分析美國(guó)的非稅收入和預(yù)算外基金

1、    分析美國(guó)的非稅收入和預(yù)算外基金            作者：未知時(shí)間：2007-11-21 22:26:00                     非稅收入和預(yù)算外基金是世界很多國(guó)家都存在的一種財(cái)政現(xiàn)象。美國(guó)是世界上的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，也

2、是財(cái)政大國(guó)，他們的非稅收入和預(yù)算外基金的規(guī)模都很大。就一般形式和內(nèi)容來(lái)看，美國(guó)的非稅收入和預(yù)算外基金與我國(guó)也有某些相同或相似之處。但就其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和具體管理規(guī)則來(lái)看，則與我國(guó)有很大差異。相對(duì)而言，美國(guó)是個(gè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟、法律制度相對(duì)健全、預(yù)算管理相當(dāng)規(guī)范的國(guó)家，他們?cè)陬A(yù)算外資金和非稅收入的管理方面有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文重點(diǎn)分析美國(guó)非稅收入和預(yù)算外基金的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，研究其管理方式，從中發(fā)現(xiàn)有益于我國(guó)非稅收入和預(yù)算外基金管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示。 一、美國(guó)的非稅收入非稅收入是政府為了公共目的而以稅收之外的形式取得的各項(xiàng)收入，它與稅收收入相對(duì)應(yīng)，是美國(guó)財(cái)政體系中不可缺少的重要組成部分。以下是美國(guó)

3、非稅收入的一般情況。（一）基本內(nèi)容。在美國(guó)財(cái)政體系中，非稅收入主要包括：捐贈(zèng)、政府所有的企業(yè)和公共財(cái)產(chǎn)收入、公共設(shè)施使用費(fèi)、行政性收費(fèi)、罰款和沒(méi)收資產(chǎn)收入。非稅收入的主體是各種收費(fèi)，包括郵政服務(wù)收費(fèi)、學(xué)費(fèi)、公共設(shè)施使用者收費(fèi)、機(jī)場(chǎng)和公園收費(fèi)及各種行政性收費(fèi)等。根據(jù)收費(fèi)的性質(zhì)，可將美國(guó)的主要收費(fèi)分為以下幾種類(lèi)型：1.商品收費(fèi)。如政府在提供水、電的過(guò)程中收取的費(fèi)用，這些費(fèi)用是消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)政府提供的這些產(chǎn)品時(shí)所支付的，因此也常被稱(chēng)作“價(jià)格”。商品收費(fèi)的收入存入專(zhuān)門(mén)基金，用于支付生產(chǎn)這一商品的費(fèi)用。2.補(bǔ)償性收費(fèi)。如下水道、垃圾收費(fèi)等，政府為了控制某些不良影響必須采取一些措施，實(shí)施某些項(xiàng)目，為補(bǔ)償這些

4、項(xiàng)目的實(shí)施成本，就要對(duì)造成這些不良影響的主體收取費(fèi)用。增長(zhǎng)效應(yīng)收費(fèi)也屬于補(bǔ)償性收費(fèi)，這種收費(fèi)是對(duì)開(kāi)發(fā)者收取的，用于公園、街道、道路、學(xué)校和防火設(shè)施等與某項(xiàng)開(kāi)發(fā)有關(guān)系的項(xiàng)目。這些收費(fèi)的收入被存在計(jì)息賬戶(hù)，若在一定期限內(nèi)不用，就要退還開(kāi)發(fā)商。3.監(jiān)察和執(zhí)行收費(fèi)。這是那些要求政府特別關(guān)照的人，或者其活動(dòng)需要政府專(zhuān)門(mén)規(guī)制的人交納的費(fèi)用，如建筑許可費(fèi)，腐敗物品和下水道安裝收費(fèi)，專(zhuān)業(yè)許可收費(fèi)和駕駛證收費(fèi)。這些收費(fèi)用于補(bǔ)償政府運(yùn)作過(guò)程中發(fā)生的部分開(kāi)支，但交費(fèi)的份額不能超過(guò)監(jiān)察服務(wù)在政府管理活動(dòng)中的份額。4.特項(xiàng)收費(fèi)。這是一種明顯的使用者收費(fèi)形式，這是對(duì)那些在公共改良計(jì)劃中獲得資產(chǎn)增值的資產(chǎn)所有者征收的費(fèi)用，

