之列；(3)判斷合理預(yù)見的時(shí)點(diǎn)應(yīng)考察締約方進(jìn)行締約談判時(shí)是否能夠合理預(yù)見。、進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)進(jìn)口數(shù)量的增加是實(shí)施保障措施的要件之一。中華人民共和國保障措施條例(以下簡(jiǎn)稱保障措施條例)第七條規(guī)定，“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國內(nèi)生產(chǎn)相比絕對(duì)增加或者相對(duì)增加”。保障措施條例第八條又進(jìn)一步規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損

8、害時(shí)，應(yīng)審查( 1)進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量；(2)增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額。從上述規(guī)定看，進(jìn)口數(shù)量的增加并不應(yīng)該是單純的“數(shù)量”分析，并不是任何 數(shù)量上的增長(zhǎng)均可以構(gòu)成保障措施條例所要求的“進(jìn)口數(shù)量的增加”。相 反，保障措施條例第八條要求從對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的角度審查“進(jìn)口數(shù) 量的增加”，換言之，進(jìn)口數(shù)量增加的程度和方式要足以對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重 損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅。所以在進(jìn)行進(jìn)口數(shù)量的分析時(shí)，不僅要考察進(jìn)口產(chǎn)品 的絕對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量，而且應(yīng)考察增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)所占的份額。保障措施條例的上述要求也反映了WTOt訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中的觀點(diǎn)。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為

9、，“在保障措施調(diào)查中如果僅僅證明今年的產(chǎn)品進(jìn)口量高于去年或者五年前，(這種分析)是不充分的”，“值得再一次重復(fù)的是，僅僅證明進(jìn)口數(shù)量的任何增長(zhǎng)是不充分的”。上訴機(jī)構(gòu)要求，“進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)必須是在時(shí)間上足夠臨近的(recent enough )，足夠突然的(suddenenough),足夠明顯的(sharp enough),足夠重要的(significantenough),并在數(shù)量上和性質(zhì)上能造成或威脅造成嚴(yán)重?fù)p害"。5、嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅WTO1 款，嚴(yán)重?fù)p害指對(duì)某一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的地位造成的重大總體損害。嚴(yán)重?fù)p害威脅是指嚴(yán)重?fù)p害迫在眉睫，確定存在嚴(yán)重?fù)p害威脅應(yīng)當(dāng)基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅

10、基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性。1按照WTOt訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案件中的觀點(diǎn)，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害( serious injury )要件要比反傾銷案件中的實(shí)質(zhì)性損害(materialinjury )要件更為嚴(yán)格。因?yàn)榉磧A銷措施針對(duì)的對(duì)象是不公正的貿(mào)易行為，而對(duì)于保障措施并沒有存在此種限制，換言之，即使不存在不公正的貿(mào)易行為，也同樣可以采取保障措施，所以保障措施作為進(jìn)口限制措施是不同尋常的( extraordinary )?？紤]到這一“不同尋?！钡奶卣?，立法者在設(shè)計(jì)保障措施的發(fā)起要件時(shí)應(yīng)對(duì)保障措施的發(fā)起要件提出更為嚴(yán)格的要求。為考察國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否遭受“重大總體損害”，必須對(duì)國內(nèi)行業(yè)的整體狀

11、況做出評(píng)估。保障措施條例第八條規(guī)定，在考察國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查下列相關(guān)因素：(1)進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量；(2)增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額；(3)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量、銷售水平、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤(rùn)與虧損、就業(yè)等指標(biāo)；(4)造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的其他因素。上述考察因素包括了 WTO保障措施協(xié)定第四條 2 (a)所列出的全 部產(chǎn)業(yè)損害考察因素。但正如WTOt訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中指出的，WTO保障措施協(xié)定第四 條2 (a)所列出的考察因素并沒有窮盡調(diào)查機(jī)關(guān)的考察范圍，僅僅是一個(gè)最低 限度的清單，為準(zhǔn)確評(píng)估國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況，調(diào)查機(jī)關(guān)還應(yīng)考察保障措施協(xié)定第四條2 (a

12、)之外的其他一切反映國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素。在該案中WTOt訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出，嚴(yán)重?fù)p害存在結(jié)論的做出，并不要求被考察的每一項(xiàng)因素均呈下降(declining )趨勢(shì)。實(shí)際上根據(jù)案件所涉及的不同國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，在某一案件中，可能銷售水平、就業(yè)和生產(chǎn)能力方面顯著下降的事實(shí)就足以做出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結(jié)論；也有可能在某一案件中，盡管某一因素沒有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但就整體產(chǎn)業(yè)狀況而言仍可以得出國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結(jié)論。上述對(duì)嚴(yán)重?fù)p害的確定方法同樣可以適用在嚴(yán)重?fù)p害威脅的認(rèn)定中。基于同樣的理由，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害威脅(threat of serious injury )要件要比反傾銷案件中的實(shí)

