基礎設施建立融資渠道問題

1、根底設施建立融資渠道問題大型根底設施建設對于一個城市的經(jīng)濟開展具有先導 性作用.隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快.城市面臨產(chǎn)業(yè)化升級的要 求.必需進一步發(fā)揮根底設施建設的作用從我國目前根底設施建 設工程的融資模式來看. 經(jīng)歷著由財政資金主導向市場化綜合融 資方式的轉(zhuǎn)變.但也面臨著間接融資比例過大.融資行為中過分依靠政府信用等問題.因此.從根底設施建設工程的特點動身. 選 擇適宜的資金支持渠道是一個值得關注的問題根底設施建設主 要融資渠道從我國根底設施建設的融資渠道來看.主要依靠于財政支持和銀行貸款,其他渠道的資金支持相對缺乏.一財政資金渠道長期以來.財政性資金是城市根底設施建 設資金的重要來源. 根據(jù)財

2、政性資金的投向和詳細使用方式.財政資金渠道主要可以分為工程資本金、企業(yè)資本金和工程投資三個渠道.1 .工程資本金渠道.在投資者以貨幣方式認繳的工程資本金 中,各級政府的財政預算內(nèi)資金、 國家批準的各種專項建設基金、 “撥改貸和經(jīng)營性根本建設基金回收的本息、土地批租收入、 國有企業(yè)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓收入、 地方人民政府按國家有關規(guī)定收取的各 種規(guī)費及其他預算外資金是其重要的資金來源.作為城市根底設施建設工程,尤其是純公共物品性質(zhì)的城市根底設施建設項 目.一般而言.工程資本金有四個來源. 一是將來的稅收返還.二 是土地生讓政府凈收益. 三是規(guī)費收費權投入. 四是財政資金注 入.其中主要來源渠道是政府財政性資

3、金.2 .企業(yè)資本金渠道這種渠道主要是針對近年來漸漸興起的 地方政府融資平臺的財政支持渠道.通過財政資金注入平臺企業(yè)資本金.使融資平臺發(fā)揮對城市根底設施建設的作用從上世紀 90年月開頭.全國各地間續(xù)成立了負責城市根底設施建設的投 融資平臺.其注冊資金很大局部是政府財政性資金.并且在后期開展壯大過程中也存在政府財政性資金的支持.這是財政性資金用于城市根底設施建設領域的一個重要特征.政府財政性資金注入這些城市根底設施投融資平臺企業(yè).形成企業(yè)資本金并發(fā)揮弓1導和示范作用.提升了平臺企業(yè)的融資水平.為進一步聚集城 市根底設施建設的資金供給了保證.3 .工程融資渠道.對詳細城市根底設施建設工程而言.在

4、滿意工程資本金的要求之后. 后續(xù)投資雖然可以利用其他融資方 式彌補資金缺口.但對于莫些純公共物品性質(zhì)的城市根底設 施.無法依靠其他融資手段吸引到足夠的工程建設資金.也就是整個建設工程的投資主要靠財政性資金完成財政性資金用于項 目投資的.要嚴格根據(jù)相應的法規(guī)和程序進行各階段的審批,一般包括工程建議書審批、可行性研究報告審批、初步設計審查、 概算審核、施工圖設計審查等方面地方財政部門應依據(jù)年度財政 投資工程方案和預算按工程建設進度分期撥付建設資金.建設資金實行直接撥付制度. 財政投資工程資金必需?？顚Ｓ?地方財政部門對政府投資工程的財務活動實施治理和監(jiān)督.并接受審計部門的審計監(jiān)督二銀行貸款渠道銀行

5、貸款渠道可以分為國外貸款和國內(nèi) 貸款.國外貸款包括世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、外國政府貸款等等.這些貸款一般都是長期承諾性貸款.貸款條件比擬優(yōu)厚.來源比擬穩(wěn)定. 但是貸款政策要求比擬高總體來看.由于國內(nèi)貸款的規(guī)模遠大于國外貸款.因此本文僅研究國內(nèi)銀行貸款目前國內(nèi)銀行貸款渠道主要是通過地方政府成立融資平臺公 司.以平臺公司作為工程借款人,而通過財政支配和工程收人等方式作為還款來源.截至20XX年末.全國各級政府融資平臺機構達3800多家.其中70 %以上為區(qū)縣級平臺公司.總資產(chǎn) 8萬億元.貸款 余額為7_38萬億元.占一般貸款余額的比重為20 . 4%.全年新增貸款3.05萬億元.占全部新增

