貧困地區(qū)財(cái)政與金融支農(nóng)存在問(wèn)題及建議

1、貧困地區(qū)財(cái)政與金融支農(nóng)存在問(wèn)題及建議    *市位于皖西北山區(qū)，大石山區(qū)占總面積66%，現(xiàn)有人口383萬(wàn)人，其中，鄉(xiāng)村人口298.51萬(wàn)人，占總?cè)丝?7.94%。轄區(qū)11個(gè)縣（市）、區(qū)，大多數(shù)縣以農(nóng)業(yè)為主，其中有9個(gè)縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。20002004年5年間，全市農(nóng)民平均每年人均收入為1481.6元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)和*的平均數(shù)，而同期，城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員每年人均工資和城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，許多農(nóng)戶處于看病難、子女升學(xué)難、文化生活匱乏的困境，“三農(nóng)”問(wèn)題比較突出。一、財(cái)政與金融支農(nóng)存在的問(wèn)題（一）支農(nóng)資金總量偏少，

2、且項(xiàng)目面面俱到，資金效率不高。2000年至2005年上半年，全市財(cái)政農(nóng)業(yè)支出累計(jì)數(shù)為9.17億元，扣除農(nóng)業(yè)部門行業(yè)管理費(fèi)5.23億元，實(shí)際支農(nóng)投入只有3.94億元，僅占財(cái)政總支出的1.71%； 5年多來(lái)，財(cái)政支農(nóng)資金按農(nóng)業(yè)人口平均只有131.79元/人；在金融方面，2000年以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放貸款為225.34億元，其中支農(nóng)貸款32.39億元，占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)貸款累放總額的 14.37%。農(nóng)業(yè)人口所占金融資源的比例過(guò)低，這對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)來(lái)說(shuō)是不協(xié)調(diào)的。此外，在資金不足的情況下，卻不切實(shí)的多上項(xiàng)目，使資金分配出現(xiàn)撒胡椒面現(xiàn)象，有限的資金不能形成合力，影響建設(shè)項(xiàng)目的投資效果。如某縣因資金投

3、入項(xiàng)目太過(guò)分散而出現(xiàn)“水利建設(shè)”、“退耕還林”等支農(nóng)項(xiàng)目配套資金長(zhǎng)期不到位的問(wèn)題。（二）發(fā)放資金部門多，職責(zé)定位不清，不利于對(duì)資金使用的監(jiān)督管理，難以保證支農(nóng)資金取得應(yīng)有效果。當(dāng)前，財(cái)政資金支農(nóng)存在多部門、多渠道投入的情況，除當(dāng)?shù)刎?cái)政部門對(duì)“三農(nóng)”的資金投入外，還有農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、扶貧辦等10多個(gè)部門、每年從中央、自治區(qū)主管部門爭(zhēng)取到支農(nóng)和扶貧資金。由于支農(nóng)項(xiàng)目涉及的部門眾多，同一類型支農(nóng)項(xiàng)目存在多個(gè)部門重復(fù)立項(xiàng)、交叉投入情況，影響的了資金管理和使用效果。以“水利設(shè)施修建”項(xiàng)目為例，每年財(cái)政局、水利局、扶貧辦等部門對(duì)這一項(xiàng)目投入數(shù)千萬(wàn)元的資金，總額不算小，但由于缺乏總體規(guī)劃，各自為政，

4、資金分散，各自只能選擇一些較小的局部工程項(xiàng)目施工，對(duì)一些從根本上提高農(nóng)村防汛抗旱的關(guān)鍵性大工程則無(wú)力興建，使投入的水利建設(shè)資金達(dá)不到提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力的最佳效果。由于項(xiàng)目分工不清，責(zé)任不明，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生造成農(nóng)民損失時(shí)，也只能“追究”老天爺?shù)呢?zé)任，最后還得由財(cái)政撥款為救災(zāi)“埋單”。另外，由于支農(nóng)資金來(lái)源和支出渠道繁雜，當(dāng)?shù)卣譀](méi)有一個(gè)專門的部門監(jiān)督管理支農(nóng)資金的立項(xiàng)及使用，立項(xiàng)審批和項(xiàng)目驗(yàn)收由市級(jí)或自治區(qū)級(jí)主管部門負(fù)責(zé)，而上級(jí)部門對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不熟悉，實(shí)地調(diào)查的時(shí)間短，基本上都是聽從項(xiàng)目實(shí)施者介紹情況，最后完成立項(xiàng)或項(xiàng)目驗(yàn)收。這里面存在很多問(wèn)題：1、不能確保資金投入最急需扶持的項(xiàng)目，易造成支農(nóng)

