城市土地儲備運行機制的構(gòu)建

1、城市土地儲備運行機制的構(gòu)建、城市土地儲備配置的作用在市場運行中,供求關(guān)系是決定市場狀況的根本原因。城市土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，使得城市土地供應(yīng)計劃對房地產(chǎn)市場有著最為直接、明顯的調(diào)控功能。也就是說，可以通過城市土地供應(yīng)計劃確定城市土地供應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量和用途來調(diào)控房地產(chǎn)市場的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一般來講，土地供應(yīng)計劃應(yīng)該與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，能夠反應(yīng)政府的產(chǎn)業(yè)政策，并具有足夠的彈性，能對市場信號作出靈敏的反應(yīng)。并且，公開透明的土地供應(yīng)信息能夠避免市場的盲目競爭，減少社會資源的浪費。顯然，實施以城市土地供應(yīng)計劃為主導(dǎo)的調(diào)控模式的必要條件，是政府擁有足夠的城市土地儲備，通過城市土地儲備來達到調(diào)控的目的。二、我

2、國土地儲備制度運行中存在的問題（1） 缺乏明確的土地收購性質(zhì)定位土地收購性質(zhì)定位是建立和實施城市土地儲備的制度基礎(chǔ)是明確政府或政府授權(quán)的機構(gòu)在進行統(tǒng)一收購過程中所具備的權(quán)利和義務(wù)，保證土地儲備制度與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的一項必要工作。從各地制定的土地儲備實施辦法及土地儲備實踐分析，存在的最大問題之一是沒有對土地統(tǒng)一收購性質(zhì)的直接定位使得在土地收購過程中，政府或其授權(quán)機構(gòu)的行政權(quán)利和義務(wù)不明確,被收購方對政府實施土地收購的權(quán)力進行質(zhì)疑，在一定程度上影響了土地儲備制度的實施。（2） 缺乏合理的土地收購價格內(nèi)涵界定土地收購過程中涉及到的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶安置費

3、、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費以及企業(yè)債務(wù)等。其中土地價格分兩種情況，即是土地原用途價格和土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價格在土地收購補償價格內(nèi)涵缺乏明確界定的條件下，收購雙方對于收購價格確定存在巨大分歧。因此，目前土地收購過程中收購價格確定無論是收購方或是被收購方，都不是從被收購?fù)恋氐膶嶋H價格出發(fā)考慮問題，更多的是從自身需要解決的問題去確定價格。造成在收購過程中收購雙方在收購價格方面很難達到一致，價格確定的隨機性使收購價格不斷攀升，導(dǎo)致建立收購儲備制度規(guī)范土地市場的目標落空。因此，亟需通過理論研究，準確界定收購價格內(nèi)涵，提出收購價格評估的方法。（3） 融資渠道單一，財務(wù)風險過高城市土地收

4、購儲備從表現(xiàn)形式上看，既是土地儲備，也是資金儲備，在實際運作中需要大量資金加以支撐。在當前實踐中城市土地收購儲備的運作資金除初期財政注入少量啟動資金外主要來源于銀行信貸，尚未形成有效的資金籌措和運作機制，難以保障土地儲備制度的有效運作。三、城市土地儲備運行機制的構(gòu)建（一）明確運作主體建立城市土地收購運行機制，首先必須明確其運行主體的性質(zhì)和職能。城市土地的收購、儲備、出讓是政府行為，但又不同于政府對土地的管理職能。各國政府在實施土地收購儲備和開發(fā)儲備中所采用的做法大體相同，或者設(shè)立專門的土地發(fā)展公司或者授權(quán)企業(yè)化運作的土地開發(fā)機構(gòu)，來代理政府行使城市土地收購儲備有關(guān)經(jīng)營職能。我國各地土地收購儲備

