國外財政支農(nóng)政策的比較與借鑒

1、第13卷 第3期2006年6月湖南商學(xué)院學(xué)報(雙月刊JOURNAL O F HUNAN BUSI NESS COLLEGEV o1 13 N o 3Jun 2006收稿日期 20060415作者簡介 溫桂榮(1970-,女,陜西戶縣人,湖南商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授。國外財政支農(nóng)政策的比較與借鑒溫桂榮(湖南商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)系,長沙 410205摘 要 由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),國際上運(yùn)用財政補(bǔ)貼、公共投資等方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益是很普遍的現(xiàn)象。財政支農(nóng)也是我國政府近年來經(jīng)常使用的支農(nóng)工具。美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和印度、巴西等發(fā)展中國家在財政支農(nóng)方面有許多值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗,對我國財政支農(nóng)政策促進(jìn)農(nóng)民收

2、入長期穩(wěn)定增加有良好的借鑒作用。關(guān)鍵詞 財政支農(nóng)政策;財政補(bǔ)貼;綠箱政策 中圖分類號 F810.45文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 10082107(200603001803由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),國際上運(yùn)用財政補(bǔ)貼、公共投資等方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益是很普遍的現(xiàn)象。我國已加入WTO,農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)支持政策是國際貿(mào)易多邊談判的焦點之一,我國必須按照 農(nóng)業(yè)協(xié)議 和我國的承諾對國內(nèi)支持政策進(jìn)行調(diào)整,建立與W TO 要求相適應(yīng)的新的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持體系,以保證我國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民收入的不斷提升。W TO 的許多成員國在國內(nèi)財政支農(nóng)并促進(jìn)農(nóng)民收入增長方面有許多成功的經(jīng)驗,非常值得我國借鑒與學(xué)習(xí)。一、國外

3、財政支農(nóng)政策的經(jīng)驗1 美國財政支農(nóng)政策的調(diào)整。美國政府財政支農(nóng)政策在20世紀(jì)30年代大危機(jī)后,開始加強(qiáng)并一直持續(xù)到現(xiàn)在。主要的政策工具是財政補(bǔ)貼和價格支持制度。據(jù)統(tǒng)計,從1996 2000年5年間,美國聯(lián)邦政府向農(nóng)民支付了616億美元的現(xiàn)金補(bǔ)貼。布什總統(tǒng)簽署的2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案,計劃在2002至2111年十年間向農(nóng)業(yè)提供1900億美元(年均190億美元的巨額補(bǔ)貼。美國的財政補(bǔ)貼政策保證農(nóng)民有較高的穩(wěn)定收入,從而更有信心投資農(nóng)業(yè)新技術(shù)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化。在烏拉圭回合談判結(jié)束后,為適應(yīng)農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易規(guī)則的要求,美國于1996年4月頒布了 1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案 ,對國內(nèi)支持政策

4、進(jìn)行了調(diào)整。主要有以下幾個特點:其一,從1996年起至未來的7年內(nèi),逐步取消對農(nóng)民的價格補(bǔ)貼,停止目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼的做法,把價格補(bǔ)貼改為收入補(bǔ)貼(事實上沒有做到。其二,取消對作物耕種面積的限制,農(nóng)民可以完全根據(jù)市場需求狀況決定種植什么和種植多少,但市場風(fēng)險完全由自己承擔(dān)。其三,保留對農(nóng)產(chǎn)品銷售的保護(hù)價格制度,但保護(hù)機(jī)制發(fā)生了變化。其四,取消了農(nóng)民自有儲備計劃,以減輕財政負(fù)擔(dān)。到2002年美國政府僅保留400萬噸對外援助糧食庫存,儲備的糧食品種除了小麥外,增加了玉米、稻米、高粱。美國的國內(nèi)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策,從 藍(lán)色 (一些與農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)計劃有關(guān)的 黃箱政策 如休耕補(bǔ)貼等價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)?綠色對農(nóng)民直接固

5、定支付 。1997年,美國用于對農(nóng)民固定支付的支出總額為63.2億美元,占美國價格和收入支持等總支出的87%(扣除作物保險部分,1998年的固定支付支出額為56.72億美元,占價格和收入支持總支出的56%(見下表。美國農(nóng)業(yè)價格、收入支持和作物保險支出 單位:億美元年 度1994年1996年1997年1998年1999年價格支持 5.3463.256.72.13.4總 計131.182.491.3119.6200.6自1996年連續(xù)三年的農(nóng)業(yè)豐收,使美國谷物生產(chǎn)量持續(xù)增加。但從世界經(jīng)濟(jì)看,亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā),東南亞國家和地區(qū)的谷物輸入數(shù)量不斷減少,導(dǎo)致美國和世界谷物市場價格持續(xù)下降。1998年3

