奧巴馬政府溫室氣體減排“新目標(biāo)、新舉措、新貢獻(xiàn)”初步

1、奧巴馬政府溫室氣體減排“新目標(biāo)、新舉措、新貢獻(xiàn)”初步分析作者： 王田、蘇明山、徐華清     時(shí)間： 2014-07-25 14:58:44     2013年6月,美國(guó)奧巴馬政府發(fā)布了總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃，明確提出要減少美國(guó)的碳污染，做好適應(yīng)氣候變化影響的準(zhǔn)備，并在應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際行動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。圍繞上述三大行動(dòng)支柱，過(guò)去一年中美國(guó)有關(guān)部門抓緊落實(shí)，如2月10日，國(guó)務(wù)院率先向公約秘書處提交提案，全面闡述了對(duì)德班平臺(tái)談判和2015年協(xié)議要素的基本考慮；5月6日，白宮發(fā)布國(guó)家氣候變化評(píng)估(第三版)報(bào)告，確認(rèn)氣候變化帶來(lái)的不利

2、影響正波及美國(guó)的各個(gè)角落以及與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的主要部門；6月2日，環(huán)保局推出清潔發(fā)電計(jì)劃提案，力爭(zhēng)到2030年電力部門二氧化碳排放比2005年降低30%。本文在比較美國(guó)近幾屆政府溫室氣體減排目標(biāo)與行動(dòng)的基礎(chǔ)上，對(duì)奧巴馬政府提出的溫室氣體減排新目標(biāo)、新舉措、新貢獻(xiàn)及其可能的效果與前景進(jìn)行了初步分析。一、溫室氣體減排“新目標(biāo)”及其執(zhí)行情況美國(guó)是聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（下稱公約）的附件一締約方，作為發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)負(fù)有率先大幅度減排的義務(wù)。過(guò)去20年來(lái)，從克林頓政府勉強(qiáng)簽署京都議定書，無(wú)奈接受強(qiáng)制性量化減排目標(biāo)，到布什政府拒絕批準(zhǔn)京都議定書，拋出自愿性溫室氣體排放強(qiáng)度目標(biāo)，再到奧巴馬政府提出自愿性的溫室氣體

3、減排目標(biāo)，這些所謂“新目標(biāo)”與京都議定書規(guī)定的發(fā)達(dá)國(guó)家減排目標(biāo)相比，無(wú)論在減排力度和性質(zhì)方面都有不少差距。一是奧巴馬在總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃中只是重申了美國(guó)在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上減排17%的自愿承諾，在目標(biāo)數(shù)量和性質(zhì)方面并沒有任何變化。奧巴馬2009年上任后，高舉應(yīng)對(duì)氣候變化大旗，美國(guó)眾議院也于2009年6月通過(guò)了美國(guó)清潔能源和安全法案，提出到2020年溫室氣體排放總量比2005年降低17%、2030年降低42%以及到2050年降低83%的目標(biāo)，但上述法案并沒有在參議院獲得通過(guò)。在2009年12月召開的聯(lián)合國(guó)哥本哈根氣候大會(huì)上，奧巴馬總統(tǒng)向國(guó)際社會(huì)宣布了17%的自愿減排目標(biāo)。由于哥本哈根協(xié)議

4、不具有法律約束力，且這一目標(biāo)在過(guò)去的近五年時(shí)間里并沒有得到參議院的進(jìn)一步批準(zhǔn)，因此奧巴馬在總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃提出的17%減排目標(biāo)既無(wú)新意也不具有任何國(guó)內(nèi)法律性約束。二是與克林頓政府簽署的京都議定書中規(guī)定的第一承諾期比1990年減排7%相比，這一目標(biāo)只比1990年減排4.6%左右?？肆诸D政府（1993-2000）將應(yīng)對(duì)氣候變化作為其任期內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng)，在上任伊始發(fā)布的氣候變化行動(dòng)計(jì)劃中，提出了到2000年將美國(guó)溫室氣體排放量降低到1990年水平的目標(biāo)及其50多項(xiàng)具體行動(dòng)，并在1997年10月京都會(huì)議召開前夕，公布了氣候變化提案。1998年，克林頓政府簽署了京都議定書，接受第一承諾期（2008-201