5、目的在于彌補(bǔ)公共改良的成本，但收取的費(fèi)率必須與交費(fèi)財(cái)產(chǎn)的增值相關(guān)，收入必須存入特定賬戶(hù)，用于專(zhuān)門(mén)的改造項(xiàng)目。（二）主要特點(diǎn)從法律角度看，美國(guó)的非稅收入主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1.一定程度的非強(qiáng)制性和有償性。這一特點(diǎn)是針對(duì)稅收收入而言的。稅收（包括正稅以及對(duì)延緩納稅收取的利息和罰金）的顯著特點(diǎn)就是其強(qiáng)制性和無(wú)償性，一方面，稅收是依賴(lài)國(guó)家權(quán)力征收的，任何個(gè)人都無(wú)法抗拒；另一方面，稅收的征收對(duì)象和受益對(duì)象之間并無(wú)直接關(guān)系，納稅人所繳納的稅收和他從政府產(chǎn)品和服務(wù)中得到的收益之間并不直接相關(guān)。除非法律確定某項(xiàng)稅收為專(zhuān)項(xiàng)稅收，納稅人與受益人之間也沒(méi)有關(guān)系。而非稅收費(fèi)則不然，它是對(duì)接受某項(xiàng)公共服務(wù)或福利的特定個(gè)

6、人、活動(dòng)或財(cái)產(chǎn)征收的，是就政府活動(dòng)中提供的產(chǎn)品和服務(wù)而對(duì)使用者或許可證獲得者收取的費(fèi)用，如學(xué)費(fèi)、專(zhuān)業(yè)執(zhí)照和許可證收費(fèi)、規(guī)費(fèi)、高速公路收費(fèi)、公共交通收費(fèi)、公園和娛樂(lè)設(shè)施收費(fèi)等。一方面，人們?cè)诮患{費(fèi)用以后，可以得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)作為回報(bào)；另一方面，納稅人對(duì)于需要通過(guò)交費(fèi)獲取的公共產(chǎn)品，在一定程度上有選擇消費(fèi)或不消費(fèi)，以及消費(fèi)多少的權(quán)利。從這個(gè)角度來(lái)分析，非稅收入具有一定程度的非強(qiáng)制性和有償性。2.收費(fèi)與稅收適用的法律標(biāo)準(zhǔn)不同。稅收的使用受制于很多保證稅負(fù)公平的法律，例如，財(cái)產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)一定要遵從憲法確定的“一致”原則，不經(jīng)納稅區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)人同意，對(duì)單項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的正常最高課稅不能超過(guò)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的1；

7、貨物稅必須在地理上保持一致。而收費(fèi)適用的法律條款則不一樣，其側(cè)重點(diǎn)是保證每項(xiàng)收費(fèi)水平不會(huì)超過(guò)服務(wù)或福利的成本，不能超過(guò)導(dǎo)致外溢損失的額度。3.收費(fèi)收入具有專(zhuān)用性。通常，收費(fèi)收入則要被單獨(dú)用于提供相關(guān)服務(wù)或福利的項(xiàng)目，而不用于一般公共目的。不像稅收收入多數(shù)被歸入一般基金，用于任何法定開(kāi)支，只有少量專(zhuān)項(xiàng)稅收被歸入專(zhuān)項(xiàng)基金，用于指定項(xiàng)目。4.除法律專(zhuān)門(mén)規(guī)定者外，所有非稅收入都要納入預(yù)算管理。（三）規(guī)模及演變。非稅收入是美國(guó)各級(jí)財(cái)政的重要收入來(lái)源，目前它在全美（含聯(lián)邦、州和地方）財(cái)政總收入中所占的比例大約為17左右，其中，在聯(lián)邦政府財(cái)政收入中約占7，在州和地方政府財(cái)政收入中約占30。相對(duì)而言，州和地方

8、政府對(duì)于非稅收入的依賴(lài)大于聯(lián)邦政府。美國(guó)的非稅收入大部分屬于州和地方，州和地方非稅收入的較大幅度增長(zhǎng)主要發(fā)生在20世紀(jì)70年代以后。20世紀(jì)70年代以來(lái)，主要因?yàn)閮煞矫娴脑颍莺偷胤秸畬?duì)使用費(fèi)和雜項(xiàng)收入的依賴(lài)逐漸有所增加。一是20世紀(jì)70年代后期和20世紀(jì)80年代早期的財(cái)產(chǎn)稅革命后，州和地方稅收所受到的外部制約增加，財(cái)產(chǎn)稅收入占州和地方財(cái)政收入的比重由20世紀(jì)60年代中期的30下降到1991年的18.6，同時(shí)銷(xiāo)售稅和營(yíng)業(yè)稅收入比重由24下降到18，各主要稅種中只有個(gè)人所得稅比重略有增長(zhǎng)；二是政策制定者和選民比原來(lái)更樂(lè)于接受收費(fèi)，政策制定者比較看重收費(fèi)在影響個(gè)人行為方面的有效性，而納稅人則很