6、月至9月間,谷物價格下降了30%,小麥、玉米等作物的市場價格下落到價格支持水平以下。1996年后美國農(nóng)業(yè)法中,導(dǎo)入了對農(nóng)民收入支持的固定直接支付政策,無論市場價格如何變動。政府對農(nóng)民的收入支持只能采取固定支付手段。另外,美國農(nóng)業(yè)部推行作物收入保險計劃以保障農(nóng)民收入。同時,美國政府為提高農(nóng)民收入,于1998年10月導(dǎo)入了市場喪失補(bǔ)助政策。1999年度政府的新增農(nóng)業(yè)支援計劃支出為60億美元,其中用于市場喪失補(bǔ)助支出為28.57億美元。2000年農(nóng)業(yè)支持計劃總支出為1999年的1.25倍,其中用于市場喪失補(bǔ)助55.4億美元,是1999年的2倍。2 歐盟共同農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)政策。在歐共體經(jīng)濟(jì)一體化的過程中

7、,農(nóng)業(yè)一體化是成員國追求的目標(biāo)之一。1962年在法國等農(nóng)業(yè)大國努力下,歐共體通過了 建立一個農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議 ,由此,產(chǎn)生了歐共體的共同農(nóng)業(yè)政策。目前,歐盟共同農(nóng)業(yè)政策已成為一個完整的農(nóng)業(yè)政策體系,包含組織立法體制、價格政策、結(jié)構(gòu)政策和財政體制等四方面內(nèi)容。歐盟共同農(nóng)業(yè)財政政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的核心。共同農(nóng)業(yè)政策的支出由共同農(nóng)業(yè)財政來負(fù)擔(dān),即來自于農(nóng)業(yè)調(diào)整和保證基金。共同農(nóng)業(yè)財政政策在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、保證食物供應(yīng)、穩(wěn)定市場以及確保農(nóng)民生活水平等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。歐盟共同農(nóng)業(yè)財政政策在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,具有不同的政策取向。在1962 1977年之間,財政支農(nóng)政策主要采取農(nóng)產(chǎn)品價格

8、支持和出口補(bǔ)貼等手段,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)民收入。這些政策大大刺激了歐共體成員園的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅度提高,農(nóng)業(yè)收入逐年增加,到70年代實現(xiàn)了許多農(nóng)產(chǎn)品自給有余。但70年代后期,農(nóng)畜產(chǎn)品大量過剩,增加了歐共體的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出,于是在1978 1988年間,財政開始采取限制性的價格政策,控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1988 1992年之間,引入了穩(wěn)定調(diào)整器機(jī)制,使有約束的價格政策保證得到執(zhí)行。這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長起到了減緩作用。但新的問題又開始出現(xiàn),即農(nóng)業(yè)收入的增長緩慢。這成為1992年歐盟農(nóng)業(yè)財政政策改革的基本原因。歐盟1992年對共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了改革,主要內(nèi)容包括:降低支持價格水平。谷物的支持價格下降2

9、9%,牛肉的支持價格下降15%,乳制品的支持價格下降5%。導(dǎo)入對農(nóng)業(yè)支持的直接支付方式。由于降低了價格支持水平,農(nóng)民的損失部分采取直接支付方式給予補(bǔ)貼。其三,導(dǎo)入生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃。為獲得上述直接補(bǔ)貼,農(nóng)民必須參加減少15%種植面積的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃,同時對耕地休耕每公頃給予253歐元(Ero的補(bǔ)助。其四,引進(jìn)了三個新財政支持法案,即推進(jìn)農(nóng)業(yè)植樹造林活動;采用更有利于環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,減少殺蟲劑和化肥的使用;實施一個改進(jìn)了的針對年逾55歲農(nóng)民提前退休計劃。1998年3月歐盟通過了 歐盟2000年議程 ,對共同農(nóng)業(yè)政策作了調(diào)整,改革方案的重點是在降低市場支持價格的同時,對農(nóng)民給予直接的補(bǔ)貼。改革

10、的目標(biāo)是逐步使歐共體的干預(yù)價格接近市場價格,同時也是適應(yīng)烏拉圭貿(mào)易總協(xié)定的要求而采取的措施。這次改革加大了用于基礎(chǔ)設(shè)施差、勞動力技能水平低的相對貧困地區(qū),對生態(tài)脆弱地區(qū)提供補(bǔ)貼,減少化肥和農(nóng)藥的施用,同時為植樹造林提供補(bǔ)貼。進(jìn)入新世紀(jì)后,歐盟提出新的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo),包括提高農(nóng)業(yè)競爭力保證食品的安全性和質(zhì)量,采取環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法,穩(wěn)定農(nóng)民收入等。財政支農(nóng)政策為上述目標(biāo)服務(wù),主要包括對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼,也包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)鼓勵等間接補(bǔ)貼。這些措施在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。3 日本財政支農(nóng)政策。日本的財政支農(nóng)政策可分為兩個階段,第一階段是1961 1999年7月的

11、農(nóng)業(yè)基本法 實施階段,這部法律被稱為舊基本法。舊基本法是在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)從恢復(fù)階段到經(jīng)濟(jì)起飛階段的轉(zhuǎn)折時期制定的。舊基本法充分體現(xiàn)了日本當(dāng)時對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的選擇,舊基本法的目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和縮小工農(nóng)收入差別。在財政支農(nóng)政策方面,主要采取了財政補(bǔ)貼、擴(kuò)大支農(nóng)力度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段。日本國家財政對農(nóng)業(yè)的支持力度和保護(hù)程度是發(fā)達(dá)國家中最高的。國家財政的農(nóng)林水預(yù)算從1960年的1319億日元增加到2000年的34281億日元,年平均增長15.25%。1960年、1980年和2000年的農(nóng)林水預(yù)算占國家財政預(yù)算的比重分別為10.5%、11.7%和7.1%;分別相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)GD P的9

12、.3%、51.7%和約57%,再加上地方預(yù)算支出,日本財政支農(nóng)資金超過了農(nóng)業(yè)GDP總額。在財政的大力支持下,到20世紀(jì)70年代初,日本農(nóng)民的平均收入水平和消費(fèi)水平超過了城市居民的平均水平,城鄉(xiāng)差別大大縮小。第二階段是1999年7月至今,日本國會1997年7月通過了新的 食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法 。新的基本法主要是基于兩個背景出臺,一是日本農(nóng)業(yè)在舊基本法下累積起來的一些矛盾已非解決不可;二是日本加入烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議要求調(diào)整國內(nèi)政策。4 巴西財政支農(nóng)政策。巴西和我國都屬于發(fā)展中國家,都是農(nóng)業(yè)大國,巴西發(fā)展農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí),尤其是巴西的財政支農(nóng)經(jīng)驗。巴西政府財政支農(nóng)的政策主要包括:其一,農(nóng)

13、產(chǎn)品最低保護(hù)價政策。巴西政府規(guī)定一般在每年播種前60天公布農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價格,只要生產(chǎn)者是將公布的農(nóng)產(chǎn)品賣給政府,就可享受最低保護(hù)價。最低保護(hù)價制定的原則是高于生產(chǎn)成本,略低于預(yù)測的市場價格。其二,農(nóng)產(chǎn)品出口鼓勵政策。為提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力,巴西政府制定了一系列鼓勵政策鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口。首先是鼓勵出口計劃。巴西政府為出口產(chǎn)品提供信貸、貼息;建立出口保障基金和提高產(chǎn)品競爭力基金;建立出口開發(fā)基金。其次,農(nóng)業(yè)低稅收政策。巴西農(nóng)業(yè)的各種稅收與其他行業(yè)相比是最低的,對于土地利用率在90%以上,占地25公頃以下,居住在農(nóng)村的農(nóng)場主可免除農(nóng)業(yè)土地稅。再次,設(shè)立地方開發(fā)銀行和特別基金。為增加開發(fā)區(qū)資金的供應(yīng),在

14、國家進(jìn)行投資的同時,利用財政刺激的辦法,鼓勵私人向落后地區(qū)投資。其三,通過實行 北方產(chǎn)品出口長廊建設(shè)計劃 和 北部地區(qū)灌溉計劃 ,加速改善開發(fā)地區(qū)交通運(yùn)輸條件和基礎(chǔ)設(shè)施等。最后,巴西政府重19視環(huán)境保護(hù)和資源利用,支持農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)范化以及農(nóng)業(yè)科研和成果的轉(zhuǎn)化,尤其是巴西財政非常支持和重視農(nóng)業(yè)科研。巴西農(nóng)科院在全國設(shè)有39個研究不同領(lǐng)域的研究所,經(jīng)費(fèi)來源主要靠財政撥款。每個研究機(jī)構(gòu)專業(yè)性很強(qiáng),有自己專門的研究課題,并且重視實用性研究。如大豆研究中心大豆北移的研究,在較短的時間內(nèi)取得了顯著的效果,僅幾年的時間就使大豆的種植從巴西南部擴(kuò)大到巴西中部和北部,創(chuàng)造了在熱帶地區(qū)種植大豆

15、并成功的奇跡。1999 2000年度,巴西大豆產(chǎn)量已達(dá)3000多萬噸,僅次于美國居世界第2位。巴西政府的這些財政支農(nóng)政策極大地促進(jìn)了巴西農(nóng)民收入的提高和生活質(zhì)量的改善。5 印度財政支農(nóng)政策。近年來,印度政府在W TO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架內(nèi),逐步形成了符合本國國情的農(nóng)業(yè)支持體系,以促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和增加農(nóng)民收入。印度充分利用W TO 關(guān)于 綠箱政策 和 黃箱政策 微量允許限度內(nèi)的補(bǔ)貼政策,加大了對農(nóng)業(yè)的支持力度。在 綠箱政策 補(bǔ)貼方面,印度特定產(chǎn)品支持在1986 1988年為負(fù)值,非特定產(chǎn)品支持量約占國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的6%。最近幾年,印度非特定產(chǎn)品支持一直保持在國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的7.5%左右。中央財政

16、補(bǔ)貼糧食和化肥的支出約占全年總開支的8%,占GDP的1.2%左右;同時,聯(lián)邦政府對灌溉用電等予以財政支持,根據(jù)穩(wěn)定價格補(bǔ)貼計劃,印度對尿素(占印度化肥使用總量的60%采取政府定價,對生產(chǎn)商和進(jìn)口商直接予以補(bǔ)貼,對運(yùn)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼的辦法,來保持其低價格。印度還充分利用發(fā)展中國家的出口補(bǔ)貼規(guī)定,對水果、蔬菜和花卉出口提供運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼。在稅收減免方面,印度免征農(nóng)業(yè)所得稅,對出口農(nóng)產(chǎn)品免征出口贏利稅。但對于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實施高約束關(guān)稅,將大多數(shù)沖擊國內(nèi)市場及產(chǎn)業(yè)的外國商品的進(jìn)口關(guān)稅提高到世貿(mào)組織允許的最高水平。二、國外財政支農(nóng)政策的共同特點和啟示1 外國政府財政支農(nóng)政策的共同特點。從以上主要發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國

17、家財政支農(nóng)政策經(jīng)驗可以看出,在W TO農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易談判的推動下,這些國家都對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策進(jìn)行了調(diào)整,更傾向于農(nóng)產(chǎn)品的自由貿(mào)易。在財政支農(nóng)政策方面,通過比較可以發(fā)現(xiàn)以下幾個方面的共同特點:一是政府財政支農(nóng)政策目標(biāo)的演變有一定規(guī)律并且財政支農(nóng)力度較大。即當(dāng)本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給能力尚不能滿足本國對農(nóng)產(chǎn)品的需求時,政府財政主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),其范圍包括能夠帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的水利、交通、電力、教育、科研以及科技推廣等,發(fā)展提高本國農(nóng)產(chǎn)品的供給能力、維持較低的食品價格水平并相應(yīng)增加農(nóng)民收入。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩之后,財政政策就逐步轉(zhuǎn)向控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn),調(diào)節(jié)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),發(fā)展規(guī)模經(jīng)營及促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,維持

18、農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境,旨在保證農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和價格,以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了實現(xiàn)不同的目標(biāo),財政支農(nóng)總量和相對比重都比較高。二是財政支農(nóng)項目的選擇一般分類以下幾類:有利于土地集中和擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的項目;推動農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營發(fā)展的項目;促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)場發(fā)展的項目;有利于可持續(xù)發(fā)展的項目;促進(jìn)相對落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項目;促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的農(nóng)業(yè)項目。三是財政支農(nóng)政策工具的選擇一般遵循以下原則,支農(nóng)工具必須能夠有效地實現(xiàn)既定的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo);支農(nóng)工具的實施成本最低;支農(nóng)工具在政治上可以接受?；谝陨显瓌t,國外財政支農(nóng)工具一般有:價格和收入政策工具,主要包括市場干預(yù)類工具和補(bǔ)貼制度或收入支持政策工具;農(nóng)業(yè)發(fā)展政策或結(jié)構(gòu)政策工具。這類工具主要是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以增加農(nóng)民收入,主要包括,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量的財政政策(如農(nóng)業(yè)教育 科研 推廣體系的資助扶持,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部和農(nóng)業(yè)部門與其他產(chǎn)業(yè)部門之間的配置效率的財政政策,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入成本的財政政策。這些不同的政策結(jié)構(gòu)搭配比較合理。四是各國財政支農(nóng)的實施體制效率較高。財政支農(nóng)的實施體制關(guān)系到執(zhí)行財政政策的最終效果。政府財政支農(nóng)實施體制效率的高低,關(guān)系到數(shù)