公租房社區(qū)管理模式借鑒

1、公租房社區(qū)管理的國內(nèi)外借鑒發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的社區(qū)管理工作開展較早，已形成成熟的社區(qū)管 理模式。雖然我國社區(qū)管理工作開展時間不長， 但各地也涌現(xiàn)出一些 特定模式。就公租房社區(qū)而言，國外沒有單獨(dú)的類似社區(qū)劃分，是將 其融于城市社區(qū)一并管理；國內(nèi)公租房建設(shè)剛起步，還未形成較完善 的公租房社區(qū)管理模式。所以，本文的借鑒將從兩個方面入手，一是 城市社區(qū)管理模式，二是個別地區(qū)公租房社區(qū)管理（含房屋管理）相 關(guān)方式。一、國外社區(qū)管理模式國外社區(qū)管理代表模式主要有三種，即：以美國為代表的社區(qū)自 治模式、以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本為代表的混合模 式。對社區(qū)管理模式的優(yōu)劣并沒有統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn) ，它決定于一

2、個國 家的政治文化傳統(tǒng)、文化和經(jīng)濟(jì)水平的影響。但不論哪種模式，事實(shí) 上政府均對社區(qū)管理提供了政策扶持、 資金支持和行政監(jiān)督，都存在 著政府對社區(qū)管理的調(diào)控與大力支持。由于新加坡80%以上的人居住 在組屋里（政府提供的保障房），其社區(qū)管理基本可等同于組屋社區(qū) 管理。因此，新加坡的一些組屋及社區(qū)管理做法可為我們提供一定借 鑒，主要體現(xiàn)在以下方面：1、組屋建管一體，物業(yè)管理完善并與房屋管理結(jié)合新加坡建房發(fā)展局在組屋社區(qū)管理中擔(dān)當(dāng)了重要角色。建房發(fā)展局不僅負(fù)責(zé)實(shí)施政府建房計(jì)劃還負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國的組屋物業(yè)管理。新加坡物業(yè)管理范圍廣，除了買房和轉(zhuǎn)賣在建屋發(fā)展局直接申請外， 其他 業(yè)務(wù)都可以在物業(yè)管理公司辦理，

3、具業(yè)務(wù)范圍包括：房屋維修養(yǎng)護(hù)、 商業(yè)房屋的租賃管理；出租住宅的租金繳納與售房期款的收?。?公共 場所的出租服務(wù)及管理；居住小區(qū)內(nèi)停車場的管理；居住小區(qū)的環(huán)境 清潔、園藝綠化管理等，止匕外，還負(fù)責(zé)介紹居民就業(yè)，配合治安部門 搞好治安工作。物業(yè)管理不僅對組屋管理起到了極大支撐，還對社區(qū) 管理提供了幫助。2、政府提供資金支持，確保組屋正常運(yùn)轉(zhuǎn)建屋發(fā)展局的經(jīng)濟(jì)實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的政策，其財(cái)政預(yù)算 納入國家計(jì)劃。該局的經(jīng)費(fèi)收入主要來自租售組屋所得、購房者貸款 利息、服務(wù)及管理費(fèi)用等。非盈利性質(zhì)使得建屋發(fā)展局在經(jīng)濟(jì)上入不 敷出，每年都有巨額的財(cái)政赤字。因此，政府每年都會給建屋發(fā)展局 提供巨額津貼，在組

4、屋運(yùn)作上投入大筆資金。3、社區(qū)管理的行政指導(dǎo)與民眾廣泛參與相結(jié)合一是，政府作為主導(dǎo)，統(tǒng)籌全盤的社區(qū)管理工作。二是，政府鼓 勵社會各界積極參與社區(qū)事務(wù)，募集和設(shè)立社區(qū)基金，推動社區(qū)福利 項(xiàng)目。三是充分尊重居民意愿，社區(qū)重大事項(xiàng)實(shí)行投票表決。4、居住小區(qū)管理法制化新加坡對居民行為、組屋使用、物業(yè)管理等都制定了很詳細(xì)的規(guī) 章制度，并形成法律。在操作中嚴(yán)格按照法規(guī)執(zhí)行。5、保障社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)投入新加坡社區(qū)經(jīng)費(fèi)來源主要有政府撥款和社會贊助。政府撥款包括 行政經(jīng)費(fèi)、活動經(jīng)費(fèi)以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，各項(xiàng)費(fèi)用均有明確的使用范圍。 同時，大力鼓勵社會捐助。政府制定了社會捐助經(jīng)費(fèi)配搭計(jì)劃，每收 到社會贊助1新元，政府都會配搭

5、3新元，即社區(qū)組織實(shí)際得到4 新元。如果社會贊助的款項(xiàng)以固定的方式長期支付， 政府則對每1新 元配搭增至4新元。6、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配備有足夠保障新加坡社區(qū)的設(shè)施配備是城市規(guī)劃和建設(shè)中的重要部分，屬于公 共供給。政府制定了詳細(xì)的城市規(guī)劃設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，在該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下， 社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在城市建設(shè)之初就完善配備，為此政府投資建設(shè)了民眾 聯(lián)絡(luò)所、居委會活動中心、鄰里居委會，以及各類社區(qū)醫(yī)院、診療所、 殘障人工作坊、收容所、安老院等各類基礎(chǔ)設(shè)施。二、我國社區(qū)管理模式我國社區(qū)管理模式需要從兩個層面來了解，一是外部層面，即政 府和社區(qū)自治組織的關(guān)系及管理體系； 二是內(nèi)部層面，即社區(qū)內(nèi)部組 織建設(shè)方式及各組織關(guān)系的

6、協(xié)調(diào)方式。1、外部層面從政府和社區(qū)自治組織的相互關(guān)系來看，我國的政治文化和經(jīng)濟(jì) 水平?jīng)Q定了社區(qū)管理模式主要是行政主導(dǎo)型，只不過由于各地在社區(qū) 自治建設(shè)中自治水平的發(fā)育程度和實(shí)現(xiàn)自治目標(biāo)的路徑有所不同，因而在實(shí)踐中形成了三種模式，即以上海為代表的政府主導(dǎo)型模式、 以 沈陽為代表的社區(qū)自治型模式、以武漢江漢區(qū)為代表的混合型模式。從管理縱向體系看，我國有兩種社區(qū)管理模式，一是“市 -區(qū)-街 道-社區(qū)”的四級管理模式，二是“市-區(qū)-社區(qū)”三級管理模式。大多 數(shù)城市社區(qū)采用的是四級管理模式，即在市一級組建統(tǒng)領(lǐng)全市社區(qū)建 設(shè)管理的組織（如領(lǐng)導(dǎo)小組、指導(dǎo)委員會等），區(qū)、街道組建相應(yīng)的 領(lǐng)導(dǎo)組織。三級管理模式

7、又稱為“區(qū)直管社區(qū)模式”，主要有兩種形 式：一是不設(shè)立街道辦事處。在城郊結(jié)合部成片開發(fā)的居住區(qū)不再設(shè) 立街道辦事處，直接建立社區(qū)，如北京石景山區(qū)的魯谷社區(qū)、青島市 市北區(qū)的浮山后社區(qū)；二是撤銷已有街道辦事處，如安徽銅陵市銅官 山區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路街道等。在三級管理模式中，各地的共同 點(diǎn)是區(qū)委均在社區(qū)派出機(jī)構(gòu)，同時在社區(qū)建立行政事務(wù)服務(wù)中心， 其 中行政事務(wù)服務(wù)中心一般為區(qū)政府職能部門派出人員組成，也就是政 府派出機(jī)構(gòu)。2、內(nèi)部層面社區(qū)內(nèi)部管理組織一般由社區(qū)自治組織即社區(qū)黨組織、社區(qū)成員 大會、居民委員會等，以及其他組織如物業(yè)公司、業(yè)主委員會等構(gòu)成。 根據(jù)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不同可分為以居委會為核

8、心的議行合一、議行分設(shè)兩種模式，以及以物業(yè)管理企業(yè)為核心的企業(yè)化管理模式。 議行合 一模式是較老的傳統(tǒng)模式，這里不多介紹。議行分設(shè)管理模式是指社 區(qū)內(nèi)議事層（居委會）與執(zhí)行層分開的建設(shè)方式，這是目前采用最多 的方式，其中執(zhí)行層一般為社區(qū)工作站（或公共事務(wù)服務(wù)站等）；企 業(yè)化管理模式指由物業(yè)公司牽頭，組織居民共同承擔(dān)社區(qū)綜合管理與 服務(wù)職能的做法，社區(qū)居委會成為輔助組織，如深圳蓮花北社區(qū)、武 漢百步亭小區(qū)，這種模式僅在少數(shù)小區(qū)采用。議行分設(shè)管理模式根據(jù) 執(zhí)行層設(shè)置的不同，又可分為分設(shè)、下屬、條屬、專干等四種模式。 此外，有些社區(qū)還設(shè)有社區(qū)服務(wù)站，一般為居委會下屬專業(yè)機(jī)構(gòu)，直 接從事或組織便民的生

9、活性無償、有償服務(wù)。按照各組織之間的協(xié)調(diào)合作方式劃分，主要有松散合作型、一體 化合作型兩種。松散合作型指各管理組織一般通過召開社區(qū)聯(lián)席會議 的形式進(jìn)行事務(wù)協(xié)商與合作，各組織成員互不交叉，沒有穩(wěn)定的合作 機(jī)制。一體化合作型指通過制度形式建立合作機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理一 體化。具方式一般為成立社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)主委員會、 物業(yè)企業(yè)等各單位于一體的交叉任職和聯(lián)席會議工作制度，通過共享 服務(wù)平臺（設(shè)施）、共管社區(qū)事務(wù)、共謀社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各組織共同 的利益和工作目標(biāo)。一體化合作模式在新建較大居民小區(qū)探索較多。三、我國公租房社區(qū)管理情況1、香港公租房社區(qū)管理情況香港200多萬居民（占人口總數(shù)約30

10、%）居住在香港房屋委員會 提供的公屋中，租住公屋單位約 70萬套，占全港房屋單位總數(shù)約三 成。香港公屋的社區(qū)管理納入了城市社區(qū)管理之中， 其城市社區(qū)管理 采用的是政府引導(dǎo)、非政府機(jī)構(gòu)唱主角的半行政半自治型的社區(qū)管理 模式。公屋及社區(qū)管理特點(diǎn)如下：大力培育和使用社會工作者和義務(wù)工作者。注冊社會工作者是香 港社區(qū)工作的骨干力量，是經(jīng)香港社會工作者注冊局注冊的從事社會 工作的人員，具有較高的專業(yè)素質(zhì)和學(xué)歷。社區(qū)義務(wù)工作者是社區(qū)建 設(shè)的重要輔助力量，義工服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了香港 23以上的社區(qū)服務(wù)。 專業(yè)的社會工作者隊(duì)伍和龐大的義務(wù)工作者群體的組合，成為香港社 區(qū)服務(wù)和管理成功的重要保障。充分發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)

11、的作用。有大量不同性質(zhì)、不同規(guī)模的社會 組織，其服務(wù)范圍涵蓋環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文娛康體等眾多領(lǐng)域， 是社區(qū)服務(wù)的主要組成部分，同時它們也是反映社情民意的主要載 體，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。公屋管理嚴(yán)格，制度執(zhí)行有力。一是公屋管理的法律、法規(guī)較完 善，對各方的責(zé)權(quán)利界定明確，管理過程中發(fā)生的諸多問題均能在法 律條文上找到處理辦法，并且強(qiáng)制執(zhí)行力度大。二是嚴(yán)格規(guī)范住戶行 為。利用屋村管理“扣分制”糾正租戶有損個人及公眾衛(wèi)生的陋習(xí)。公屋建管一體，物業(yè)管理與房屋管理適度結(jié)合。香港房委會負(fù)責(zé) 統(tǒng)籌所有政府公屋建設(shè)供應(yīng)、編配和管理事務(wù)，通過其執(zhí)行部門房屋 署具體執(zhí)行。公屋物業(yè)管理外包給專業(yè)的私

12、人物業(yè)公司， 物業(yè)公司除 負(fù)責(zé)物業(yè)管理工作外還提供一些公屋管理服務(wù)，包括：收租、小型保 養(yǎng)（維修）工程和改善工程，以及解釋房屋政策和申請手續(xù)、分發(fā)表 格和通知書、協(xié)助租戶填寫表格、安排租戶與房屋署職員會晤等。市場化運(yùn)作，補(bǔ)貼公屋運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。由于房委會長期奉行低租金的 政策，公屋一直以赤字運(yùn)行，需要巨額補(bǔ)貼。除房租外，房委會通過 三種市場途徑補(bǔ)貼公屋：一是按市值出租公屋附屬的商業(yè)設(shè)施和非住 宅設(shè)施，如商場、街市鋪位及停車場；二是通過各種自置居所計(jì)劃出 售房屋。三是依靠金融手段融資。房委會將旗下180個商場及停車場 分拆出售，成立領(lǐng)匯房地產(chǎn)投資信托基金，于 2005年11月25日在 香港聯(lián)交所主板上

13、市。領(lǐng)匯房地產(chǎn)投資信托基金是亞洲市值最大的房 地產(chǎn)投資信托基金，按2011年3月25日數(shù)據(jù)，市值約530億港元。2、其他城市公租房社區(qū)管理情況常州公租房社區(qū)管理情況常州市公租房社區(qū)主要是融入周邊成熟社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一服務(wù)和管 理。房屋管理方式分為兩種：一是零星的房源以區(qū)局管理為主；二是 集中小區(qū)的房源以物業(yè)公司管理為主。物業(yè)管理主要是采取委托管理 模式，針對公租房的特約服務(wù)采取通過市場的邀請招標(biāo)或者公開招標(biāo) 的形式確定物業(yè)企業(yè)。特約服務(wù)包括房屋的裝修和驗(yàn)收服務(wù)、租賃合 同簽訂服務(wù)、維修服務(wù)、租金收取和年審服務(wù)、入戶調(diào)查和資產(chǎn)巡查 服務(wù)、檔案管理服務(wù)、參觀接待服務(wù)、小區(qū)人文關(guān)懷服務(wù)等內(nèi)容。特 約服務(wù)的

14、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為元/月/平方米。青島公租房社區(qū)管理情況青島公租房社區(qū)管理主要有兩種方式：一是小規(guī)模公租房小區(qū)采 取融入周邊成熟社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一服務(wù)和管理的模式； 二是較大規(guī)模的公 租房小區(qū)構(gòu)建以區(qū)政府為統(tǒng)率，社區(qū)居委會、房產(chǎn)經(jīng)營中心、物業(yè)服 務(wù)公司、社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等駐區(qū)社會管理單位協(xié)調(diào)配合， 共同提供服務(wù)和管理的模式。其中駐小區(qū)房屋管理單位是區(qū)政府下屬的房產(chǎn)經(jīng)營中心，其管理業(yè)務(wù)受市住房保障中心的指導(dǎo)； 物業(yè)公司又 是房產(chǎn)經(jīng)營中心的下屬單位，并與房產(chǎn)經(jīng)營中心合署辦公，物業(yè)公司 除提供物業(yè)服務(wù)外，還提供房屋的裝修和驗(yàn)收服務(wù)、維修服務(wù)以及參 觀接待服務(wù)。同時，協(xié)助房產(chǎn)經(jīng)營中心完成租賃合同簽訂服務(wù)、

15、租金 收取和年審服務(wù)、入戶調(diào)查和資產(chǎn)巡查服務(wù)以及檔案管理等服務(wù)。四、對重慶市公租房社區(qū)管理的借鑒1、建立自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體系，有利于確保公租房社區(qū)管理工作 的落實(shí)從我國城市社區(qū)管理外部管理體系看，不論是四級還是三級模式， 都離不開各級政府的統(tǒng)領(lǐng)，也都建立了從上而下的層級化領(lǐng)導(dǎo)體系。 就公租房社區(qū)而言，公租房社區(qū)不僅是城市社區(qū)的組成部分， 該類社 區(qū)更是在政府的主導(dǎo)下形成的。 公租房社區(qū)相比一般城市社區(qū)， 具有 貫徹落實(shí)住房保障政策的重任。所以，在管理上更加需要貫徹落實(shí)黨 和政府的各項(xiàng)政策。建立以各級政府為核心的從上而下的領(lǐng)導(dǎo)體系， 對于確保公租房社區(qū)管理工作的統(tǒng)籌和推進(jìn)作用重大。2、強(qiáng)有力的集中

16、管理機(jī)構(gòu)、補(bǔ)貼支持是管好公租房的保障住房管理機(jī)構(gòu)專業(yè)、權(quán)威且職能統(tǒng)一集中、人員配置到位、對管 理進(jìn)行補(bǔ)貼，是香港、新加坡保障房管理取得驕人成績的主要原因。 香港、新加坡建管一體化的集中管理，為后期房屋管理創(chuàng)造了良好條 件。建管一體化在一定程度上能夠避免因前期建設(shè)中某些原因而導(dǎo)致 后期管理難度加大的問題，而且建管一體化使得責(zé)、權(quán)、利關(guān)系更加 明確，在處理后期管理的問題上可以減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)， 提高后期管理效 率。另外，公租房限于保障房性質(zhì)，無法進(jìn)行市場化運(yùn)營，房屋管理 虧損是必然存在的。而香港、新加坡對出租型保障房的管理提供經(jīng)費(fèi) 補(bǔ)貼，確保了房屋管理的正常運(yùn)作。所以，建立建管一體的集中管理 機(jī)構(gòu)、對

17、公租房管理進(jìn)行必要補(bǔ)貼是管好公租房的保障。3、議行分設(shè)、一體化合作模式有利于提高公租房社區(qū)管理的質(zhì) 量從社區(qū)內(nèi)部管理效果看，議行分設(shè)有利于讓作為議事機(jī)構(gòu)的居委 會公益化，讓作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作站（服務(wù)站）職業(yè)化。從而改變社 區(qū)組織既無能力協(xié)作好政府在基層的工作、 又無能力實(shí)施好居民自治 的局面。這也是目前解決既要加強(qiáng)黨和政府在城市基層的管理，又要推進(jìn)基層民主進(jìn)程的較好途徑。一體化合作模式通過制度促進(jìn)社區(qū)內(nèi) 各方管理服務(wù)的一體化，為管理范圍和管理對象一致、管理目標(biāo)和利 益大體相同的公租房社區(qū)各管理組織提供了很好的合作基礎(chǔ)。4、公租房社區(qū)管理需要實(shí)施物業(yè)與房屋管理的有機(jī)結(jié)合從新加坡、香港以及青島、常

18、州的情況看，在公租房社區(qū)中都是 既有房屋管理又有物業(yè)管理，而物業(yè)管理與房屋管理有機(jī)結(jié)合成為既 符合社區(qū)特點(diǎn)又提高管理效率的方法。從公租房社區(qū)的管理內(nèi)容看， 既有房屋管理又有物業(yè)管理。前者是出租人對所出租房屋的管理維 護(hù)，后者是業(yè)主委托的市場主體對物業(yè)的管理維護(hù)， 二者在具體管理 內(nèi)容上存在交叉，如果將二者有機(jī)結(jié)合，不但可以節(jié)約人力、物力等 資源，還可以消除無人管、多人管的現(xiàn)象，提高管理效率。5、管理法制化及嚴(yán)格管理有利于保證公租房社區(qū)及房屋管理的 有效性新加坡、香港在社區(qū)及公屋管理上均制定了完善的法律法規(guī)， 為 租戶、物業(yè)企業(yè)等各方提供了行為準(zhǔn)則，同時，制定嚴(yán)格的、可操作 的懲罰措施。并在具體管理中，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)，嚴(yán)格處理違規(guī)行 為。法制化的管理，較好地避免了各種違規(guī)行為，保障了社區(qū)及房屋 管理工作的落實(shí)。從公租房社區(qū)的實(shí)際情況看，由于聚集了大量中低 收入人群、社會弱勢群體，加之人口流動性大、社會關(guān)系復(fù)雜，使得 公租房社區(qū)的社會矛盾集中、租戶行為規(guī)范難度大。雖然從“以人為 本”角度要倡導(dǎo)說