6、一般貸款的比重為34.5%.從運營模式來看,政府融資平臺多以土地為核心.主要依靠財政還款.土地收益成為地方政府融資平臺的重要擔保來源.國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù).20XX年全國土地由讓成交總價款 2.7萬億元.同 比增長70. 4%. “十一五期間我國土地由讓收益總計超過7萬億元.土地由讓收益成為地方融資平臺的重要擔保.保守估算地方政府融資平臺中有一半以上融資以土地收益為潛在擔保隨 著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快.年度內(nèi)的財政資金支配已不能滿意根底設施建設需要.因此根底設施建設越來越依靠銀行貸款融 資渠道特殊是在分稅制改革以后.大局部財政收入集中到中央政府.導致地方的財權與事權不匹配.地方政府單純依靠財政

7、收入難以滿意根底設施建設和供給公共效勞等義務所需要的資金因此,成立各種地方政府融資平臺.積極利用銀行貸款支持地方基礎設施建設.成為了地方政府的必定選擇.三其他融資渠道除了財政資金和銀行貸款兩種主要的融 資渠道以外.根底設施建設工程的融資渠道還包括各類債務性融 資、股票市場融資、公私合作經(jīng)營融資、產(chǎn)業(yè)投資基金融資等等. 總的來看.這些新型融資渠道更多的發(fā)揮補充作用.與財政渠道和銀行渠道相比處于附屬地位.1 .債務類融資渠道從國外經(jīng)驗來看.地方債是一種很常見 的融資渠道.特殊是在根底設施建設中可以發(fā)揮重要作用但是我 國長期以來對于地方債發(fā)行存在限制.只是在近兩年開頭通過財政代發(fā)的方式進行了地方債的

8、嘗試.20XX年通過這種方式發(fā)行地方債規(guī)模為2000億元債務類融資渠道的另一種方式是發(fā)行企 業(yè)債.企業(yè)作為發(fā)債主體進行融資1998年以來.中央企業(yè)累計發(fā)行債券超過9000億元.20XX年以來.地方企業(yè)債發(fā)行累計 超過5000億元可以看由.無論是地方債還是企業(yè)債.在發(fā)行規(guī) 模方面都遠遠落后于以銀行貸款為主的間接融資方式2 .股票市場融資渠道進行根底設施工程建設的公司可以通 過上市的方式獲得外源性融資對于經(jīng)營有穩(wěn)定收入來源工程的 公司來說.開展成為上市公司不僅可以獲得更廣泛的融資渠 道.而且有助于公司治理方式的完善.比擬明顯的一個例子就是我國的道路建設類公司.截止到 20XX年2月.全國共有19家

9、 高速公路類的上市公司.分布在17個省市.累計融資超過 150億元從數(shù)量來看.目前根底設施建設類上市公司數(shù)量仍舊較少.融資規(guī)模也不大. 主要原因在于上市公司的要求較高.許多公司難以通過上市1檻3 .公私合作經(jīng)營融資渠道.公私合作經(jīng)營融資渠道又稱為 “ppp模式.簡潔地說是通過一系列制度支配.實現(xiàn)公共部1和私人部門共同完成根底設施工程融資、建設、經(jīng)營和治理等環(huán)節(jié)的過程ppp模式的核心單位是工程公司.一般是由民營部門 在獲得政府授權后.以特許經(jīng)營公司的形式建立.圍繞在工程公司四周、通過與工程公司發(fā)生聯(lián)系參與ppp模式建設的其他組織主要包括：政府公共部門、民營部門、金融機構、建設部門、 工程經(jīng)營承包

10、商近些年. 我國局部省市雖然由臺了根底設施工程 特許經(jīng)營制度的相關規(guī)章.但局部規(guī)定在操作中缺乏實用性、適用性同時.我國缺乏有效的根底設施建設運營監(jiān)管體系因此.公私合作經(jīng)營融資渠道目前在我國僅限于詳細案例.還沒有成為一種普遍發(fā)揮作用的融資渠道.4 .產(chǎn)業(yè)投資基金融資渠道從產(chǎn)業(yè)投資基金對根底設施建設 融資的特點來看.既有間接融資的特征. 又有直接融資的特征產(chǎn) 業(yè)投資基金吸取各種渠道的資金.形成一個資金池.通過資金池投資于各家企業(yè).從融資企業(yè)與初始資金來源的渠道來看.具有間接融資的特征：另一方面.產(chǎn)業(yè)投資基金在進行投資以后.一般積極參與企業(yè)的經(jīng)營治理.以實現(xiàn)企業(yè)價值的不斷增值.從這個角度來看這種融資

11、方式具有直接融資的特征截止到20XX年末.國家發(fā)改委已批準成立了10家全國性產(chǎn)業(yè)投資基金但總體來看.我國產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量和規(guī)模較小.對于根底設施建設的資金支持水平有限根底設施建設融資結構的主要問題以財政資 金和銀行貸款為主要渠道的融資結構.在一段時期內(nèi)對我國根底設施建設發(fā)揮了重要作用. 然而,隨著財政預算制度的不斷完善 和城鎮(zhèn)化對根底設施建設資金需求的提升.財政支由越來越難以滿意不斷增長的資金需求：另一方面.在銀行信貸結構中. 以政府融資平臺為主要代表的根底設施建設融資主體.近些年其信貸規(guī)模逐年增加.對銀行的信貸風險具有定影響總體來看.現(xiàn)有根底設施建設融資結構的主要問題表達在以下幾個方面：一地

