細(xì)化地方預(yù)算管理研究

1、細(xì)化地方預(yù)算管理研究地方預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財政管理 的中心環(huán)節(jié)。盡管近幾年各地按照建立公共財政基本框架的要求，進(jìn)行了預(yù)算管理改革的償試，收到了明顯的成效，但仍不夠完善。本文 側(cè)重圍繞進(jìn)一步細(xì)化地方預(yù)算管理的相關(guān)問題，提出一些看法和建 議。一、細(xì)化地方預(yù)算管理的必要性1、細(xì)化地方預(yù)算管理是當(dāng)前地方財政支出改革面臨的一項緊迫任務(wù)。1994年以來我國建立了分稅制財政體制，加之收稅、收費(fèi)、罰沒、 基金等收入方面的改革，使財政收入管理逐步適應(yīng)了社會主義市場經(jīng) 濟(jì)運(yùn)行的要求。但是，受主客觀條件的限制，財政支出管理明顯滯后， 尤其是現(xiàn)行財政支出預(yù)算管理的方式，與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)

2、體制 和構(gòu)筑公共財政運(yùn)行機(jī)制的要求越來越不適應(yīng)，各方面要求預(yù)算管理 改革的呼聲越來越高。目前地方財政面臨著公教人員保吃飯、 下崗再 就業(yè)保穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增投入、各項事業(yè)加快發(fā)展需要資金支持等 壓力；面臨著償還世行、亞行貸款等外債及消化財政赤字和糧食虧損 掛賬等突出問題，面臨著清理農(nóng)村基金會、增加糧食風(fēng)險基金等對財 政平衡帶來的較大沖擊。同時，傳統(tǒng)的財政支出體制的慣性給現(xiàn)有的 財政支出帶來巨大的壓力。表現(xiàn)為財政支出范圍的越位”超出了社會公共需要的范疇，如從事市場盈利活動的人員仍由財政供養(yǎng)， 一些 競爭性行業(yè)和企業(yè)虧損補(bǔ)貼仍由財政承擔(dān)等； 地方政府職能和政府間 事權(quán)劃分不清，包攬過多，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃

3、腫、人員冗雜，使財政的供養(yǎng) 負(fù)責(zé)過重；地方預(yù)算還不同程度地存在各類掛賬或應(yīng)付未付等隱性赤 字。這些都構(gòu)成巨大的財政壓力，存在較大的財政風(fēng)險。正是由于地 方支出管理特別是預(yù)算管理改革嚴(yán)重滯后， 產(chǎn)生了地方財政收支的嚴(yán) 重不適應(yīng)，要切實(shí)改變這一狀況，出路就在于加快地方預(yù)算管理的改 革。2、細(xì)化預(yù)算管理是克服傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端，切實(shí)提高預(yù)算管理水平 的重要途徑。傳統(tǒng)預(yù)算管理是根據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)的要求確定的，在建立市 場經(jīng)濟(jì)體制過程中其弊端日益顯現(xiàn)出來： 一是預(yù)算編制方法陳舊，造 成有限財務(wù)資源的不合理分布。傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采用基數(shù)加增長”的方法，這種方法的最大問題是基數(shù)是否合理，多年運(yùn)用下來，使本 年度預(yù)算

4、核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況大相徑庭， 結(jié)果不僅加劇了資源 的供求矛盾，也固化了財政資金在部門、地區(qū)之間的分配格局，制約 了財政對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。二是預(yù)算編制時間 短。以往我國的各級政府預(yù)算，其編制時間都是在每年 11月前后著 手編制的，編制時間不到兩個月，由于預(yù)算項目和指標(biāo)論證不充分， 缺乏民主程序，造成預(yù)算安排的先天不足，或執(zhí)行中問題不斷出現(xiàn)， 或追加頻繁，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是預(yù) 算內(nèi)外資金 兩張皮”，內(nèi)容不完善。傳統(tǒng)的預(yù)算是預(yù)算內(nèi)外分離的 雙 預(yù)算”體制，近幾年雖然各地都在試編綜合預(yù)算，但實(shí)際操作中預(yù)算 內(nèi)外支預(yù)算與預(yù)算外收支計劃的結(jié)合層次仍很淺，

