我國《環(huán)境保護(hù)法》限期治理制度缺陷及完善

1、    我國環(huán)境保護(hù)法限期治理制度缺陷及完善發(fā)布日期：2011-02-25    文章來源：北大法律信息網(wǎng) 【摘要】本文介紹了限期治理制度，對環(huán)境保護(hù)法的該制度存在的缺陷作了分析，并提出了完善這一制度的建議。 【英文摘要】 This paper introduces the system of deadline governance, 'Environmental Protection Law', analyzes defects of the system, and improves the system.

2、 【關(guān)鍵詞】限期治理制度；缺陷；建議 【英文關(guān)鍵詞】Deadline for the system of governance; Defects; Proposals 【寫作年份】2007年 【正文】 一、限期治理制度的概述 （一）限期治理制度的概念 限期治理制度是我國中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法中一項(xiàng)基本的環(huán)境保護(hù)制度。根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，限期治理制度是指對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位和在特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)排污的已經(jīng)建成的設(shè)施，依法采取限定時(shí)間、限定內(nèi)容、限定效果完成治理任務(wù)的制度。從法律性質(zhì)上講，限期治理制度是一項(xiàng)行政命令，屬于行政行為。 （二）限期治理制度的發(fā)展歷程

3、限期治理的觀念是在1973年召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出的。國務(wù)院在批準(zhǔn)施行關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）的批文中要求各級(jí)政府：“對現(xiàn)有污染，要迅速作出治理規(guī)劃，分期分批加以解決?！?限期治理由觀念上升為環(huán)境保護(hù)法律制度，是在1979年的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）中規(guī)定。該法第條規(guī)定：“在城鎮(zhèn)生活居住區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，不準(zhǔn)建立污染環(huán)境的企業(yè)、事業(yè)單位。已建成的，要限期治理、調(diào)整或者搬遷?！钡奁谥卫碇贫葍H針對特殊區(qū)域內(nèi)污染環(huán)境的企事業(yè)單位。 1989年修改后通過的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法，確立了限期治理制度的基本內(nèi)容。在我國的

4、大氣污染防治法、環(huán)境噪聲防治法和水污染防治法中都作了規(guī)定，并為一些地方環(huán)境立法所采納。 二、我國環(huán)境保護(hù)法中限期治理制度存在的缺陷分析 (一)作出限期治理決定的權(quán)屬范圍過窄 1.僅限于人民政府,不利于及時(shí)治理污染源 僅由政府行使作出限期治理決定的職權(quán), 與我國的現(xiàn)實(shí)情況不符合。政府是綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)，又不是處理環(huán)境方面問題的專門機(jī)關(guān)。政府并不能經(jīng)常監(jiān)督、監(jiān)測污染源，其作出決定的主要依據(jù)是群眾的反映或環(huán)保部門的建議，集中下達(dá)一批限期治理單位名單，不能及時(shí)有效地針對污染源的實(shí)際情況下達(dá)限期治理決定，這樣必然妨礙了該制度的實(shí)施效果，不利于環(huán)境質(zhì)量的提高。因此，需要拓寬作出限期治理決定的權(quán)屬范圍。 2.

5、現(xiàn)行立法體系中已經(jīng)存在不局限于由政府行使職權(quán)規(guī)定。 筆者在此列舉5種方式予以說明： (1)規(guī)定由政府或其委托環(huán)保部門決定。 1996年國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定規(guī)定：“自本決定發(fā)布之日起，現(xiàn)有排污單位超標(biāo)排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府或其委托的環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法責(zé)令限期治理?！?(2)規(guī)定由政府決定，或者由環(huán)保部門決定。 如南京市水污染防治條例（1994年）第12條規(guī)定：排污單位造成水體嚴(yán)重污染的，“由市、區(qū)、縣人民政府或環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其限期治理。”顯然，這種方式在適用過程中具有較大的靈活性。 (3)明確授權(quán)由環(huán)保部門決定。 2004年修訂的中華人民共和國固體廢物污染環(huán)

6、境防治法第81條規(guī)定：“造成固體廢物嚴(yán)重污染環(huán)境的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定限期治理?！笔跈?quán)環(huán)保部門決定限期治理，使該制度在決定權(quán)限方面的重大突破。 (4)由環(huán)保部門自主決定。 即通過地方性環(huán)境法規(guī)或者政府規(guī)章，直接規(guī)定由地方環(huán)境保護(hù)部門決定限期治理。如北京市密云水庫懷柔水庫和京密引水渠水源保護(hù)管理?xiàng)l例（1999年修改）第18條規(guī)定：“凡在兩庫一渠水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排放污染物超過排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)管理部門責(zé)令其限期治理。”這種方式適應(yīng)了環(huán)境行政的效率原則，因而成為最通常采用的方式 (5)需要配套法規(guī)作出專門規(guī)定。 如2000年修訂后的大氣污染防治法第48條規(guī)