12、方財政難以通過債務工具滿意根底設施建設資金需 求隨著財政預算制度的不斷完善.財政資金規(guī)模難以滿意根底設 施建設資金需求的問題漸漸顯現(xiàn)在這種狀況下.由于國家政策的限制.地方財政難以通過債務工具.以將來財政收入滿意即期財 政支由O我國地方政府財力有限,資金來源渠道較窄.雖然國家由臺了地方債政策.但地方債發(fā)行規(guī)模很小. 而且是采取財政部 代發(fā)的形式.難以滿意各地財政支由缺口而采用成立城市根底設 施建設投資公司.以投資公司的名義發(fā)放債券或貸款,面臨融資本錢高、隱性利用政府信用對金融機構經(jīng)營造成風險等問題.二政府融資平臺貸款增加商業(yè)銀行經(jīng)營風險政府融資平 臺公司的由現(xiàn).是對單純依靠財政資金的一種補充.即

13、通過貸款方式將即期支由在將來分期歸還但是平臺公司貸款的主要還款 來源還是將來年度各級財政資金和土地收入.而這兩項收入都與宏觀環(huán)境親密相關長期來看.隨著我國經(jīng)濟開展方式的轉(zhuǎn)變.政 府投資支由的增長程度存在不確定性.投資支由的增長是否能與貸款增長相適應.將極大地打算貸款的潛在風險目前政府融資平 臺貸款占比的不斷增加.存在對商業(yè)銀行造成系統(tǒng)性風險的隱患.三根底設施的公益性與商業(yè)銀行的盈利性存在矛盾理論 上.公益性根底設施工程應當完全由財政支由負擔,由于其不存在可以用于支付的將來現(xiàn)金流.但是實踐中.許多政府融資平臺 同時具有經(jīng)營性工程和公益性其貸款使用的詳細目的難以完全 區(qū)分從商業(yè)銀行經(jīng)營的角度來看.

14、只有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定預期現(xiàn)金流 的工程.才真正符合商業(yè)性貸款的標準環(huán)渤海經(jīng)濟暗望20XX年第3期財金投資假設將貸款用于公益性工程.那么這種資金使用與商業(yè)銀行的盈利性目標存在矛盾造成這一矛盾的主要原因在 于.財政配套資金缺乏,同時缺乏其他融資渠道.使得貸款方式也被應用于公益性工程建設.四其他融資渠道受到各種限制. 開展緩慢除了財政資金 和銀行信貸資金以外.根底設施建設的其他融資渠道都存在不同 的限制,使其開展比擬緩慢.比方.債務性融資渠道受國家對地方政府融資的規(guī)定限制：股票市場融資渠道受到上市公司門檻的 限制：公私合作經(jīng)營融資渠道受到私人部門盈利方式單一和產(chǎn)品 定價規(guī)那么不完善的限制： 產(chǎn)業(yè)投資基金

15、融資渠道受到審批制度和 退由規(guī)那么不完善的限制. 這些限制的存在制約了其他融資渠道的 開展.使目前根底設施建設融資難以獲得多渠道資金支持根底設 施建設融資渠道的選擇一一基于經(jīng)營性和工程周期的二維視角 對于任何根底設施建設工程來說. 合理的融資渠道選擇應考慮許 多因素.其中核心的兩個標準應當是工程類型和建設周期工程類 型打算了工程的經(jīng)營性程度. 工程的建設周期那么打算了資金使用 的期限.通過綜合考慮這兩個因素. 可以為根底設施建設融資渠 道進行總體設計.一基于工程經(jīng)營性程度的融資渠道選擇一般根據(jù)根底設 施建設工程的經(jīng)營性程度.可以將工程類型分為非經(jīng)營性工程 公益性工程、準經(jīng)營性工程和可經(jīng)營性工程

16、對于非經(jīng)營性項 目.本質(zhì)來說屬于純公共產(chǎn)品.從其具有的非競爭性和非排他性 特征考慮.應由政府供給. 通過財政資金渠道進行融資.在詳細 融資方式中,可以通過財政預算支由或財政撥款方式進行：對于準經(jīng)營性工程.其具有一定的收益.但是全部本錢的回 收需要經(jīng)過較長的時期. 一些工程甚至不能完全通過收益彌補成 本.對于這類工程,應考慮將財政資金與私人資金相結合,將所需建設本錢進行分解. 依據(jù)本錢的用途采用不同的融資渠道.在詳細融資方式中.可以采用各種方式的ppp模式：對于可經(jīng)營性工程,應主要通過私人資金進行建設.并保證建設者可以獲得經(jīng)營權.在詳細融資方式中.可以通過成立融資平臺以間接融資 的方式獲得資金,