5、預(yù)算外資金統(tǒng)籌安 排使用的程度較低，部門之間的經(jīng)費(fèi)水平因此而產(chǎn)生苦樂不均的問 題，也破壞了預(yù)算的完整性。四是預(yù)算執(zhí)行管理薄弱，資金使用效益 不高。要從根本上解決上述問題，提高預(yù)算管理科學(xué)性、規(guī)范性，必 須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求改革預(yù)算管理制度。3、細(xì)化地方預(yù)管理是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建公共財政基本框架的客觀要求。公共財政理論是以市場經(jīng)濟(jì)為前提，公共產(chǎn)品”理論為依據(jù)，彌補(bǔ) 市場缺陷”和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的的財政理論。細(xì)化地 方預(yù)算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所組成的非市 場資源配置機(jī)制，是對地方財政收支活動進(jìn)行管理的過程。 與公共財 政的關(guān)系：一是以地方政府為主體的非市場資源配置機(jī)制

6、； 二是以 公 共產(chǎn)品”爾補(bǔ)市場缺陷和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的收入分配機(jī)制；三是借 助政治制度、管理知識影響和制導(dǎo)公共資源的配置過程，以財政政策 為手段，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動，只有深化地方預(yù)算管理改革，逐步建立 公平、透明、穩(wěn)固、平衡、規(guī)范、高效的預(yù)算管理機(jī)制，細(xì)化地主預(yù)算管理，才能有效解決聚財有限性與用財無限性的矛盾； 只有按照社 會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，構(gòu)建公共財政基本框架，構(gòu)建新的預(yù)算管理 模式，才能實(shí)現(xiàn)財政運(yùn)行的良性循環(huán)。4、細(xì)化地方預(yù)算管理是優(yōu)化財政資源配置，推進(jìn)依法理財?shù)钠惹幸?求。地方財政是地方政府實(shí)現(xiàn)其職能的財務(wù)保證。 地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀 況，很大程度上取決于政府實(shí)施宏觀調(diào)控的力度， 必須解

7、決好地方財 力的合理配置問題。通過細(xì)化地方預(yù)算管理優(yōu)化資源配置， 可緩解日 益緊張的收支矛盾，保證重點(diǎn)支出需要。細(xì)化地方預(yù)算管理，最直接 的動因是推進(jìn)依法理財、規(guī)范理財、科學(xué)理財，人根本上改革遭受的 確良預(yù)算管理模式，規(guī)范財政管理，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng) 的財政運(yùn)行機(jī)制，力爭做到按規(guī)矩辦事，克服隨意性，規(guī)范政府、財 政和部門的行為，使財政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。 優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益。著眼于國際慣例接軌，建立市場 經(jīng)濟(jì)體制下全新的預(yù)算管理機(jī)制， 這是預(yù)算管理改革的根本目的，是 建立公共財政基本框架的重要步驟。因此，研究細(xì)化地方預(yù)算管理， 具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意見和緊

8、迫性。二、當(dāng)前地方預(yù)管理改革的探索與特點(diǎn)為逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的地方預(yù)算管理體制，改進(jìn)預(yù)算編制方法，強(qiáng)化預(yù)算管理職能，一些省市借鑒國際經(jīng)驗，在加強(qiáng)預(yù) 算管理、細(xì)化預(yù)算編制方面進(jìn)行了多種形式的探索。1、河北省：以預(yù)算編制改革為重點(diǎn)的一攬子預(yù)算管理改革。河北省是我國地方財政中最先推行以編制部門為預(yù)算為重點(diǎn)的預(yù)算 管理改革。其要點(diǎn)是將各類不同性質(zhì)的財政性資金， 包括單位自有收 入、預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算外資金、各項基金撥款等，統(tǒng)一按具體部門編 制完整的預(yù)算。同時省財政部門通過調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置， 將預(yù)算編制、 執(zhí)行、監(jiān)督相分離，建立起適應(yīng)部門預(yù)算新要求的機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算管 理各環(huán)節(jié)的相互制衡。主要