5、資金的浪費(fèi)。如*市*區(qū)*鎮(zhèn)的*村和*村位于*河的北岸，兩村相距不過(guò)2公里，過(guò)去因無(wú)橋梁，兩村一直靠小型渡船往返運(yùn)市區(qū)，車輛無(wú)法通行。2002年，扶貧辦投資40萬(wàn)元為*村建了一座橋，解決了兩村不通車的問(wèn)題。但2003年市交通局、*總工會(huì)又分別投資17萬(wàn)元、50萬(wàn)元在相隔不到2公里處的*村另建一座橋，這明顯屬于重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，但項(xiàng)目卻順利得到審批，使大筆的支農(nóng)資金投在了不該投的地方，而一些真正急需解決的問(wèn)題卻因缺乏資金長(zhǎng)期得不到解決。2、難以防范支農(nóng)資金被挪用。如林業(yè)部門和扶貧辦都搞農(nóng)村沼氣池建設(shè)，在一些村屯出現(xiàn)交叉管理的情況，當(dāng)各自主管部門前來(lái)驗(yàn)收時(shí)，兩個(gè)部門均可將驗(yàn)收人員帶到交叉管理的村屯查看，

6、驗(yàn)收人員很難分清哪些是別的部門投資建設(shè)的，難以杜絕虛假列支情況。3、不合格的投資項(xiàng)目容易蒙混過(guò)關(guān)。上級(jí)主管理部門人員少，要負(fù)責(zé)各地的項(xiàng)目檢查和驗(yàn)收，十分繁忙，有時(shí)只能委托當(dāng)?shù)夭块T代以驗(yàn)收，即便是上級(jí)部門親自前來(lái)驗(yàn)收，一般只是根據(jù)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目實(shí)施者的自我匯報(bào)，并由當(dāng)?shù)厝藛T帶隊(duì)作適當(dāng)抽查，驗(yàn)收就算完成了，如上級(jí)部門對(duì)驗(yàn)收項(xiàng)目提出異議，施工部門則以種種理由解釋，甚至于要求追加投入。這使得一些不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目順利過(guò)了驗(yàn)收關(guān)，造成了支農(nóng)資金的無(wú)效投入。如*市搞的蘇村“千畝魚塘立體養(yǎng)殖場(chǎng)”示范項(xiàng)目，剛驗(yàn)收過(guò)關(guān)后不久就告荒廢，這就是其中一個(gè)典型事例。（三）政府的主觀行為造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。當(dāng)?shù)匾恍┛h（市）為了盡快出

7、成績(jī)，搞一些不切合實(shí)際的支農(nóng)大項(xiàng)目，由于項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，沒(méi)有通盤考慮，結(jié)果勞民傷財(cái)。如宜州市2004年搞“大通道高效農(nóng)業(yè)示范帶建設(shè)”項(xiàng)目，政府以每畝地財(cái)政補(bǔ)貼600元為條件，搞一刀切，要求農(nóng)民在本市境內(nèi)*公路和*公路兩旁300米以內(nèi)全部要種植葡萄、桑苗等規(guī)定的經(jīng)濟(jì)作物。由于各地段土質(zhì)條件和地理位置存在差異，種植效果參差不齊，達(dá)不到政府宣傳的經(jīng)濟(jì)效果，造成一些農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，搞壞了政府聲譽(yù)，產(chǎn)生了負(fù)面影響。如*鎮(zhèn)*寨原種植甜玉米已具規(guī)模，出產(chǎn)的甜玉米品質(zhì)優(yōu)，味道好過(guò)美國(guó)甜玉米，在*市場(chǎng)知名度高，收益好。但由于地處*公路旁300米內(nèi)，政府要求農(nóng)民全部改種桑樹，結(jié)果并不理想，現(xiàn)該村農(nóng)戶已全部撥掉桑