5、2）溫室氣體總量比1990年減排7%的目標(biāo)，然而該議定書并未在其任期內(nèi)獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。由于2005年美國(guó)的溫室氣體排放量已經(jīng)比1990年上升了16.4%，因此奧巴馬提出的自愿減排目標(biāo)不僅在履約時(shí)間上往后推遲了10年，且2020年目標(biāo)量相比1990年只減排2.1億噸二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于在1990年基礎(chǔ)上消減4.6%左右。三是與布什政府提出的自愿性溫室氣體強(qiáng)度下降18%的目標(biāo)相比，這一目標(biāo)只是在正確的方向上前進(jìn)了一小步。布什政府（2001-2008）在溫室氣體減排問(wèn)題上態(tài)度消極，拒簽批準(zhǔn)京都議定書，并在其氣候變化戰(zhàn)略中僅提出溫室氣體強(qiáng)度下降目標(biāo)，即到2012年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值溫室氣體排放比20

6、02年下降18%，且未提出任何強(qiáng)制性措施。2008年4月，布什政府宣布美國(guó)到2025年達(dá)到溫室氣體排放峰值，但該目標(biāo)遭到民主黨和環(huán)保人士的強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為美國(guó)溫室氣體排放不可能在未來(lái)20年還繼續(xù)保持絕對(duì)量的增長(zhǎng)。從實(shí)際情況看，盡管2012年美國(guó)溫室氣體排放強(qiáng)度比2002年下降了近22%，但10年間的溫室氣體排放總量只下降了7.3%，因此奧巴馬提出的15年總量減少17%的目標(biāo)與布什政府時(shí)期的強(qiáng)度目標(biāo)相比，還是向正確的方向邁出了有限的一步。四是雖然2012年美國(guó)溫室氣體排放量比2005年下降了10%，但與京都目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，第一承諾期五年平均排放量比1990年水平高出8.9%。從1990年到2007年

7、，美國(guó)的溫室氣體排放一直處于穩(wěn)步上升之中，直到2008年金融危機(jī)出現(xiàn)才導(dǎo)致其排放出現(xiàn)下降，雖然2010年有所反彈，但近兩年仍呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)。根據(jù)美國(guó)環(huán)保局2014年4月15日公布的國(guó)家溫室氣體源與匯清單，2012年美國(guó)溫室氣體排放總量為65.26億噸二氧化碳當(dāng)量，其中二氧化碳、甲烷、氧化亞氮和含氟氣體分別占82.5%、8.7%、6.3%和2.5%，除氫氟化碳外，其他五種溫室氣體近年排放均有下降。從部門排放構(gòu)成看，電力行業(yè)、交通和工業(yè)領(lǐng)域分別占排放總量的32%、28%和20%，其中工業(yè)領(lǐng)域排放自1990年以來(lái)一直呈下降趨勢(shì)，而發(fā)電和交通領(lǐng)域的排放直到近年來(lái)才有所下降。盡管2012年溫室氣體排放

8、總量比2005年下降10%，但第一承諾期五年溫室氣體排放總量平均值為67.87億噸二氧化碳當(dāng)量，約比1990年基準(zhǔn)水平高出8.9%，與京都議定書規(guī)定的減排7%目標(biāo)相比差距甚遠(yuǎn)。五是總體而言，完成2020年比2005年減排17%目標(biāo)相對(duì)比較樂(lè)觀，其中前7年已經(jīng)完成15年總目標(biāo)的58.8%。盡管根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)新發(fā)布的“氣候行動(dòng)報(bào)告”顯示：美國(guó)在“2012政策基準(zhǔn)情景”下仍無(wú)法達(dá)到17%的減排目標(biāo)，但據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院2013年底發(fā)布的“氣候雙年報(bào)”認(rèn)為，若成功實(shí)現(xiàn)非水電可再生能源“翻番”目標(biāo)，加上天然氣和碳捕集與封存技術(shù)（CCS）的發(fā)展，到2020年，清潔能源（包括部分天然氣和CCS項(xiàng)目）發(fā)電量可達(dá)到58

9、%，相應(yīng)能源領(lǐng)域二氧化碳可在“趨勢(shì)照常情景”基礎(chǔ)上減排4.85億噸，如進(jìn)一步加大清潔能源比例至62%，同時(shí)進(jìn)一步提高能效和相關(guān)電器能耗標(biāo)準(zhǔn)，能源領(lǐng)域減排量可達(dá)8億噸。如果加上土地利用和林業(yè)變化額外增加的碳匯量，還可超額完成17%目標(biāo)。世界資源研究所的報(bào)告同樣顯示，按目前的政策，美國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)17%的目標(biāo)，其中48%的貢獻(xiàn)來(lái)自現(xiàn)有電廠溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的提高，能效提高可貢獻(xiàn)減排量的8%。未來(lái)資源研究所則預(yù)測(cè)，由于美國(guó)聯(lián)邦出臺(tái)的有關(guān)法令而實(shí)現(xiàn)的減排量只貢獻(xiàn)6.2億噸，而近2億噸減排量則來(lái)自美國(guó)未來(lái)幾年對(duì)能源需求的下降和能效的提高，通過(guò)實(shí)行州一級(jí)的溫室氣體減排政策，到2020年將再額外減排1.5億噸左右