9、內(nèi)容包括：（1）編制部門預(yù)算。將各類不同性質(zhì)資金統(tǒng)一編到部門預(yù)算中， 取消中間環(huán)節(jié)，將一級預(yù)算會計 單位均作為預(yù)算管理的直接對象， 而且部門預(yù)算從基層單位編起，主 管部門匯總、審核。（2）實(shí)行綜合預(yù)算。綜合財政預(yù)算收入包括預(yù) 算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財政預(yù)算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業(yè)發(fā) 展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。（3）按零基預(yù)算原則細(xì)編。各類支出取消 基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度 所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需 求。（4）硬化預(yù)算約束。預(yù)算確定經(jīng)人大批準(zhǔn)后，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和 零星追加。（5）明

10、確預(yù)算運(yùn)作程序。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制（上年 3月至12月），預(yù)算執(zhí)行（當(dāng)年 1月至12月），財政決算（次年1月至6月）三個階段構(gòu)成。（6） 實(shí)行財政資金的集中管理。實(shí)行部門銀行賬戶由財政審批、登記制度； 部門各項資金歸口到內(nèi)部財政機(jī)構(gòu)管理；財政廳內(nèi)部所有資金賬戶集 中到總預(yù)算執(zhí)行處；不同性質(zhì)的資金采用不同方式管理。（7）調(diào)整財政機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)權(quán)利制衡。集中預(yù)算編制職能，將原各處室編制 預(yù)算職能集中到預(yù)算處；成立預(yù)算審核服務(wù)中心，加強(qiáng)預(yù)算審核和編 制；成立總預(yù)算執(zhí)行處，統(tǒng)一全廳財政賬戶管理，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外資金 的核算和決算；加強(qiáng)對財政預(yù)算的監(jiān)督。這樣使預(yù)算編制、執(zhí)行

11、、監(jiān) 督相對分離。2、四川?。侯A(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行適度分離的預(yù)算管理改革（1）預(yù)算編制從功能預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變。根據(jù)部門職能的需要， 編制反映部門所有收入和支出的綜合財政預(yù)算。在預(yù)算編制形式上， 改按資金性質(zhì)分散編制預(yù)算為按部門編制預(yù)算；在預(yù)算編制內(nèi)容上， 統(tǒng)籌部門預(yù)算內(nèi)外資金，實(shí)行綜合財政預(yù)算；在預(yù)算編制方法上，按 零基預(yù)算加項目預(yù)算進(jìn)行編制；在預(yù)算編制程序上，建立標(biāo)準(zhǔn)周期編 制制度，從年度預(yù)算執(zhí)行時就開始編制下一年度預(yù)算。（2）建立國庫集中收付制度。穩(wěn)步推進(jìn)國庫集中收付制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度，加強(qiáng)對財政資金收付全過程的管理與監(jiān)督。在保持預(yù)算單位財政管理權(quán)

12、基本不變 的基礎(chǔ)上，取消預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外賬戶；認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算外資金單位 開票，銀行代收，財政統(tǒng)管的規(guī)定，加大預(yù)算外資金收支兩條線和納 入財政專戶管理力度。財政性資金都要納入政府綜合財政預(yù)算管理； 所有財政收入都要逐步納入國庫或財政指定的單一賬戶；確定統(tǒng)一的政府集中采購目錄，逐步擴(kuò)大政府采購范圍，所有財政支出逐步實(shí)現(xiàn) 從單一賬戶直接支付到用款單位或商品及勞務(wù)供應(yīng)商。（3）建立較為規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系。通過實(shí)施部門預(yù)算和建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步淡化對財政專項資金的分配， 減少一般性 專項支出補(bǔ)助；確需保留的部分專項資金，也要通過建立支出項目庫 等改革，進(jìn)行規(guī)范化的分配和管理，以減少和杜絕省級