8、樹并按自己想法種上其它農(nóng)作物，每畝補(bǔ)貼的600元的財(cái)政資金給白白浪費(fèi)了。諸如此類問(wèn)題，其他縣也不同程度的發(fā)生，既造成資金的損失，又影響了支農(nóng)的效果。（四）財(cái)政支農(nóng)“虎頭蛇尾”。很多縣（市）在支農(nóng)投入上都存在一個(gè)通病，就是只重視支農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果估算太過(guò)理想化，不考慮項(xiàng)目實(shí)施后市場(chǎng)變化所帶來(lái)的影響，無(wú)善后的規(guī)劃和對(duì)策，一但出現(xiàn)意外，則使參與項(xiàng)目的農(nóng)戶遭受損失。如*縣近幾年以每畝直補(bǔ)600元的方式大力開發(fā)八角種植項(xiàng)目，至2004年八角種植規(guī)模已達(dá)到25萬(wàn)畝。2005年全縣八角大豐收，產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)3000噸。因過(guò)去地方政府認(rèn)為八角的市場(chǎng)容量大，不存在銷不出去的問(wèn)題，只強(qiáng)調(diào)多種植，不考慮產(chǎn)后

9、的銷售服務(wù)，當(dāng)八角增產(chǎn)時(shí)，沒(méi)有機(jī)構(gòu)能為農(nóng)戶尋找銷路，農(nóng)戶只能自己推銷產(chǎn)品，但因農(nóng)戶市場(chǎng)信息閉塞，銷售方式原始，產(chǎn)品滯銷十分嚴(yán)重。目前八角的市價(jià)格已由往年的每噸2000元降到了每噸800元，每噸減收1200元，但仍難以完全賣出，農(nóng)民損失慘重。（五）資金發(fā)放渠道不暢，造成資金沉淀。當(dāng)前支農(nóng)資金發(fā)放的環(huán)節(jié)過(guò)多，致使資金被長(zhǎng)時(shí)間延壓，影響支農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施效果。如一筆專項(xiàng)資金從自治區(qū)下?lián)艿綄?shí)際使用，至少經(jīng)過(guò)以下9個(gè)環(huán)節(jié)：“自治區(qū)財(cái)政廳專戶自治區(qū)項(xiàng)目主管部門專戶市財(cái)政局專戶市財(cái)政核算中心項(xiàng)目主管部門專戶縣財(cái)政局專戶縣財(cái)政核算中心項(xiàng)目主管部門專戶項(xiàng)目實(shí)施單位賬戶購(gòu)買物資或代理現(xiàn)金發(fā)放的部門（或村干部代領(lǐng)現(xiàn)金）

10、農(nóng)戶領(lǐng)取物資或現(xiàn)金”。資金發(fā)放環(huán)節(jié)多，使得資金到位十分緩慢，甚至被長(zhǎng)期延壓。如一些縣因財(cái)政資金緊張，滯留專項(xiàng)資金時(shí)間長(zhǎng)達(dá)2-3年之久，嚴(yán)重影響了支農(nóng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。（六）農(nóng)戶貸款難的問(wèn)題比較突出。1、農(nóng)村基層金融機(jī)構(gòu)大量縮減，農(nóng)民貸款難。因從效益上考慮，*轄內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行基本上停止了支農(nóng)貸款的發(fā)放，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)也基本上收，就連部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)撤銷情況。2004年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)比1999年減少了57個(gè)，下降24.78%，沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)36個(gè)，近20萬(wàn)農(nóng)戶60萬(wàn)農(nóng)民貸款無(wú)門。2、貸款門檻高，攔住貧困戶。貧困農(nóng)戶因信用評(píng)級(jí)較低拿不到農(nóng)戶貸款證，又缺乏物資和他人擔(dān)保，難以得