17、或者利用資本市場上市融資. 圖1根據(jù)工程可 經(jīng)營性的強弱對融資渠道進行選擇.二基于工程周期的融資渠道選擇根底設施建設工程從整 個周期來看.可以區(qū)分為工程建設前期、工程建設初期、工程建 設中期、工程建成期以及工程運行期.另外,依據(jù)工程建設時間的長短.又可以分為短期工程和長期工程.在工程建設前期,通常需要成立工程公司.在資金需求方面需要對工程公司的資本金進行融資,這局部資金通常由財政支由：工程建設初期,公司的 支由工程較多.涉及到固定資產(chǎn)的購人和流淌資金等.在融資渠道上可以采取財政支由或者短期貸款；工程建設中期,公司的建設相對具有規(guī)劃性.因此對各年資金的使用相對簡單測算.可以通過發(fā)行債務工具滿意資

18、金需求.具有將來經(jīng)營收入的工程可以采取中長期貸款方式進行融資： 工程建成和運行階段. 對于經(jīng)營 性工程來說.為提升經(jīng)營效率.可以采取私人經(jīng)營的方式.在融資渠道選擇上應多吸取私人部門資金.采用ppp模式或通過資本市場融資.見圖 2.三基于工程的可經(jīng)營性和建設周期的二維視角下融資渠 道選擇在分別基于工程可經(jīng)營性和建設周期的獨立分析根底 上.可以將這兩個因素的影響納入一個融資渠道選擇矩陣.綜合考慮各種融資方式對于不同的工程、在同一工程的不同建設階段的適用性圖3設計了一個二維融資渠道選擇矩陣.總體來說,財政資金適用于純公共性產(chǎn)品. 并主要應在工程建設初期發(fā)揮啟動 資金作用：假設地方政府債務工具可以連續(xù)

19、擴大規(guī)模和應用范 圍.那么既可以對公益性工程發(fā)揮作用.又可以成為較為穩(wěn)定的中長周期工程建設資金來源：對于建設和經(jīng)營周期都較長的項 目.應尋求多渠道的融資方式.包括中長期貸款和資本市場等長 期融資方式.并應積極發(fā)揮私人部門的作用：在可經(jīng)營性較強的工程投入運營后.應要求經(jīng)營單位自負盈虧.完善根底設施建設融資渠道體系的政策建議根底設施建設融資渠道選擇有其理論上的標準.但是也必需結合我國的實際狀況.將來應從完善融資渠道體系的高度.建立多渠道的根底設施融資方式.漸漸轉(zhuǎn)變過多依靠財政資金和信貸支持的現(xiàn)狀.一進一步完善我國稅收體制首先.必需明確財權與事 權.完善地方稅收體系.建立縣級主體稅種.實施中央、省、

20、市 縣三級預算,合理劃分政府間財權、事權、稅種與責任.依據(jù)分稅制財政體制的原那么和目標.明確各級政府的事 權.并依據(jù)各級政府的事權和職能賦予適當?shù)呢敊?構建合理的地方稅體系.其次,應當建立科學、標準的財政轉(zhuǎn)移支付制度, 平衡地區(qū)差異.增加調(diào)控水平.調(diào)整轉(zhuǎn)移支付機構.逐步取消稅收返還和體制補助.削減和標準專項轉(zhuǎn)移支付.加大一般性轉(zhuǎn)移 支付的比重.最終.應進一步地完善安排制度.采用科學的計算 方法和標準化的安排手段. 將轉(zhuǎn)移支付資金和工程納入整個預算 體制通盤考慮.從制度上構建科學、標準、公開、透明的財政轉(zhuǎn) 移支付體系.二進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的支持作用國家已經(jīng)批準的 產(chǎn)業(yè)投資基金共有10家.在各自重點支持的地域、領域內(nèi)發(fā)揮 了積極作用.但是產(chǎn)業(yè)投資基金的數(shù)量和資金規(guī)模有限.發(fā)揮作用的水平還有待增強. 將來在產(chǎn)業(yè)投資基金的建立制度中.可以考慮由審批制向核準制轉(zhuǎn)變. 并漸漸擴大產(chǎn)業(yè)投資基金能夠支持 的領域：在基金的資金來源方面應逐步轉(zhuǎn)向市場化,特殊是吸引私人部門資金的參與； 對于基金的使用應有明確的規(guī)劃,使基金對詳細產(chǎn)業(yè)的支持名副其實,應防止基金的過分逐利性： 在基金使用過程中應準時對使用狀況進行動態(tài)監(jiān)測,保證