7、定：“限期治理的決定權(quán)限和違反限期治理要求的行政處罰由國務(wù)院規(guī)定?！庇秩?999年修訂后的海洋環(huán)境保護(hù)法第12條也規(guī)定：“限期治理按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定?！逼?，該規(guī)定的實(shí)施所需要的立法條件尚未到位。 上述關(guān)于限期治理制度在決定權(quán)屬方面的相關(guān)規(guī)定，表明作出限期治理決定的權(quán)屬趨于靈活性、合理性。即從完全由政府決定逐步向由環(huán)保部門決定過渡。 (二)沒有明確規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定的期限及協(xié)助治理的義務(wù) 1.沒有明確規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定的期限 我國環(huán)境保護(hù)法雖規(guī)定政府有權(quán)對造成嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位作出限期治理的決定，但沒有規(guī)定政府及時(shí)作出限期治理的決定的期限。這樣為有權(quán)機(jī)關(guān)對于應(yīng)作出而不作出限期治理的

8、決定提供了法律上的保護(hù)傘。在現(xiàn)實(shí)中，某些政府環(huán)保意識(shí)談薄，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重，往往不顧區(qū)域、流域環(huán)境的承載能力，盲目追求GDP增長，追求企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，不顧環(huán)境效益，因擔(dān)心影響政績而遲遲不作出限期治理的決定，從而使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)難以得到及時(shí)的治理而危害社會(huì)。另外，給排放較大污染的污染者提供了肆意污染的機(jī)會(huì)，使限期治理制度處于應(yīng)然狀態(tài)，不利于環(huán)境保護(hù)。因此，要明確規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定的期限。 2沒有明確規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)助治理的義務(wù)。 國家機(jī)關(guān)有保護(hù)人們生命健康不受威脅的義務(wù)，而現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有環(huán)境侵權(quán)的事件發(fā)生，故應(yīng)當(dāng)規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)助治理的義務(wù)。另外，治理環(huán)境污染需要大量的資金和技術(shù)，而污染

9、者往往因此無力完成限期治理的任務(wù)，需要有權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)助。 （三）限期治理制度的適用范圍過窄 根據(jù)我國環(huán)境保護(hù)法第18條、第29條規(guī)定，可以看出該制度僅適用兩大類：一是有關(guān)機(jī)關(guān)劃定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)已建成的超標(biāo)排污的設(shè)施；二是嚴(yán)重污染環(huán)境的企事業(yè)單位。 1.僅適用于點(diǎn)污染源，導(dǎo)致該制度適用范圍過于傳統(tǒng)、狹窄。 我國環(huán)境保護(hù)法中的限期治理制度沒有將區(qū)域性污染源、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)性污染源納入。而現(xiàn)實(shí)中，存在著區(qū)域性污染源、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)性污染源。如很多小造紙廠、水泥廠、化工廠集中在河岸，區(qū)域性地對水體造成了嚴(yán)重污染。另外，有些行業(yè)本身產(chǎn)生的污染就比較大，那么這個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)達(dá)到一定

10、規(guī)模，也有可能產(chǎn)生較大的污染。在這種情況下，仍然實(shí)行單個(gè)污染源的限期治理，不考慮環(huán)境的整體性，不僅使環(huán)境執(zhí)法效率降低，并且可能導(dǎo)致采取的治理措施片面不當(dāng)，不利于及時(shí)、有效地治理污染。因此，在進(jìn)行限期治理時(shí)，應(yīng)當(dāng)樹立整體治理污染意識(shí)，考察是否出現(xiàn)了區(qū)域性污染源、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)性污染。 2.一般僅對造成嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位適用該制度。 我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定對非特殊區(qū)域都適用“造成嚴(yán)重污染”的標(biāo)準(zhǔn)。這樣就會(huì)使尚未造成嚴(yán)重污染但如果持續(xù)下去很可能會(huì)造成嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位成為規(guī)避該制度的對象。這種控制機(jī)制不合理，不能控制正在較大量進(jìn)行排物的那些污染源。另外，法律并沒有“造成嚴(yán)重污染”的具體標(biāo)準(zhǔn)，基于不同的認(rèn)

11、識(shí)，易導(dǎo)致有權(quán)機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)有很強(qiáng)的主觀性，會(huì)影響公平執(zhí)法和環(huán)境的治理。故應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)法中限期治理制度的適用范圍進(jìn)行拓寬。 （四）沒有規(guī)定限期治理的期限 我國環(huán)境保護(hù)法限期治理制度中對“限期”沒有明確統(tǒng)一規(guī)定，這樣做產(chǎn)生很多弊端。易出現(xiàn)限期治理遲延不決的現(xiàn)象。即使有權(quán)機(jī)關(guān)作出了限期治理的決定，實(shí)踐中往往出現(xiàn)被限期治理單位以資金緊張正在籌措、治理技術(shù)正在考察、生產(chǎn)合同需要執(zhí)行等理由，而遲遲不進(jìn)行治理工程，在限期內(nèi)肆無忌憚地排放污染。期限到了，有的設(shè)施還沒有買來，有的因陋就簡企圖糊弄過關(guān)，根本無法達(dá)標(biāo)。排污單位或個(gè)人拖延治理有效期限的行為,使有權(quán)機(jī)關(guān)作出的限期治理決定變成了一紙空文或錯(cuò)過了治理

12、時(shí)機(jī)，從而加重了對環(huán)境的污染。 （五）沒有規(guī)定限期治理的跟蹤監(jiān)測的義務(wù) 我國環(huán)境保護(hù)法限期治理制度中僅規(guī)定了對超標(biāo)排污和造成嚴(yán)重污染的污染源要限期治理，卻沒有規(guī)定限期治理后的跟蹤監(jiān)測問題。而現(xiàn)實(shí)中，往往會(huì)出現(xiàn)一些單位為了應(yīng)付有權(quán)機(jī)關(guān)的檢查，在限期治理期間采取一些治理措施，待有權(quán)機(jī)關(guān)檢查過關(guān)后，又會(huì)出現(xiàn)偷停治污設(shè)施、偷排污染物的現(xiàn)象，不再執(zhí)行治污措施。因而決定機(jī)關(guān)如果不對其跟蹤檢查，就很難在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)該單位或個(gè)人的較嚴(yán)重的排污行為，就會(huì)使前期作出的限期治理決定前功盡棄，不能完成治污任務(wù)，也不能體現(xiàn)有權(quán)機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法的效果，更談不上環(huán)境質(zhì)量的提高。 (六) 根據(jù)行政管轄級(jí)別確定決定機(jī)關(guān)的級(jí)別不合

13、理 根據(jù)對單位的管轄級(jí)別作出限期治理決定不利于流域性、區(qū)域性、行業(yè)性污染源的統(tǒng)籌管理和安排。還有些單位屬于基層機(jī)關(guān)管轄，但其排污嚴(yán)重，很可能重大污染事故，由基層的有權(quán)機(jī)關(guān)決定限期治理，很可能因?yàn)榛鶎訖C(jī)關(guān)的專業(yè)水平、執(zhí)政能力不足而延誤了治理污染的時(shí)機(jī)，造成污染擴(kuò)大。相反，有些單位屬于省級(jí)管轄，但地處距有權(quán)決定機(jī)關(guān)較遠(yuǎn)的縣，且污染較輕，這樣如果讓省級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)到該污染單位進(jìn)行檢測，不利于污染的治理，而且使限期治理復(fù)雜化。因此，根據(jù)行政管轄級(jí)別確定決定機(jī)關(guān)的級(jí)別不合理。 三、對環(huán)境保護(hù)法中限期治理制度的完善建議 （一）建議由環(huán)境保護(hù)行政主管部門行使限期治理決定權(quán) 由環(huán)境保護(hù)行政主管部門行使限期治理決定

14、權(quán)，不僅實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一，而且有利于限期治理制度及時(shí)有效實(shí)施。環(huán)境行政主管部門是專門監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)工作的部門，其工作人員擁有環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識(shí)，能更科學(xué)的分析調(diào)查的數(shù)據(jù)，且該部門的職責(zé)決定了需要經(jīng)常地對企業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常情況和違法行為。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門具有獨(dú)立作出行政決定和承擔(dān)責(zé)任的主體資格。現(xiàn)實(shí)中，政府作出的決定也是由環(huán)保部門在日常監(jiān)督、監(jiān)測污染源的基礎(chǔ)上提出的方案，進(jìn)而由政府批轉(zhuǎn)的。因此，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門行使限期治理決定權(quán)，不僅符合實(shí)際情況，具有可行性，也利于及時(shí)使問題得以解決。 （二）規(guī)定環(huán)保部門作出治理的決定的期限及協(xié)助治理的義務(wù)。 限期治理決定屬于

15、行政行為，而行政執(zhí)法講求效率。規(guī)定作出限期治理的期限，可以提高環(huán)境執(zhí)法效率，并利于環(huán)境的整治。至于作出限期治理決定的期限多長，筆者認(rèn)為，期限不宜太長。建議自調(diào)查完畢之日起七日內(nèi)作出是否限期治理的決定，因?yàn)槲覈芍袑ψ鞒鲂姓Q定的期限多采用短期審查的立法模式。 另外，規(guī)定環(huán)保部門有提供幫助、有效措施協(xié)助污染者完成限期治理污染的義務(wù)，更符合污染者由于資金、技術(shù)等方面的原因而無法獨(dú)立完成治理任務(wù)的情況。在此，可以引入行政代履行制度，即通過由他人代為履行的方式進(jìn)行治理(治理費(fèi)用由被限期治理單位負(fù)擔(dān))。一般認(rèn)為代履行可分為兩種：一種是行政機(jī)關(guān)自己代其履行；另一種由環(huán)保治理公司代其履行。 （三）將該制度

16、的適用范圍擴(kuò)大到超標(biāo)排污的一切污染源 將該制度的適用范圍擴(kuò)大到超標(biāo)排污的一切污染源，包括流域性、行業(yè)性、產(chǎn)業(yè)性污染源。主要包括：污染危害嚴(yán)重，群眾反映強(qiáng)烈的污染源和污染區(qū)域；治理后對改善環(huán)境質(zhì)量、解決廠群矛盾、保障社會(huì)安定有較大作用的項(xiàng)目；位于居民稠密區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、城市上風(fēng)向等環(huán)境敏感區(qū)的污染物排放超標(biāo)的污染項(xiàng)目；排放有毒有害物質(zhì)，對環(huán)境造成嚴(yán)重污染從而嚴(yán)重危害人體健康的企業(yè)事業(yè)單位；污染范圍較廣、污染危害較大的其他必須限期治理污染項(xiàng)目或行業(yè)。這樣不僅擴(kuò)大了限期治理制度的適用范圍，保護(hù)了環(huán)境，而且也克服了決定機(jī)關(guān)主觀任意性大的缺點(diǎn)。 （四）規(guī)定限期治理的期限 從實(shí)踐上看，限期治理

17、項(xiàng)目的周期都比較長一般都要經(jīng)歷一、二年或三、五年的時(shí)問，它們主要取決于限期治理項(xiàng)目的規(guī)模和污染嚴(yán)重的程度。一般而言限期治理項(xiàng)目的周期與其規(guī)模和污染嚴(yán)重的程度成正相關(guān)關(guān)系。筆者仍認(rèn)為，需要確立一個(gè)確定的期限。對于無法在期限內(nèi)完成治理任務(wù)的單位進(jìn)行關(guān)閉或采取其他措施。 （五）規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)跟蹤監(jiān)控的義務(wù)，建立包括公眾參與的環(huán)境監(jiān)察力量。 有權(quán)機(jī)關(guān)對完成限期治理任務(wù)的污染源進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，這樣才能使限期治理制度落于實(shí)處，發(fā)揮效力。但是，僅靠環(huán)境保護(hù)行政主管部門的力量跟蹤監(jiān)測，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這也是排污者“一查就關(guān)、一走就開”屢禁不止的主要原因。故建立一支強(qiáng)大的環(huán)境監(jiān)察力量非常必要，不僅僅需要國家的更大投入

18、，更重要的是，需要?jiǎng)訂T社會(huì)公眾的廣泛參與。公眾作為環(huán)境最大的利益利害人，最有動(dòng)力去監(jiān)督各相關(guān)部門和企業(yè)是否履行了環(huán)境義務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)該按照國務(wù)院信息公開條例為公眾監(jiān)督提供平臺(tái)。 （六）根據(jù)地域管轄和級(jí)別管轄的原則，確定決定機(jī)關(guān)的權(quán)屬級(jí)別 確定決定機(jī)關(guān)的權(quán)屬級(jí)別時(shí), 可引進(jìn)訴訟法上的管轄制度。以地域管轄和級(jí)別管轄相結(jié)合。因?yàn)槲廴締栴}總是和一定的區(qū)域和行業(yè)聯(lián)系在一起的，根據(jù)污染者所處地域和造成環(huán)境污染的嚴(yán)重程度，確定有哪個(gè)地域的哪個(gè)級(jí)別的有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定的方式更為科學(xué)。 【作者簡介】 田玲玲，女，河南省鄭州市人。昆明理工大學(xué)研究生。 【注釋】 1韓德培 著：環(huán)境保護(hù)法教程，法律出版社2O03年版。 2汪勁、金瑞林 著：中國環(huán)境法學(xué)-20世紀(jì)中國環(huán)境法學(xué)研究講評，北京大學(xué)出版社2003年版。 3張梓太、吳衛(wèi)星