11、到金融機(jī)構(gòu)的資金支持。據(jù)估算，全市至少有20多萬(wàn)貧困農(nóng)戶無(wú)法通過(guò)信用評(píng)級(jí)拿到貸款證。3、高浮息使貧困戶望而生畏。2004年調(diào)高利率浮動(dòng)上限后，農(nóng)村信用社貸款利率平均都要上浮40%-80%不等，有的貸款上浮達(dá)125%，基本到上限，借款支付利息過(guò)重，部分農(nóng)戶不敢借款。4、農(nóng)村資金體外循環(huán)，體內(nèi)供血不足。2004年*市農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)存款余額合計(jì)為35.35億元，但當(dāng)年支農(nóng)貸款余額僅有10.26億元,在農(nóng)村吸收的存款超過(guò)70%被上存獲取利差或投向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,導(dǎo)致農(nóng)村信貸資金的嚴(yán)重不足。5、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)貸員少，難以勝任繁重的農(nóng)貸工作。農(nóng)戶多，居住分散，戶均貸款額度小，農(nóng)貸員需要花大量的時(shí)

12、間走村串屯，逐戶登門才能完成貸款的發(fā)放、催收和管理工作。與商業(yè)貸款相比，要達(dá)到同樣的貸款投放規(guī)模，農(nóng)貸員要多付出數(shù)倍的時(shí)間和勞動(dòng)量。目前，全市農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)共有農(nóng)貸員 325 名，已貸款并需要管理的農(nóng)戶為32.72萬(wàn)戶，人均管理 1006 戶。此外，還有40多萬(wàn)戶需要貸款，農(nóng)貸員工作量之大是可想而知的。因此，一些基層信用社信貸員，抓大放小，積極辦理大戶貸款，不熱心辦理農(nóng)戶小額貸款，厭其金額小、筆數(shù)多、利益少、手續(xù)麻煩，加上執(zhí)行責(zé)任追究，小額貸款者大多是貧困戶，損失風(fēng)險(xiǎn)大，寧可不放貸，使急需資金的貧困農(nóng)戶難以得到資金扶持。（七）財(cái)政與金融在支農(nóng)項(xiàng)目上缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和配合，財(cái)政資金和信貸資金在支農(nóng)

13、上無(wú)法形成合力，支農(nóng)效果大打折扣。財(cái)政與金融支持“三農(nóng)”的目的是一致的，但在扶持的項(xiàng)目上卻很難達(dá)成共識(shí)，一方面是歷史上的原因，另一方面是雙方缺乏協(xié)調(diào)配合的新意識(shí)。從歷史上來(lái)講，地方政府喜歡追求大項(xiàng)目，搞形象工程，很多投資項(xiàng)目只考慮本屆政府政績(jī)，不考慮下屆政府效益，為了本屆政府任內(nèi)出大成績(jī)，不切實(shí)的上大項(xiàng)目，在地方財(cái)力不支的情況下要求金融部門貸款支持，此類項(xiàng)目大多失敗，給金融部門造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，金融部門至今仍心有余悸。就當(dāng)前而言，地方政府和金融部門在項(xiàng)目合作上的思維仍停留在缺乏互信甚至對(duì)立的狀態(tài)。一些政府領(lǐng)導(dǎo)還一直認(rèn)為，金融應(yīng)該無(wú)條件支持政府的計(jì)劃項(xiàng)目，若金融不投入資金，則被認(rèn)為是不支持政府

14、的工作。相反，金融部門對(duì)政府要求的投資大多存在逆反心理，認(rèn)為 “參與財(cái)政投資的項(xiàng)目是死的多，活的少，還是少沾為妙”。以上原因，使政府和金融部門在支農(nóng)項(xiàng)目上無(wú)法協(xié)同作戰(zhàn)，不能從全局出發(fā)，集中資金為“三農(nóng)”辦好關(guān)鍵性的大事。二、建議（一）建立資金投入的長(zhǎng)效機(jī)制，確保支農(nóng)資金來(lái)源的穩(wěn)定及資金的逐年增長(zhǎng)。為解決當(dāng)前支農(nóng)資金投入過(guò)少，來(lái)源不穩(wěn)定的狀況，政府需要建立一個(gè)有效籌集和使用支農(nóng)資金的管理機(jī)制，要在資金來(lái)源渠道的拓寬、資金投入的可持續(xù)性、支農(nóng)項(xiàng)目效益的持久性等方面作通盤考慮，制定切實(shí)可行的支農(nóng)計(jì)劃，明確規(guī)定資金的增長(zhǎng)比例,將資金使用納入各級(jí)政府的預(yù)算計(jì)劃，并監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施,防止某些部門以某種理由自

15、行縮減支農(nóng)資金，確保支農(nóng)資金有一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的來(lái)源，并實(shí)現(xiàn)逐年增長(zhǎng)。（二）找準(zhǔn)資金投入重心，切實(shí)提高農(nóng)民專項(xiàng)技能水平。要把有限的資金用在“刀刃”上，不斷提高農(nóng)民的專項(xiàng)技能。一方面，引導(dǎo)農(nóng)民更新技術(shù)，搞科學(xué)種養(yǎng)，搞訂單農(nóng)業(yè)，搞產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)使用效率；另一方面，加大對(duì)農(nóng)民科學(xué)種養(yǎng)、外出就業(yè)等專項(xiàng)技能培訓(xùn)的投入，授之以“魚”不如授之以“漁”，切實(shí)提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，從根本上解決農(nóng)民增收問(wèn)題。（三）疏通資金發(fā)放渠道，提高資金使用效益。針對(duì)當(dāng)前支農(nóng)資金發(fā)放渠道環(huán)節(jié)多，資金流通不暢的問(wèn)題，政府應(yīng)考慮如何減少資金發(fā)放的環(huán)節(jié)，并指定專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理支農(nóng)資金運(yùn)行及使用，發(fā)現(xiàn)資金運(yùn)行受阻要及時(shí)疏通，發(fā)現(xiàn)有意延

16、壓資金或?qū)①Y金挪作它用的要依法追究當(dāng)事人的責(zé)任。只有這樣才能確保支農(nóng)資金的及時(shí)、足額到位，使支農(nóng)資金在最快的時(shí)間內(nèi)得到運(yùn)用，并產(chǎn)生效益。（四）提高資金投入的集中度，確保項(xiàng)目取得實(shí)效。政府要改變支農(nóng)項(xiàng)目上追求遍地開花的不實(shí)際做法，要集中力量打“殲滅戰(zhàn)”，做好一項(xiàng)算一項(xiàng)，引導(dǎo)或集中轄區(qū)支農(nóng)資金投入到最急需扶持的項(xiàng)目上，從項(xiàng)目的開始到實(shí)施乃至后續(xù)服務(wù)都應(yīng)精心策劃，確保各階段的資金及時(shí)到位，做到善始善終，決不搞“半拉子”工程，決不給農(nóng)民留下后遺癥，這樣才能使支農(nóng)資金真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，支農(nóng)才能收到實(shí)效。（五）努力實(shí)現(xiàn)政府和金融在支農(nóng)投入上的協(xié)調(diào)與配合，使財(cái)政資金與信貸資金在支農(nóng)項(xiàng)目上形成合力，取得最

17、佳效果。1、地方政府要加強(qiáng)與金融部門的溝通，消除雙方過(guò)去在投資合作中存在的隔閡，在資金投入的問(wèn)題上要平等協(xié)商，政府要尊重金融部門的意見，不搞“家長(zhǎng)制”，不搞“一言堂”，這樣才能重建雙方的互信，為雙方開展正常的合作創(chuàng)造條件。2、根據(jù)財(cái)政資金和信貸資金不同特點(diǎn)，選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行合作，使用資金投入既達(dá)到支農(nóng)效果又兼顧金融部門的商業(yè)利益。如對(duì)有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整且具有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目，優(yōu)先考慮為雙方合作支持的項(xiàng)目。對(duì)一些還貸能力差，難以滿足銀行貸款條件但又急需扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，雙方可采取變通的方式開展合作，如對(duì)金融機(jī)構(gòu)給予稅收優(yōu)惠，即對(duì)其經(jīng)營(yíng)性收入、貸款損失核銷、抵貸物資處置，給以必要的財(cái)政支持，使金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況得到改善并取得效益，從而進(jìn)一步增強(qiáng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)和支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資能力。（六）構(gòu)建多元化金融支農(nóng)新體系，為“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多層次的金融支持。應(yīng)該構(gòu)建政策金融、商業(yè)金融、合作金融支農(nóng)各有側(cè)重、并存發(fā)展的多元化金融體系。人民銀行通過(guò)發(fā)放支農(nóng)再貸款，發(fā)揮“窗口指導(dǎo)”作用；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要根據(jù)國(guó)家支持“三農(nóng)”政策及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，實(shí)現(xiàn)