10、?？傮w而言，由于多種原因，美國(guó)的溫室氣體排放已經(jīng)走上了下降的通道，奧巴馬總統(tǒng)第一任期內(nèi)年溫室氣體排放下降9.2%的實(shí)績(jī)事實(shí)上為其所謂“政治遺產(chǎn)”奠定了良好的基礎(chǔ)。 有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)完成17%目標(biāo)的路徑分析（億噸CO2當(dāng)量） 美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)測(cè)世界資源所預(yù)測(cè)未來(lái)資源所預(yù)測(cè)能源領(lǐng)域CO2排放4.85-8，其中建筑領(lǐng)域3.3-4.4；交通領(lǐng)域0.1-0.4；工業(yè)領(lǐng)域1.4-3.16.35，其中新建電廠排放標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致減排5.75；交通領(lǐng)域0.69.3，其中EPA法令實(shí)施導(dǎo)致7.1；電力需求下降和能效提高2.2HFCs1-1.352.77-甲烷排放0.25-0.91.31-州級(jí)貢獻(xiàn)-1.5比趨

11、勢(shì)照常情景減少6.1-10.2 10.410.8與2005年比下降14%20%下降20%下降20% 二、溫室氣體減排“新措施”及其預(yù)期效果奧巴馬政府在總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃中提出的降低溫室氣體排放“新措施”主要包括：要求環(huán)保局迅速完成對(duì)新建和已有發(fā)電廠的碳污染標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作；大力發(fā)展非水可再生能源，到2020年實(shí)現(xiàn)發(fā)電量再翻番目標(biāo)；在第二任期出臺(tái)2018年后的機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；建立新的家用電器能耗標(biāo)準(zhǔn)，提高聯(lián)邦建筑能效；削減HFCs和減少甲烷排放以及加強(qiáng)森林保護(hù)和可持續(xù)管理等。盡管提高電廠污染標(biāo)準(zhǔn)等措施并不是什么新鮮事物，其實(shí)際效果也有待于進(jìn)一步觀察，但在一定程度上突顯了奧巴馬政府減少溫

12、室氣體排放的行動(dòng)方向和路徑依賴。一是通過(guò)環(huán)保局出臺(tái)新建和現(xiàn)有電廠新的排放標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)到2030年將電力部門二氧化碳排放在2005年水平上消減30%。電力部門是美國(guó)主要的二氧化碳排放源。2012年，美國(guó)電力行業(yè)溫室氣體排放20.64億噸二氧化碳當(dāng)量，占全國(guó)排放總量的31.6%，其中二氧化碳為20.23億噸，占全國(guó)化石燃料燃燒二氧化碳排放總量的39.9%，因此如何減少迄今為止尚未管控的電廠溫室氣體排放一直受到各方關(guān)注。美國(guó)環(huán)保局依據(jù)2007年最高法院的裁決，早在2012年4月就首次提出對(duì)新建發(fā)電廠每兆瓦時(shí)二氧化碳排放不超過(guò)1000磅（454公斤）的“一刀切”方案。奧巴馬在其總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃中敦促美國(guó)

13、環(huán)保局抓緊出臺(tái)相關(guān)目標(biāo)及行動(dòng)計(jì)劃，并在其講話中強(qiáng)調(diào)“為電廠設(shè)定更高污染標(biāo)準(zhǔn)的想法己不是什么新鮮事了，只是到了聯(lián)邦政府趕上各州政府行動(dòng)的時(shí)候了”。2013年9月，環(huán)保局公布了修訂后的新建發(fā)電廠二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)新提案，要求燃煤電廠及小型燃?xì)怆姀S每兆瓦時(shí)二氧化碳排放不超過(guò)1100磅（499公斤），大型燃?xì)怆姀S排放不超過(guò)1000磅。2014年6月2日，環(huán)保局公布了針對(duì)現(xiàn)有化石燃料電廠公用電力發(fā)電機(jī)組碳排放標(biāo)準(zhǔn)的清潔電力計(jì)劃提案，提出了分階段、差異化的各州單位發(fā)電量平均碳排放具體控制目標(biāo)。事實(shí)上，由于2012年全美風(fēng)電新增裝機(jī)容量就達(dá)到1340萬(wàn)千瓦，已經(jīng)超過(guò)當(dāng)年美國(guó)裝機(jī)容量?jī)粼黾?178萬(wàn)千瓦的水平，

14、且2012年美國(guó)發(fā)電行業(yè)的二氧化碳排放已經(jīng)比2005年的24.02億噸下降了15.8%，而同期美國(guó)發(fā)電量只下降了0.2%，在發(fā)電量保持基本不變的前提下，前7年已經(jīng)完成了25年總目標(biāo)的52.7%。根據(jù)美國(guó)環(huán)保局、國(guó)會(huì)研究機(jī)構(gòu)等分析，盡管上述電廠排放新標(biāo)準(zhǔn)涉及美國(guó)近1000家火電廠的3000臺(tái)左右機(jī)組，考慮到目前這些電廠燃煤機(jī)組群的平均壽命已經(jīng)達(dá)到42年，如果不淘汰，2025年平均壽命預(yù)期將達(dá)到49年，且其中約20%的機(jī)組服役期將超過(guò)60年。按目前這種趨勢(shì)，預(yù)計(jì)到2020年，該標(biāo)準(zhǔn)將促使4900萬(wàn)千瓦燃煤發(fā)電機(jī)組淘汰，相當(dāng)于屆時(shí)燃煤發(fā)電總裝機(jī)的19%左右，預(yù)計(jì)到2020年，發(fā)電行業(yè)的二氧化碳排放就

15、可比2005年下降27% 左右。因此，可以預(yù)判上述排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)2020年以后美國(guó)發(fā)電行業(yè)溫室氣體減排的影響將非常有限。二是繼續(xù)大力發(fā)展可再生能源，在第一任期風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮馨l(fā)電量翻番的基礎(chǔ)上，到2020年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電量再翻番的目標(biāo)。自克林頓政府以來(lái)，美國(guó)一直較為注重發(fā)展可再生能源等清潔能源，尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揮聯(lián)邦政府層面的引領(lǐng)作用。1999年6月，克林頓政府出臺(tái)13123號(hào)行政命令，要求加大聯(lián)邦政府對(duì)可再生能源的投入，此外到2010年，聯(lián)邦建筑還要安裝2萬(wàn)個(gè)光伏系統(tǒng)。2005年布什政府出臺(tái)的能源政策法設(shè)定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可再生能源電力消費(fèi)比重目標(biāo)，要求在2010-2012年達(dá)到5%。奧巴馬政府不僅

16、要求加速清潔能源許可審批，擴(kuò)大和促進(jìn)電網(wǎng)的現(xiàn)代化等政策與行動(dòng)，而且將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可再生能源電力消費(fèi)比重由目前的7.5%上升到2020年的20%，到2020年，全美要實(shí)現(xiàn)風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮馨l(fā)電量在目前基礎(chǔ)上翻番的目標(biāo)。從實(shí)際執(zhí)行情況及未來(lái)效果看，2012年，美國(guó)非化石能源發(fā)電量占總發(fā)電量的31.1%，發(fā)電量達(dá)到1.26萬(wàn)億度（KWh），其中核電7693億度，水電2765億度，風(fēng)、光、地?zé)岬确撬稍偕茉窗l(fā)電量為2274億度。雖然2012年，風(fēng)、光、地?zé)岬确撬稍偕茉窗l(fā)電量相比2008年的1274億度增加了78.5%，但由于它占發(fā)電總量的比重只有5.6%，即使到2020年實(shí)現(xiàn)“翻番目標(biāo)”，由于該翻

17、番目標(biāo)并不包含水電和核能，屆時(shí)美國(guó)風(fēng)、光、地?zé)岬确撬稍偕茉窗l(fā)電量也就在4500億度左右，相應(yīng)的總裝機(jī)規(guī)模也就在1.7億千瓦左右。另?yè)?jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)以及美國(guó)能源信息署的預(yù)測(cè)，2020年，美國(guó)非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重將由2012年的21%小幅提高到22%，發(fā)電量比重提高到34%，其中非水可再生能源比重約在10%左右。因此可以預(yù)判，這些措施對(duì)2020年以前美國(guó)單位能源二氧化碳排放強(qiáng)度的實(shí)際影響也不大。三是繼續(xù)著力提高能源效率，通過(guò)制定新的能效標(biāo)準(zhǔn)，到2030年實(shí)現(xiàn)能效水平相對(duì)于2010年提高一倍的目標(biāo)，累計(jì)減少30億噸二氧化碳排放。與發(fā)展清潔能源一樣，克林頓和布什政府也都著力提高能源效率，但并未提出