13、質(zhì)性損害威脅(threat of material injury )要件更為嚴(yán)格。在考察嚴(yán)重?fù)p害威脅的存在時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)同樣要考察一切反映國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素，該考察范圍不受保障措施協(xié)定第四條 2 (a)的限制， 以便對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況做出正確的評(píng)估。與嚴(yán)重?fù)p害要件不同的是，嚴(yán)重?fù)p害威脅還須證明威脅是迫在眉睫，這一威脅的存在是基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性，而且損害威脅的發(fā)生存在著高度的可能性。所以保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則第十三條進(jìn)一步規(guī)定，以進(jìn)口增加造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害威脅為由提出申請(qǐng)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供下列證據(jù)資料：（一）申請(qǐng)調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品出口國的出口能力、庫存情況以及

14、進(jìn)口將可能繼續(xù)增加的證據(jù)資料；（二）本規(guī)則第十二條（一）項(xiàng)所列因素或指標(biāo)的明顯迫近的變化趨勢(shì)。四、因果關(guān)系保障措施中的因果關(guān)系是指進(jìn)口數(shù)量增加和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間應(yīng)存在邏輯上的聯(lián)系。保障措施條例第十一條要求調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀的事實(shí)和證據(jù)，確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害之間是否存在因果關(guān)系。在考察因果關(guān)系要件時(shí)，最為核心的問題是如何將進(jìn)口增加之外的因素（即“其他因素”）對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害與進(jìn)口增加造成的損害區(qū)別開。按照保障措施條例第八條規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，不得將進(jìn)口增加以外的因素對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害歸因于進(jìn)口增加。WTO保障措施協(xié)議

15、第4條2 （b）也規(guī)定，“除非調(diào)查根據(jù)客觀證據(jù)證明有 關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系，否則不得做出（a）項(xiàng)6所指的決定。如增加的進(jìn)口之外的因素正在同時(shí)對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，則由此造成的損害不得歸因于增加的進(jìn)口?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，保障措施條例要求調(diào)查機(jī)關(guān)在保障措施調(diào)查中必須進(jìn)行因果關(guān)系的調(diào)查，并應(yīng)區(qū)別考察其他因素對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，但因果關(guān)系究竟應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，保障措施條例并沒有提供任何可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，所以可以參考 WTO勺有關(guān)判例。WTOt訴機(jī)構(gòu)在美國麥萩案的上訴報(bào)告中，將WTO保障措施協(xié)議對(duì)因果關(guān)系的上述要求進(jìn)一步具體化為如下方法7 ：（1）作為調(diào)查機(jī)關(guān)考察因

16、果關(guān)系的第一步，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)把進(jìn)口增加對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所造成的損害與其他因素所造成的損害區(qū)分開；（2）第二步，進(jìn)口增加和其他因素共同造成的損害分別進(jìn)行歸因，以保證由其他因素造成的損害不會(huì)歸因于進(jìn)口增加；（3）第三步，判斷在進(jìn)口的增加和嚴(yán)重?fù)p害之間是否存在因果關(guān)系，是否該因果關(guān)系構(gòu)成兩者之間的真實(shí)和實(shí)質(zhì)的關(guān)系（a genuine and substantial relationship ）。五、結(jié)語以上是通過WTO勺相關(guān)判例對(duì)采取保障措施的四個(gè)要件所作的簡(jiǎn)要分析。需要指出的是，在中國加入 WTO勺議定書中已經(jīng)明確規(guī)定， WTO勺法律規(guī)則不能在 中國直接適用，而必須通過轉(zhuǎn)化為中國國內(nèi)法的方式適用。所以實(shí)踐

17、中，中國法院在審理保障措施的案件時(shí)并不能直接援引 WTO保障措施協(xié)定及其相關(guān)判例做出裁決，而只能依據(jù)保障措施條例等國內(nèi)法規(guī)做出裁決。但是，作為WTO、定的締約方，中國有義務(wù)保證其國內(nèi)法與 WTOfc律保持一致性，正如最高人民法院關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定第九條所指出的，在法院審理國際貿(mào)易行政案件的過程中，如果適用的國內(nèi)法規(guī)存在兩種以上的合理解釋，其中一種解釋與中國締結(jié)或參加的國際條約的有關(guān)規(guī)定一致的，法院應(yīng)選擇該種解釋?？紤]到中國目前涉及保障措施的法規(guī)比較簡(jiǎn)單尚處于摸索階段，通過學(xué)習(xí)WTO勺規(guī)則和相關(guān)判例對(duì)我們正確理解和適用這些法規(guī)將具有重要的意義。1 數(shù)據(jù)來源：信息要攬，中國駐英

18、國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處。.uk/chinese/2002/020424.htm2 Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain DairyProducts, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000 ；又參見：UnitedStates- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled, or Frozen Lamb Meat3 Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of aTariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106,adopted 22 October 1951 。4 Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports