城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議_秦中春

1、#重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)）http：/cqlg jourserv com熱點(diǎn)透視重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué))2013年第27卷第3期Journal of Chongqing University of Technology Social Science Vol 27 No. 3 2013doi: 10.3969/j issn 1674 8425S) 2013.03.001城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議秦中春國務(wù)院發(fā)展研究中心 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，北京100010）© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing

2、 House. All rights reserved, http;'.ncT#重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)）http：/cqlg jourserv com© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http;'.ncT#重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)）http：/cqlg jourserv com摘要：在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，我國高度重視耕地資源保護(hù)工作得到保證,耕地占補(bǔ)平衡工作取得明顯成效，農(nóng)村土地整治不斷完善快速發(fā)展時(shí)期陷，節(jié)地機(jī)制沒有建立 體制改

3、革滯后 力度，完善耕地保護(hù)制度 關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù) 中圖分類號 ：F310，目前糧食安全所需耕地基本。未來十年是我國城鎮(zhèn)化。由于城鎮(zhèn)化過程中耕地保護(hù)制度存在缺，我國國民收入分配 。建議加大保護(hù)，城鎮(zhèn)化過程本身仍將占用大量耕地，耕地資源保護(hù)形勢仍然十分嚴(yán)峻。深層次的原因是，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過程中保護(hù)耕地資源的動力機(jī)制缺失;創(chuàng)新保護(hù)方式，深化農(nóng)村土地整治；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；制度文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號 ：1674 8425,實(shí)行人地掛鉤2013 )03 000105© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing Ho

4、use. All rights reserved, http;'.ncT#重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)）http：/cqlg jourserv com© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http;'.ncT3重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)）http：/cqlg jourserv com收稿日期:2012 11 28作者簡介：秦中春1971 ），男，重慶人，博士，研究員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村政策一、我國耕地資源保護(hù)取得的進(jìn)展改革開放以來，我國經(jīng)

5、濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大幅提高。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，我國高度重視耕地資源保護(hù)工作。經(jīng)過持續(xù)不斷的努力和探索，目前已經(jīng)形成了以土地管理法為主體，以土地利用總體規(guī)劃及用途管制為手 段，以基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策、耕地保護(hù)監(jiān)督檢查制度為工具的相對完整的政策體系。國家對耕地資源的保護(hù)手段不斷拓展，保護(hù)措施愈加嚴(yán)格，保護(hù)力度越來越大。一）糧食安全所需耕地基本得到保證確保糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對耕地需求 的底線，是處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與保護(hù)耕地資源關(guān)系 的一個(gè)基礎(chǔ)。為了應(yīng)對工業(yè)化 、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展 中耕地資源不斷減少的嚴(yán)峻局面，我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)政策，加

6、強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)。國家劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，規(guī)定任何單位和個(gè)人不得改變或者占用，同時(shí)政府制定并實(shí)施土地利用總體規(guī)劃 ，明確到 2020年保持耕地面積18億畝的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為必須固守的“紅線”，落實(shí)到每年的用地計(jì)劃和日常監(jiān)管工作中。目前，從全國來看，耕地資源保護(hù)總體較好，糧食安全所需耕地資源基本得到保障，為糧食產(chǎn)量的不斷增長提供有力的支撐。2004年以來，我國糧食播種面積岀現(xiàn)穩(wěn)定回升，全國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“八年增"，耕地保護(hù)工作功不可沒。從調(diào)研來看 ，各省市主要依據(jù)國家制定的土地利用總體規(guī)劃（2006 2020年）確定各自的耕地資源和基本農(nóng)田保有量，以此為依據(jù)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

7、、城市發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，總體控制耕地資源占用的規(guī)模。與國家確定的耕地保護(hù)數(shù)量相比，各省市確定的耕地保護(hù)規(guī)模目標(biāo)基本上沒 有提高。（二 ）耕地占補(bǔ)平衡工作取得明顯成效耕地占補(bǔ)平衡，是在城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)最重要的一個(gè)管理措施。我國從 1997年開始提岀并實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善，取得明顯成效，不僅為城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占地帶來的耕地保障壓力?！笆晃濉睍r(shí)期，全國各類建設(shè)占用耕地1 746 .5萬畝。同期，通過大力推進(jìn)土地整治，整理復(fù)墾開發(fā)各類土地2億畝，新增耕地 3 100萬畝，既實(shí)現(xiàn)了對建設(shè) 占用的1 746.5萬畝耕地占補(bǔ)

8、平衡有余，又改善了田間水利、林網(wǎng)、道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了耕地質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)糧食連年增產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前各地實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡工作的方式，主要是通過對未利用地的大規(guī)模開發(fā)利用，以及對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)有農(nóng)村耕地資源進(jìn)行 整治，補(bǔ)充和新增耕地資源，為城鎮(zhèn)化過程中新增非農(nóng)建設(shè)用地提供指標(biāo)，既有自求平衡，也有異地調(diào)劑。在操作程序上，各地按照“先補(bǔ)后占”、“占一補(bǔ)一 ”、“占補(bǔ)平衡”的管理要求，由國土部門在調(diào)研的基礎(chǔ)上設(shè)立土地整治項(xiàng)目，依據(jù)國家下達(dá)的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃和補(bǔ)充耕地計(jì)劃嚴(yán)格進(jìn) 行審批，多方籌措資金，按照建設(shè)工程管理辦法組 織落實(shí)，并進(jìn)行監(jiān)督管理和考核驗(yàn)收。為了確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量和數(shù)

9、量并重，成都市等地區(qū)在工作中進(jìn)行了有益的創(chuàng)新。主要做法：一是對項(xiàng)目工程涉及的新增田間道路、溝渠所占土地、中心村或聚集點(diǎn)所占土地和坡改梯范圍內(nèi)的土地，都實(shí)行耕作層剝離，剝離的肥沃土壤用于新造耕地，以改善新增耕地質(zhì)量，增加土壤肥力二是通過對項(xiàng)目區(qū)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，改造中低產(chǎn)田，坡改梯，改造下濕田 ，修建排水灌溉溝渠；三是按照每畝新增耕地100元的標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)業(yè)部門對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行測土配方，按照項(xiàng)目實(shí)施完成后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化跟進(jìn)的要求，提岀改良土壤的報(bào)告，并在項(xiàng)目完成后，對改良情況進(jìn)行檢測。三）農(nóng)村土地整治不斷完善農(nóng)村土地整治，是城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)的重要抓手?！笆晃濉睍r(shí)期，全國用于土地整

10、治項(xiàng)目的資金3 274億元，批準(zhǔn)立項(xiàng)12萬多個(gè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1 6億畝，實(shí)際新增耕地面積3 100多萬畝，新建和維修溝渠170多萬公里、田間道路 120萬公里。近幾年，各地加大農(nóng)村 土地整治力度 ，土地整理的內(nèi)容不斷拓展，做法不斷創(chuàng)新。1 結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行土地整治。四川省實(shí)行“金土地”工程，大力開展土地開發(fā)復(fù)墾整治和中低產(chǎn)田改造，增加耕地有效面積，擠出更多的新增建設(shè)用地用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。山東省通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，著力提升耕地質(zhì)量，計(jì)劃到2020年將85%的耕地建成有灌溉設(shè)施、有水源依托的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。甘肅省大力開展梯田建設(shè)，從2009年起到2010年已

11、經(jīng)建成梯田 270萬畝，“十二五”期間計(jì)劃實(shí)施 750萬畝梯田建設(shè)任務(wù)。2. 結(jié)合農(nóng)民工市民化建立農(nóng)戶宅基地復(fù)墾體系。重慶市加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整治工作，組建了市、區(qū)縣兩級土地整治工作機(jī)構(gòu)，形成了以市整治中心為技術(shù)指導(dǎo)、區(qū)縣整治機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目組織實(shí)施的工作體系，對自愿申請土地復(fù)墾的農(nóng)戶的宅基地進(jìn)行整治。重慶市通過修訂工程定額標(biāo) 準(zhǔn)，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施流程，規(guī)范復(fù)墾工程設(shè)計(jì)和實(shí)施，建立業(yè)主初驗(yàn)、區(qū)縣竣工驗(yàn)收和農(nóng)民監(jiān)理制度，確保復(fù)墾后的耕地質(zhì)量，新墾耕地與周邊耕地相對集中連片 。3. 結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行土地整 治。河南省在大規(guī)模推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中進(jìn)行土地整治。濟(jì)原市打破行政界限，全市528個(gè)

12、村（居）統(tǒng)籌考慮，整合規(guī)劃成42個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，進(jìn)行土地整理。四川省成都市不斷豐富整治 理念和內(nèi)涵，把土地整理作為推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化 ”和“三個(gè)集中”的平臺和抓手，大力開展綜合整治。二、未來城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)形勢仍然十分嚴(yán)峻（一）未來十年城鎮(zhèn)化過程仍將占用大量耕地我國的耕地資源十分稀缺，呈現(xiàn)“三少”（人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少）的基本特點(diǎn)。我國人均耕地只有1.37畝，不足世界平均水平40%，約相當(dāng)于加拿大的1 /16，俄羅斯的1/10，美國的1 /7，印度的 1 /2。不少省份的人均耕地，已低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田與高產(chǎn)田的比例約為7 ：3。

13、水土資源分布很不均衡。理論上耕地后備資源總潛力約為2億畝，但可以開墾成耕地的不足8 000萬畝。20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展，很多地區(qū)岀現(xiàn)了耕地資源規(guī)模大幅減少、耕地資源浪費(fèi)及質(zhì)量嚴(yán)重退化等現(xiàn)象。耕地資源的減少，有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災(zāi)害毀© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http;'.ncT秦中春：城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議5損四個(gè)方面的原因。城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是

14、不可逆的。在城鎮(zhèn)化的過程中，既有對非農(nóng)建設(shè)用地合理需求擴(kuò) 大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無論什么原因，耕地資源更加短缺的現(xiàn)狀已形成。1996年，我國耕地總量為19 .51億畝，2008年已經(jīng)降至18.26億畝，下降1.25億畝。未來十年，是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化過程本身需要占地，即使在最嚴(yán)格管理的情況下，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展仍將占用大量的耕地。根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006 2020年）到2020年全國建設(shè)用地總規(guī)模為55 680萬畝，比2010年增加 5 250萬畝，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加 2 655萬畝；2020年全國耕地保有總量為18. 05億畝，比2010年減少

15、1 300萬畝。由于占用的這些 耕地多處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍及周邊，是多年耕作的好地，即使占補(bǔ)平衡，由于新增耕地有一個(gè)熟化 和培肥 地力的過程，總體耕地質(zhì)量也有下降的 趨勢。二）城鎮(zhèn)化過程中耕地保護(hù)制度存在缺陷耕地資源的保護(hù)工作具有特殊性。由于耕地資源保護(hù)的主要目標(biāo)是維護(hù)社會公共利益和保護(hù) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的用地權(quán)益，對耕地資源的保護(hù)無法完全用市場機(jī)制來保護(hù)，一方面，必須用強(qiáng)有力的行政和法律（包括刑法）的手段加以管理和控制；另一方面也要發(fā)揮市場機(jī)制的重要作用，多渠道增加耕地有效面積，著力調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率 。我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度在設(shè)計(jì)上還存在不 足。主要問題：一是保護(hù)手段不夠有力。現(xiàn)行

16、保護(hù)制度對實(shí)行耕地資源保護(hù)的目標(biāo)是保障糧食安 全，還沒有上升到維護(hù)社會公共利益和公共安全 的高度。我國刑法在耕地保護(hù)方面設(shè)立了非法占 用農(nóng)用地罪，非法批準(zhǔn)征用 、占用土地罪等，但在違法行為的定性和量刑上還不完善，對違規(guī)行為 的震懾力還不夠。二是保護(hù)與挖潛結(jié)合不足 。目 前耕地保護(hù)的范圍和重點(diǎn)主要是耕地存量 ，對未 來耕地增量和備用耕地資源的管理和保護(hù)不足 ， 存在重城市管制 、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制 、輕 非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵(lì)的傾向 。綜合有關(guān)信息預(yù)測 ，到2020年我國將新增城鎮(zhèn)人口1 . 6億，加上已經(jīng)進(jìn)入城市但戶口仍在農(nóng)村的人口，預(yù)計(jì)將有3億多人口進(jìn)城，如果將這些人口在農(nóng)村的宅基地及其附屬設(shè)施用

17、地退岀并復(fù)墾為耕地，估計(jì)將增加耕地資源4 000萬畝左右。這是一筆重要的土地資源，但國家尚未將開發(fā)這一資源作為國家戰(zhàn)略，有必要深化體制改革，積極引導(dǎo)和投資開發(fā)這一重要資 源。三是保護(hù)方式還需要創(chuàng)新。過去十多年耕地占補(bǔ)平衡的成果顯著，但經(jīng)過十多年持續(xù)不斷的土地開發(fā)，絕大多數(shù)地區(qū)未開發(fā)耕地資源已經(jīng)大 幅減少甚至枯竭 ，即使進(jìn)行開發(fā) ，成本將大幅上 升，耕地質(zhì)量也難以保障。如果不通過引導(dǎo)和激勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民合理退岀農(nóng)村建設(shè)用地并將其轉(zhuǎn) 為耕地，突破占補(bǔ)平衡新增耕地的來源渠道、巨額成本和對農(nóng)民的利益補(bǔ)償?shù)碾y題，未來的耕地占補(bǔ)平衡將難以為繼。（三 ）城鎮(zhèn)化過程中節(jié)地機(jī)制沒有建立從國際上看，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展

18、是可以節(jié)約 耕地的。節(jié)地的主要原因，就是城鎮(zhèn)的占地與農(nóng)村的退地和增地相結(jié)合，農(nóng)村的增地大于城鎮(zhèn)的占地。但在我國，這種機(jī)制尚沒有根本建立，不僅沒有岀現(xiàn)節(jié)地的趨勢 ，反而是耕地資源在城鎮(zhèn)化 過程中大規(guī)模減少 。岀現(xiàn)這種情況的直接原因是 我國正處于工業(yè)化、城市化加快發(fā)展時(shí)期，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城市對進(jìn)城的農(nóng)民工長期實(shí)行“經(jīng)濟(jì)性接納、社會性排斥”，導(dǎo)致農(nóng)村人口在大規(guī)模進(jìn)城的過程中雙重占用建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地難以合理退岀并轉(zhuǎn)化為耕地。更深層次的原因，是國民收入分配體制改革滯后，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過程中保護(hù)耕地資源的動 力機(jī)制缺失。首先，相比對耕地資源的保護(hù)，對耕地資源的征占能夠產(chǎn)生

19、巨大的級差收益，為耕地的所有者和當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟(jì)上的巨額好處。其次，相比對耕地資源的占用，對耕地資源的保護(hù)和在農(nóng)村復(fù)墾耕地的投入大、成本高，對農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的激勵(lì)和補(bǔ)償不足。再次，保護(hù)耕地資源意味著要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和公眾是有利的 ，但農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟(jì)總量和政府績效考核的貢獻(xiàn)少，對地方財(cái)政貢獻(xiàn)不大甚至為負(fù)。三、在城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)的政策建議（一 ）加大保護(hù)力度，完善耕地保護(hù)制度一要在刑法修正中加強(qiáng)耕地保護(hù)。將違反耕地資源保護(hù)的行為上升到危害公共安全的高度，進(jìn)一步完善刑法對耕地資源保護(hù)的規(guī)定，明確保護(hù)耕地資源是維護(hù)社會公共利益和保證公共安全 的需要，促進(jìn)社會公

20、眾對耕地資源保護(hù)工作的參與，利用國家的力量加強(qiáng)對耕地資源的保護(hù)。二要進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。健全耕地保護(hù)目標(biāo)共同責(zé)任機(jī)制，制定考核和評價(jià)辦法，完善考核內(nèi)容，推行問責(zé)制，健全責(zé)任追究制度和糾錯(cuò)改正機(jī)制 。三要進(jìn)一步深化征地制度改 革。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目選址和用地評價(jià)，嚴(yán)格控制耕地的不合理征占，新增建設(shè)用地總量不得突破糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對耕地需求的底線。堅(jiān)決消除各種土地浪費(fèi)行為，嚴(yán)格控制征占耕地的規(guī)模和速度。大幅度提高土地征用過程中新增建 設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地開墾費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)。

21、支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn) 。對國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī) 劃的補(bǔ)充耕地任務(wù) ，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，通過實(shí)施土地 整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運(yùn)作模式。四要加快建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制 。扶持進(jìn)城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地 復(fù)墾為耕地，建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè) 用地復(fù)墾指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建設(shè)新增耕地經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的異地調(diào)劑和利益補(bǔ)償，提高各級政府保護(hù)耕地的積極性?？偨Y(jié)和推廣成都建立耕地保護(hù)基金的經(jīng)驗(yàn)，在有條件的地區(qū)和城市，對農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護(hù)人，通過

22、建立農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償基金對保護(hù)區(qū)的 農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性和主動性 。二）創(chuàng)新保護(hù)方式，深化農(nóng)村土地整治城鎮(zhèn)化過程中保護(hù)耕地資源，是一個(gè)保護(hù)耕地與開發(fā)耕地相結(jié)合的過程。要將深化農(nóng)村土地整治作為新時(shí)期耕地資源保護(hù)的重中之重，切實(shí)做好農(nóng)村土地整理工作，不斷開拓耕地資源保護(hù)工作新局面。一要將農(nóng)村土地整治的對象和重點(diǎn) 逐步轉(zhuǎn)移到人口減少地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地上，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)土地彈性退岀機(jī)制，建立農(nóng)戶宅基地退岀復(fù)墾服務(wù)體系和新增耕地指標(biāo)市場交易機(jī)制。開發(fā)這些耕地資源，不僅有利于增加進(jìn)城人員的收益，而且可以方便現(xiàn)有的農(nóng)民開發(fā)利用。二要大力推進(jìn)以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治。加大中低產(chǎn)田

23、改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè) ，加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實(shí)施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。積極組織實(shí)施農(nóng)村土地整治重大工程，促進(jìn)國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力開展土地平整 、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)。嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗(yàn)收，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，整治后的耕地可劃為基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。三要規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。整治騰岀的農(nóng)村建設(shè)用地 ，首先要復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的，可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)

24、設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)用地以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴(yán)禁以整治為名擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模。嚴(yán)禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。四要加強(qiáng)整治項(xiàng)目后期管護(hù)，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強(qiáng)對占用和補(bǔ)充耕地的評價(jià)，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的補(bǔ)充耕地，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實(shí)施耕作層剝離工程，鼓勵(lì)剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級實(shí)施差別化管護(hù)，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺賬管理

25、制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級等基本情況。五要多渠道籌集土地整治資金，大幅度增加對農(nóng)村土地整治的投入資金。積極增加各級財(cái)政對農(nóng)村土地整治的 投入，探索創(chuàng)新金融支持農(nóng)村土地整治的方式，將城鎮(zhèn)土地征占用過程中的耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)等主要用于農(nóng)村土 地整治，促進(jìn)支農(nóng)資金有效整合。加強(qiáng)農(nóng)村土地整治資金管理，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與土地整 治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，讓農(nóng)民在土地整治過程中更多地直接受益。一個(gè)城市的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擁有一定的農(nóng)村（三 ）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行人地掛鉤郊區(qū)及基本農(nóng)田，保證部分菜地及口糧的生產(chǎn)需要。要以人均耕地保有量和人均基本農(nóng)

26、田保有量 作為城市發(fā)展目標(biāo)管理考核的重要指標(biāo)，將保護(hù)耕地的責(zé)任落實(shí)到每個(gè)城市。我國主體功能區(qū)規(guī)劃提岀了城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)人地掛鉤、地區(qū)間人地掛鉤的要求，要以促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚為方向，在土地利用規(guī)劃中建立人口土地聯(lián)動機(jī)制，將新增建設(shè)用地指標(biāo)與新增戶籍人口（或穩(wěn)定居住時(shí)間較長的常住人口）結(jié)合起來，以吸納農(nóng)村人口安居樂業(yè)的規(guī)模為依據(jù)，合理安排不同地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，以土地聯(lián)動帶動人口聯(lián)動 ，防止“城擴(kuò)人不增 ”，為重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn) 化發(fā)展提供土地保障。人地掛鉤指標(biāo)實(shí)行有償使用，主要用于當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，少量指標(biāo)用于跨縣或跨市公開交易。人地掛鉤指標(biāo)有償使用收益全部返回農(nóng)村。要著眼長遠(yuǎn)

27、和未來耕地增量，通過確立邊界和建立有效的組織制度，對農(nóng)村人口減少地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)占地實(shí)行萎縮性管理和控制，同時(shí)引導(dǎo)和循序漸進(jìn)推進(jìn)分散居民點(diǎn)向中心村鎮(zhèn)集中，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)村土地利用水平。致謝：本報(bào)告吸收了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部劉守英副部長，國土資源部規(guī)劃司孫雪東處長、苗澤副調(diào)研員：財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司閆林副處長，國家林業(yè)局計(jì)劃財(cái)務(wù)司郝 燕湘巡視員提岀的意見和建議，在此表示感謝!（責(zé)任編輯鄺坦勵(lì)）© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing House. All rights res

28、erved, http;'.ncT秦中春：城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議#© 1994-2013 China Acadtmie Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http;'.ncT秦中春：城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議#Challenges in Land Protection in the Process ofUrbanizationand Suggestions in PolicyQIN Zhong-chun(Department of Rural Economy Research Research Center of the State Council, Beijing 100010，China)Abstract : In the fas