18、全國(guó)范圍的整體目標(biāo)?？肆诸D政府在1992年出臺(tái)的能源政策法確定了2000年聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建筑能效比1985年提高20%的目標(biāo)，1999年6月，克林頓政府出臺(tái)行政命令13123，要求到2010年每一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建筑能耗比1990年降低30%。布什政府在其2007年出臺(tái)的行政命令13423中要求：到2015年，聯(lián)邦辦公樓建筑能耗要比2003年降低30%，可再生能源燃料使用增加30%，2030年所有聯(lián)邦建筑實(shí)現(xiàn)“碳中性”。奧巴馬政府上任以來(lái)，在提高能效等方面延續(xù)了兩黨共識(shí)。為了落實(shí)總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃中提出的建立電器能效標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)邦建筑能效標(biāo)準(zhǔn)要求，在過(guò)去的一年中，美國(guó)能源部在已經(jīng)為洗碗機(jī)、冰箱等產(chǎn)品設(shè)立新的最低

19、能效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，又提出了9項(xiàng)有關(guān)電器和設(shè)備的能效標(biāo)準(zhǔn)提案，其中8項(xiàng)已經(jīng)最終完成。從實(shí)際執(zhí)行情況及未來(lái)效果看，2012年每平方米聯(lián)邦辦公樓建筑能耗相比2003年已經(jīng)降低20%，2013年美國(guó)單位GDP能源消耗與2005年相比降低了12.1%，其中奧巴馬執(zhí)政的5年時(shí)間下降了7.5%。總體而言，盡管對(duì)實(shí)施能效標(biāo)準(zhǔn)的長(zhǎng)期減排效果難以量化，但對(duì)于節(jié)約家庭支出，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力還是具有重要意義，而且對(duì)于美國(guó)這樣人均能源消費(fèi)和二氧化碳排放居高不下的國(guó)家而言，引導(dǎo)全社會(huì)低碳消費(fèi)極其必要。四是推動(dòng)建立嚴(yán)格的乘用車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)到2025年累計(jì)減排60億噸二氧化碳，并提出2018年后的重型車輛燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)。

20、美國(guó)減少機(jī)動(dòng)車溫室氣體排放的行動(dòng)起源于2002年的加州，2004年加州空氣資源委員會(huì)提出了到2016年汽車制造商需將新輕型汽車的溫室氣體排放量平均減少30的標(biāo)準(zhǔn)，但由于受法律約束等因素而被拖延。奧巴馬總統(tǒng)上臺(tái)后就指示美國(guó)環(huán)保局與運(yùn)輸部要與汽車行業(yè)通力合作，制定適用于轎車和輕型卡車的燃油經(jīng)濟(jì)性新標(biāo)準(zhǔn)，2010年奧巴馬又要求美國(guó)環(huán)保局和隸屬于運(yùn)輸部的國(guó)家公路交通安全局一起研究適用于重型卡車的溫室氣體排放和燃油效率標(biāo)準(zhǔn)。2011年7月，環(huán)保局發(fā)布了全國(guó)性的能效新標(biāo)準(zhǔn)，要求在2025年以前將轎車和輕型卡車的能效提高近一倍，即乘用車平均績(jī)效達(dá)到每加侖54.5英里的目標(biāo)。2011年8月，環(huán)保局提出了首個(gè)針

21、對(duì)重型卡車和公共汽車的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋2014年至2018年制造的所有車輛。在總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃中，奧巴馬已指示環(huán)保局和運(yùn)輸部國(guó)家公路交通安全局與制造商、工會(huì)、州政府、非政府組織和其他利益相關(guān)者合作，在2016年3月前，制定并公布適用于中型和重型車輛燃油效率和溫室氣體排放的新標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際執(zhí)行情況及未來(lái)效果看，據(jù)美國(guó)運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)，重載卡車燃料經(jīng)濟(jì)性已經(jīng)由2005年的6英里/加侖提高到了2012年的6.4英里/加侖，提高了6.7%。而據(jù)美國(guó)環(huán)保局的測(cè)算，由于美國(guó)輕型車輛標(biāo)準(zhǔn)適用于2011年到2025年出廠的車輛，預(yù)計(jì)可為消費(fèi)者節(jié)約總計(jì)1.7萬(wàn)億美元的燃油費(fèi)，約合每輛車節(jié)約8200美元，每天降低2