5、運行主體的形式存在一定的差異，如杭州市設(shè)立了城市土地收購儲備中心，上海市建立了城市土地發(fā)展公司。（二）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制的主要功能是加強對全市土地儲備的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保土地儲備制度的順暢運行。實施土地儲備，涉及許多政府部門，特別是與規(guī)劃、建設(shè)、計劃、財政、土地管理、房屋管理等部門都有直接關(guān)系。建立指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制是對當前城市管理手段和機制的創(chuàng)新，建立政府層面上的由各個部門參與的、保證部門職責進一步到位的新型的管理手段。要保證部門之間的有效協(xié)調(diào)，減少運作環(huán)節(jié)，提高土地儲備和土地資產(chǎn)運作效率，必須健全組織機構(gòu)，建立一個以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、有關(guān)部門共同參與的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。其主要職能包括：審

6、核批準土地儲備的中、長期發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃；制訂土地儲備的政策法規(guī)；檢查監(jiān)督土地儲備制度、計劃的執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)解決土地儲備實施中的重大問題等；保證政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。（三）價格機制在市場經(jīng)濟條件下，土地運作要通過市場機制來實現(xiàn)，但由于市場機制本身的復(fù)雜性和不可控性以及土地的準公共財產(chǎn)特性，必然使市場機制在土地資源配置方面存在缺陷。因此，不能完全依賴于市場那只“無形的手”來引導(dǎo)土地儲備，還需要政府采取宏觀調(diào)控措施。這是微觀經(jīng)濟學的一般規(guī)律，即使在土地私有制的國家和地區(qū)也一樣。在我國，城市土地屬于國家所有，這決定了我國土地儲備不可能是完全的市場主導(dǎo)模式；而完全的政府

7、主導(dǎo)模式又可能會使土地儲備的體制變得僵化，與市場經(jīng)濟體制和土地使用制度的改革相悖。這些都決定了土地儲備運行機制的創(chuàng)新必須堅持政府主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合。（四）激勵、監(jiān)理和約束機制在實施土地儲備制度中，政府（國家）如何設(shè)計契約或者進行制度安排激勵代理人土地儲備機構(gòu)實現(xiàn)委托人的預(yù)期效用最大比，以及政府（國家）契約中所設(shè)定的激勵與約束機制，促使土地儲備機構(gòu)能夠按照政府設(shè)定的目標開展業(yè)務(wù)，這些成為土地儲備機構(gòu)的所要解決的問題。在土地儲備制度建立中，激勵機制是關(guān)于國家與地方政府以及地方政府與土地儲備機構(gòu)之間如何分享代理收益的一種契約安排或制度安排。監(jiān)督機制是國家、地方城市政府及其相關(guān)職能部門、社會團體和民

8、眾對土地儲備機構(gòu)的決策行為、經(jīng)營行為以及市場效果所進行的一系列客觀而及時的監(jiān)察、審核、分析和報告的行動的一種制度安排。當前國內(nèi)政府強調(diào)壟斷一級土地市場的供給，導(dǎo)致土地一級市場具有高度壟斷性這樣就使得市場競爭的約束力大為淡化。在這種情況下，政府及其他機構(gòu)的監(jiān)督顯得比較多，土地儲備制度需要建立多層次的內(nèi)部控制與監(jiān)督體系。這些監(jiān)督包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和審計監(jiān)督等。（五）收益分配機制城市土地收購的重要問題之一是價格和收益分配。市場經(jīng)濟條件下各種交易及價格都由法律、法規(guī)和規(guī)范制約和調(diào)節(jié)，不具備完全競爭性的土地市場更是如此。收購的價格應(yīng)與被收購?fù)恋厥褂脵?quán)所有者的權(quán)利和利益一致。在收購工作中由于土地價格和雙方利益分配問題的確定缺乏法律及科學理論依據(jù)，直接影響著雙方合理的權(quán)利和利益，導(dǎo)致了城市土地收購儲備制度不能順利實施。城市土地所有權(quán)歸國家，儲備的城市土地出讓后，國家與地方的利益分配問題也影響著土地收購儲備的發(fā)展。四、結(jié)論城市土地儲備運行機制的建立是城市政府為培育和規(guī)范土地市場，盤活企業(yè)等存量土地資產(chǎn)，促進存量土地進入市場，優(yōu)化土地資源