13、財政專項資金 分配的隨意性和不規(guī)范行為。完善對困難縣和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支 付因素，建立省級財政的專項轉(zhuǎn)移支付制度， 加大省級財政對財政困 難地方和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是 少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是少數(shù)民族 地區(qū)的財力水平和財政供給能力。（4）改革財政監(jiān)督管理方式。財政監(jiān)督要從集中性檢查向日常監(jiān)督 過渡，監(jiān)督范圍要從企業(yè)財政收支和財政收入征繳情況的監(jiān)督檢查拓 展到財政管理的全過程。要建立健全財政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制， 完善和 強(qiáng)化財政內(nèi)部的監(jiān)督管理，要圍繞財政改革和管理中的重點(diǎn)問題及關(guān) 鍵環(huán)節(jié)開展有針對性的專項檢查。 建立財政內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，

14、行政監(jiān) 督和社會監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督和重 點(diǎn)檢查相結(jié)合，多層次、全方位的財政監(jiān)督檢查機(jī)制。3、陜西省：以會計委派集中核算為基礎(chǔ)、以國庫集中支付制度為核 心的預(yù)算管理改革陜西省預(yù)算管理改革，其特征是建立以會計委派集中核算為基礎(chǔ)的國 庫集中支付制度。從2000年7月1日起，陜西省率先在省級政府部 門及直屬機(jī)構(gòu)推行會計統(tǒng)一委派集中核算辦法，在財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下，一律取消部門、交易會會計崗位，注銷銀行賬 戶，由省級機(jī)關(guān)會計核算中心（會計中心的組織系統(tǒng)分為總會計和柜 臺會計）集中辦理會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，實(shí)行 集中管理、統(tǒng)一開戶、 分戶核算”的辦法。集中核算的資

15、金范圍包括財政撥款、中央部委專 項撥款、預(yù)算外資金、其他收入。會計中心核算的內(nèi)容：電腦聯(lián)網(wǎng)結(jié) 算和管理將各種資金統(tǒng)一納入中心統(tǒng)一開戶行、 資金使用按單位分期 用款計劃和單位審批后由中心統(tǒng)一劃撥和支付、對單位的財產(chǎn)物資進(jìn) 行統(tǒng)一核算管理。明確試點(diǎn)單位和會計中心的職責(zé)， 做好會計核算的 銜接工作，使國庫集中支付制度建立在會計統(tǒng)一委派集中核算的基礎(chǔ) 上。與此同時，陜西省政府推出與國庫集中支付制度相配套的其他幾項措 施：一是從1999年1月起，對省級行政機(jī)關(guān)、金額撥款事業(yè)單位干 部職工工資實(shí)行編辦核實(shí)人員、人事核準(zhǔn)工資、財政核撥經(jīng)費(fèi)、銀 行統(tǒng)一發(fā)放”的管理辦法。二是對全省重要會議和省級各部門召開的 工

16、作會議及經(jīng)費(fèi)，實(shí)行 總額控制、嚴(yán)格審批、定點(diǎn)開會、財政結(jié)算 的管理辦法。三是對行政事業(yè)單位設(shè)備購置、工程維修、車輛保險實(shí) 行政府統(tǒng)一采購。四是對預(yù)算外資金、行政事業(yè)單位收費(fèi)實(shí)行收支統(tǒng) 一管理。五是對財政投資非經(jīng)營性基建項目資金實(shí)行直通車”管理，即建設(shè)資金直接撥付到最終用款單位。 通過上述措施，使國庫集中支 付最終落實(shí)到每一道用款環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對財政收支和部門收支全過程財 政監(jiān)控。目前各地預(yù)算管理改革的思路、重點(diǎn)、力度不盡相同，但都代表了地 方預(yù)算管理改革的方向。預(yù)算管理改革是內(nèi)容龐雜、難度較大的系統(tǒng) 工程，它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等相互關(guān)聯(lián)、相互制約 的過程。目前各地改革遇到的問題、困難

17、很多，任務(wù)繁重，很多方面 需要在繼續(xù)探索的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。三、國外預(yù)算管理的經(jīng)驗及其借鑒 西方市場經(jīng)濟(jì)國家推行政府預(yù)算管理已有近二百年的歷史， 它們已摸 索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算管理方法和體系， 對我國正在進(jìn)行 的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒作用。1、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置：西方國家政府預(yù)算管理從草案編制、 審批、 執(zhí)行、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)均有嚴(yán)密的組織體系，確保預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的把關(guān) 和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（1）預(yù)算草案編制機(jī)制。一般分兩種形式。一 種是特設(shè)專門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨(dú)立 于財政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是編制支出預(yù)算。財政 部只負(fù)責(zé)

18、編制收入預(yù)算，整個預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)預(yù)算機(jī)構(gòu)。這樣做的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性， 以避免財政 部門統(tǒng)編整個預(yù)算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職 預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。由于財政部門主持預(yù)算草案編制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部 門編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案，同時根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計 資料和預(yù)測，編制收入預(yù)算草案，最后對收入和支出兩種分加以綜合 平均，形成預(yù)算草案。（2）預(yù)算草案審批機(jī)構(gòu)。審批政府預(yù)算草案 的機(jī)構(gòu)是議會，但是議會制分為一院制和兩院制。實(shí)行一院制的國家， 可以直接批準(zhǔn)政府預(yù)算。實(shí)行兩院制的國家，下議院（或從議院）在 審批預(yù)算上擁有比上議院（或參議院）更大的權(quán)力，擁

19、有預(yù)算先議權(quán) 和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算構(gòu)成上，實(shí)行單一政體的國家，國家最高權(quán)力 機(jī)關(guān)審批中央預(yù)算和地方預(yù)算；實(shí)行聯(lián)邦制政體的國家，政府預(yù)算分 為聯(lián)邦、州、地方預(yù)算，各級權(quán)力機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)審批本級政府預(yù)算，不 審批下級預(yù)算。（3）預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機(jī) 構(gòu)。收入執(zhí)行機(jī)構(gòu)是稅收征管機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算；支出預(yù) 算執(zhí)行機(jī)構(gòu)是財政部門指導(dǎo)下的政府各預(yù)算單位；出納機(jī)構(gòu)是國庫， 國庫的設(shè)置分為獨(dú)立國庫制和委托國庫制。（4）預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù) 算監(jiān)督一般由三個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：一是議會直接監(jiān)督；二是審計部門監(jiān)督， 受立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外；三是財政部門監(jiān)督，是政府 職能部門中的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，

20、與預(yù)算執(zhí)行同時進(jìn)行。2、預(yù)算編制：由編制期限、收支科目、編制形式、方法和結(jié)構(gòu)等不 同的環(huán)節(jié)組成，目的是使預(yù)算編制更加科學(xué)合理。（1）預(yù)算編制期 限。充足的編制時間中保證編制質(zhì)量的重要條件。 國外預(yù)算編制時間 較長，一般每個預(yù)算年度就開始編制下一預(yù)算年度的預(yù)算，到議會批準(zhǔn)通過，有近一年的時間編制和講座預(yù)算。（2）預(yù)算收支科目。預(yù) 算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細(xì)，越便于監(jiān)督。美國預(yù)算支出科目有 1300多個，法國預(yù)算類 級科目1100多個，款級和項級科目更多。（3）預(yù)算編制形式。國 外通常接部門編制預(yù)算，一個部門的工資支出、資本支出、其他支出 都反映在一本預(yù)算上

21、，有利于財政部門掌握和監(jiān)督各部門的預(yù)算資金 情況。（4）采用零基預(yù)算測算預(yù)算收支指標(biāo)。要求對每一計劃項目 作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出 分配的優(yōu)先順序，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出分配 的優(yōu)先順序。（5）采用復(fù)式預(yù)算作為預(yù)算形式結(jié)構(gòu)。就是將預(yù)算年 度內(nèi)全部財政收入和支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯集編制成兩個 或兩個以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)資金分配格局的變化， 而且可以對每 一項目進(jìn)行成本-效益分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤 字的原因。此外，許多國家除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外，還編制多年 度的流動預(yù)算。3、預(yù)算執(zhí)行：預(yù)算調(diào)整和預(yù)算支出付制度構(gòu)成執(zhí)

22、行的兩大重點(diǎn)。預(yù) 算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實(shí)。 一般來 說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即具法律效力， 各部門必須嚴(yán)格執(zhí) 行。但是在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入， 使原批準(zhǔn)的 預(yù)算總支出超過總收入，或者原批準(zhǔn)的舉債數(shù)額發(fā)生變更，必須經(jīng)過 與審批預(yù)算相同的程序。同時，國外管理預(yù)算資金普遍采用國庫單一 賬戶制度。庫款集中管理，支票集中簽發(fā)，資金集中支付。政府預(yù)算 審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排購買商品和勞務(wù)時， 由預(yù)算單位 或財政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行清算系 統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。4、預(yù)算監(jiān)督：健全的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序和科

23、學(xué)的檢查 方法，是確保預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算編制、審批、執(zhí) 行到監(jiān)督每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。如法國規(guī)范預(yù)算的法律有憲法、財政法，每年國會還要通過年度預(yù)算法案，以法 律形式對各項收支作出明確規(guī)定，使各部門的每項預(yù)算收支受到法律 約束。同時，建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如法國 建立財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查， 前者 負(fù)責(zé)對預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查，后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行支付，看撥款的公 式是否正確。檢查的方法通常采用成本效益分析法。 如瑞典預(yù)算監(jiān)督 重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ν度腩A(yù)算資金各部委的具體工作成效。四、細(xì)化地方預(yù)算管理的總體思路及對策建議地方財政作為國家經(jīng)濟(jì)政

24、策的載體和政府分配、調(diào)控的重要工具，必須根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，完整地反映政府職能，按照建立公共財政 要求統(tǒng)攬政府收支，地方預(yù)算管理改革的整體框架和操作程序上要與 市場經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)，逐步推進(jìn)整個財政管理體制走上法制、科 學(xué)、規(guī)范的軌道。（一）建立統(tǒng)一的地方預(yù)算管理改革目標(biāo)模式地方預(yù)算管理改革是一項內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程。 由于改革起步時間不 長，需要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的基本國情和社會主義 市場經(jīng)濟(jì)的要求，逐步推進(jìn)和完善。當(dāng)前及今后一個時期應(yīng)重點(diǎn)放在 以下幾方面：1、提高預(yù)算的完整性。政府預(yù)算的完整性原則是規(guī)范政府行為的內(nèi) 在要求，各級政府分別編制統(tǒng)一的全面的財政預(yù)算， 充分反映以

25、政府 為主體的資金收支活動全貌，既可以為實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化提供完備 的數(shù)據(jù)資料，有利于政府調(diào)控各類財政性資金流向和流量，完善政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。 實(shí)行綜合 財政預(yù)算，是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容， 將政府掌握的各種資 金統(tǒng)籌安排使用，是預(yù)算管理改革的必然方向。2、實(shí)行復(fù)式預(yù)算。改革預(yù)算管理制度，將單式預(yù)算改為復(fù)式預(yù)算是轉(zhuǎn)變財政職能、建立公共財政的客觀要求。有利于強(qiáng)化預(yù)算的約束機(jī) 制，提高預(yù)算管理水平。建議盡快推行復(fù)式預(yù)算編制形式，國家預(yù)算 要分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、專項支出 預(yù)算和其他預(yù)算。實(shí)行復(fù)式預(yù)算，并非只是將預(yù)算收支科目進(jìn)行

26、簡單 劃分，需要進(jìn)行一系列改革，是一項系統(tǒng)工程。3、細(xì)化部門預(yù)算管理。部門預(yù)算是財政預(yù)算管理的基本組織形式。部門預(yù)算的核心內(nèi)容是一個部門只編制一本預(yù)算， 由財政部門具體管 理。在對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)下一年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，測算下年度 預(yù)算收支規(guī)模，編制下年度本級預(yù)算草案和部門預(yù)算。 在編制部門預(yù) 算時，不僅要全面反映部門年度財政需求， 而且要全面反映全部收入 狀況。收入方面要按照收入類別逐項核定各項收入， 且在具體到單位 和項目；支出方面按照規(guī)定分人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)測定各單位項目的 預(yù)算，根據(jù)輕重緩急排出各類支出需求；對專項支出要制定

27、出滾動項 目計劃，以便財政部門審查和核定部門預(yù)算。4、推行零基預(yù)算編制法。推行徹底的零基預(yù)算，就是將各類支出取 消基數(shù)加增長的編制方法，按照預(yù)算年度甩的因素和事項的輕重緩急 程度重新測算每一科目和款項的支出需求。（二）實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)管理改革目標(biāo)的對策1、細(xì)化預(yù)算管理要統(tǒng)籌考慮。預(yù)算編制是預(yù)算管理的一個環(huán)節(jié)，其改革取向和目標(biāo)定位應(yīng)該納入整個預(yù)算管理改革體系一并考慮研究。 在預(yù)算管理程序上，預(yù)算編制改革要注意與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接，要有利于執(zhí)行的可操作性和規(guī)范化；在財政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)界定上要有利 于機(jī)構(gòu)間的相互制約和促進(jìn)；在機(jī)構(gòu)調(diào)整要上有利于實(shí)現(xiàn)精簡效能目 標(biāo)。2、細(xì)化地方預(yù)算管理程序。細(xì)化地方預(yù)算管理工

28、作程序，即實(shí)行標(biāo) 準(zhǔn)預(yù)算周期管理。一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與 調(diào)整、財政決算三個階段構(gòu)成。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期起始于3月，終止于次 年6月，共28個月。預(yù)算編制階段從3月至12月，在上年預(yù)算執(zhí) 行結(jié)果分析和績效評價基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、國民經(jīng)濟(jì) 發(fā)展計劃，測算下年預(yù)算收支規(guī)模和增速，同時準(zhǔn)備編制預(yù)算的基礎(chǔ) 資料，建立部門經(jīng)費(fèi)支出信息庫。預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從當(dāng)年1月至 12月，組織執(zhí)行經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，具體包括征收機(jī)關(guān)及時足 額組織收入入庫、預(yù)算執(zhí)行部門按部門預(yù)算核撥資金、組織政府采購、 分析預(yù)算執(zhí)行情況，執(zhí)行中依法辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。 各部門要嚴(yán) 格按照人大批準(zhǔn)的年度

29、預(yù)算法案執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得隨意追加和 調(diào)整預(yù)算。財政決算階段從次年1月至6月，組織編制本級決算草案， 匯總下一級決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批。3、完善和細(xì)化預(yù)算科目。為提高預(yù)算真實(shí)性，增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性，要 改進(jìn)預(yù)算科目，使預(yù)算科目更加完善，在編制預(yù)算時將各項財政收支 落實(shí)到最末一級科目，并分解到預(yù)算單位、項目和人頭。一是重新修 訂預(yù)算科目。二是建立預(yù)算單位基礎(chǔ)信息體系。 三是預(yù)算編制要嚴(yán)格 遵循國家預(yù)算科目。預(yù)算科目細(xì)化以后，每年編制收支預(yù)算必須實(shí)事 求實(shí)到相應(yīng)科目，每個科目收支要輔之以相應(yīng)基礎(chǔ)資料， 一并提交人 代會審查。4、健全專職預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一、健全、高效的預(yù)算編制組織

30、機(jī)構(gòu) 是編好預(yù)算的基礎(chǔ)，借鑒國外做法并考慮我國實(shí)際，應(yīng)該在三個環(huán)節(jié) 相應(yīng)建立專門的預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。一是在各級人大成立預(yù)算委員會。 作 為預(yù)算最終審批的辦事機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)對政府預(yù)算管理的指導(dǎo)，審核、 平衡和初步確定政府預(yù)算草案。二是各級政府成立預(yù)算顧問委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經(jīng)專家組成，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展計劃，對財政部門上報的政府預(yù)算建議計劃研究提出意見 和建議，供政府領(lǐng)導(dǎo)決策參考。三是財政內(nèi)部成立專職預(yù)算機(jī)構(gòu)。5、建立國庫集中收付制度。國庫單一賬戶制度是與部門預(yù)算制度相 配套財政管理措施，是將政府所有的財政資金集中于一家銀行賬戶， 所有的財政收支都通過這一賬戶管理。 在收

31、入方面，所有的財政收入 直接繳入國庫，征收機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置的各種過渡賬戶不復(fù)存在。 在支出方面，財政資金實(shí)際使用時將從國庫賬戶中直接劃入商品供應(yīng) 商和勞務(wù)提供者賬戶上，各預(yù)算單位銀行賬戶隨之取消。各項財政收 支活動直接通過國庫賬戶操作。財政可以全面掌握當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情 況，有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。6、改革國庫管理體制。國庫管理是政府公共管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，承 擔(dān)著公共收入和公共支出繳納和撥付的重任。為適應(yīng)預(yù)算管理改革， 必須修訂原有的金庫條例及實(shí)施細(xì)則， 建立國庫單一賬戶體系。實(shí)行 國庫集中收付制度，應(yīng)將國庫從現(xiàn)行銀行體系分離出來，交還財政管 理，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式，國庫賬

32、戶設(shè)在 銀行，通過銀行進(jìn)行有關(guān)收支活動和往來結(jié)算。7、組建預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。細(xì)化預(yù)算管理，財政監(jiān)督的方式和重點(diǎn)將發(fā) 生很大變化，一是由過去分頭監(jiān)督轉(zhuǎn)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督， 財政監(jiān)督與審 計、人大的監(jiān)督構(gòu)成一個有機(jī)體系，更有利于提高監(jiān)督效率。二是由 過去側(cè)重宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)向具體微觀監(jiān)督，對具體部門和開支項目進(jìn)行監(jiān) 督。三是由過去事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前和事中監(jiān)督。 地方財政部門要組建 專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對預(yù)算編制、收支預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程的監(jiān)督， 發(fā)現(xiàn)問題及時處理。&重新界定財政支出范圍。要使財政資金使用效益達(dá)到最大化，必 須重新界定財政支出范圍：一是保證規(guī)范適度的國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是搞好對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和

33、改善企業(yè)對外部投資環(huán)境有著重大 影響的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政府有責(zé)任發(fā)展投資大、見效慢社會公益 事業(yè)。四是扶持事關(guān)經(jīng)濟(jì)大局和社會穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)。五是建立社會保障 體系9、規(guī)范政府采購制度。政府采購是政府以購買者的身份，為了公共 支出的需要，以法定的形式、方法、程序在市場上的采購行為。規(guī)范 的政府采購制度將一定范圍內(nèi)的采購權(quán)力統(tǒng)一，可以節(jié)約財政資金， 簡化預(yù)算編制程序。建立政府采購制度，一是制定政府采購法律和規(guī) 章制度。二是要明確各部門的支出預(yù)算，編制和公開預(yù)算項目的政府 采購清單，進(jìn)行公開采購。三是按建立的財政國庫單一賬戶，進(jìn)行支 付審批，管住政府采購資金。10、建立計算機(jī)支持系統(tǒng)。細(xì)化地方預(yù)算管理機(jī)制，必須依靠強(qiáng)有力 的現(xiàn)代技術(shù)手段，建立覆蓋預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的計算機(jī)管理信息系統(tǒng)。應(yīng)由六個有機(jī)結(jié)合的子系統(tǒng)構(gòu)成。一是基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)。此 系統(tǒng)統(tǒng)一管理本級行政