22、20萬(wàn)加侖的油耗，在此階段內(nèi)出售的汽車在其使用壽命內(nèi)將減少60億噸的溫室氣體排放。三、溫室氣體減排“新貢獻(xiàn)”及其可能形式自克林頓政府以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府試圖在國(guó)際氣候變化談判中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，國(guó)會(huì)兩黨也均有議員試圖推進(jìn)美國(guó)氣候變化立法進(jìn)程，但迄今為止，美國(guó)政府既未在國(guó)際層面提出具有顯示度的減排目標(biāo)，也并未在國(guó)內(nèi)有相關(guān)立法提案通過(guò)。這種狀況不僅導(dǎo)致美國(guó)無(wú)論是在全球氣候變化談判還是在國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)上與其“責(zé)任和能力”差距甚遠(yuǎn)，而且也直接影響了奧巴馬政府對(duì)德班平臺(tái)談判的新貢獻(xiàn)。一是從“新貢獻(xiàn)”可能承諾目標(biāo)的法律性質(zhì)看，仍將提出自愿的、不具有國(guó)內(nèi)法律約束力的減排指標(biāo)。從近兩年提交的與氣候變化相關(guān)的立法提案看

23、，美國(guó)支持氣候變化行動(dòng)的提案有增加趨勢(shì)，但更側(cè)重于提高能源效率、增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力、提高能源安全性和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面，并試圖以溫和的、非直接的方式取得國(guó)會(huì)兩黨議員的支持。第113屆國(guó)會(huì)（2013-2014）迄今為止共收到176項(xiàng)提案，其中108項(xiàng)支持應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，其中大部分聚焦在加強(qiáng)某一領(lǐng)域具體行動(dòng)，僅有一項(xiàng)提案要求設(shè)立碳稅，一項(xiàng)要求新增林業(yè)溫室氣體清單報(bào)送的法案經(jīng)總統(tǒng)簽署生效。盡管在2013年總統(tǒng)國(guó)情咨文中，奧巴馬再次呼吁國(guó)會(huì)通過(guò)基于市場(chǎng)機(jī)制減排的立法，但實(shí)際上近兩年國(guó)會(huì)并未再次提出涉及建立“限額排放交易”的提案。同時(shí)，美國(guó)環(huán)保局在清潔空氣法下對(duì)溫室氣體排放的管控措施仍有一定法律風(fēng)險(xiǎn)，

24、在第113屆國(guó)會(huì)收到的68項(xiàng)反對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中，有45項(xiàng)企圖阻止美國(guó)環(huán)保局對(duì)電廠設(shè)立溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，而且已有三項(xiàng)反對(duì)提案經(jīng)眾議院投票通過(guò)，其中一項(xiàng)明令禁止環(huán)保局為發(fā)電廠設(shè)立溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。可以看出，由于兩黨在氣候變化問(wèn)題上仍存在較大分歧，且當(dāng)前并不具備將氣候變化作為緊迫問(wèn)題處理所需的廣泛民意基礎(chǔ)，因此美國(guó)國(guó)會(huì)近期很難通過(guò)涵蓋多領(lǐng)域的綜合性氣候變化立法。從“新貢獻(xiàn)”可能承諾目標(biāo)的法律性質(zhì)看，盡管美國(guó)在有關(guān)德班平臺(tái)談判提交的提案中提出了三個(gè)選擇方案，但最大可能仍是以行政命令的形式提出自主承諾，且在近期也難有國(guó)內(nèi)法律約束力。二是從“新貢獻(xiàn)”可能承諾目標(biāo)數(shù)量及目標(biāo)年看，2030年比2005年減排35%以上是目前最具公約數(shù)的一種方案。從2009年眾議院通過(guò)的美國(guó)清潔能源與安全法案以及奧巴馬政府當(dāng)時(shí)設(shè)定的長(zhǎng)期減排目標(biāo)看，如到2050年完成減排83%的目標(biāo)，那么美國(guó)到2030年排放應(yīng)比2005年下降42%。根據(jù)世界資源研究所的測(cè)