9、看重收費(fèi)與其個(gè)人福利之間的相關(guān)性，在納稅人看來(lái)，稅收是一種強(qiáng)制性的支出，政府利用稅收收入提供的很多服務(wù)并不是他們所特別需要的，而收費(fèi)則是針對(duì)交納者所享受的服務(wù)收取的，交納者感到在交費(fèi)中獲得了回報(bào)，并具有一定的選擇權(quán)，因而更樂(lè)于接受。19711991年，收費(fèi)及其他雜項(xiàng)收入占州和地方財(cái)政收入的比重由17左右上升到26。二、美國(guó)的預(yù)算外基金（一）主要內(nèi)容。根據(jù)美國(guó)參議院預(yù)算委員會(huì)的解釋?zhuān)A(yù)算外基金是指依法不列入總統(tǒng)預(yù)算提案和國(guó)會(huì)決議案的聯(lián)邦基金或信托基金。按現(xiàn)行法律規(guī)定，目前聯(lián)邦財(cái)政中有兩項(xiàng)基金被列在預(yù)算外：一是社會(huì)保障信托基金（含聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬及殘疾人信托基金），它是目前美國(guó)最重要的非預(yù)算項(xiàng)目，用

10、于這方面的支出和來(lái)自于社會(huì)保障薪給稅的收入，占了預(yù)算外基金的絕大部分；二是郵政服務(wù)基金，這項(xiàng)基金的數(shù)額很小，按規(guī)定其管理成本應(yīng)列入預(yù)算內(nèi)。一個(gè)項(xiàng)目是否被列為預(yù)算外，并無(wú)一定之規(guī)，它是通過(guò)一定的政治程序決定的，主要取決于各種利益集團(tuán)間的斗爭(zhēng)、妥協(xié)和政治家的考量。通常，每項(xiàng)預(yù)算外基金的設(shè)立都要事先提出議案，經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過(guò)后，形成專(zhuān)門(mén)的法律，才能具體運(yùn)作。（二）與預(yù)算及統(tǒng)一預(yù)算的關(guān)系。雖然預(yù)算外基金的收支自成體系，收入專(zhuān)款專(zhuān)用，支出不必列入總統(tǒng)預(yù)算提案。但是，這些收支行為仍然屬于政府活動(dòng)的一部分，必須和預(yù)算內(nèi)收支一起納入統(tǒng)一預(yù)算。預(yù)算外基金的盈余或赤字和預(yù)算內(nèi)基金的盈余或赤字合并后，形成統(tǒng)一預(yù)算的盈

11、余或赤字。統(tǒng)一預(yù)算是由美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算管理辦公室發(fā)布的綜合性報(bào)告，它列示預(yù)算內(nèi)、外所有聯(lián)邦項(xiàng)目和基金的收入與支出，是對(duì)全部聯(lián)邦收支情況的綜合反映。統(tǒng)一預(yù)算的編制設(shè)想產(chǎn)生于1967年總統(tǒng)預(yù)算委員會(huì)的提議，1968年付諸實(shí)施后，統(tǒng)一預(yù)算就取代了1967年以前編制的三個(gè)預(yù)算聯(lián)邦行政預(yù)算、合并現(xiàn)金預(yù)算和國(guó)民收入賬戶(hù)預(yù)算。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算內(nèi)基金一直有赤字，而預(yù)算外基金（主要是社會(huì)保障基金）經(jīng)常出現(xiàn)盈余。依據(jù)法律規(guī)    定，社會(huì)保障基金的盈余必須用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)庫(kù)券。統(tǒng)一預(yù)算盈余主要用于償付歷史債務(wù)，即購(gòu)回國(guó)庫(kù)券。因此，預(yù)算外基金或曰社會(huì)保障基金的盈余狀況，直接影

12、響國(guó)家凈債務(wù)的規(guī)模。國(guó)家凈債務(wù)就是聯(lián)邦政府外部持有的政府債券價(jià)值，它大約等于統(tǒng)一預(yù)算的累積赤字減去盈余的差額。而國(guó)家總債務(wù)與國(guó)家凈債務(wù)的差額就等于預(yù)算外基金的盈余，表現(xiàn)為聯(lián)邦政府自身持有的國(guó)庫(kù)券，其債權(quán)屬于社會(huì)保障基金。（三）發(fā)展趨勢(shì)及其影響。因?yàn)樯鐣?huì)保障體系的覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障稅稅率逐步提高，所以，自20世紀(jì)60年代以來(lái)，社會(huì)保障基金增長(zhǎng)很快。該基金于1986年列入預(yù)算外以后，帶動(dòng)聯(lián)邦政府預(yù)算外基金的總規(guī)模及盈余呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，預(yù)算外收入占聯(lián)邦全部財(cái)政收入的比例一直保持在30以上，預(yù)算外基金盈余累積達(dá)20000億美元左右。根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)情況及其經(jīng)濟(jì)增

13、長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)今后一段時(shí)期，社會(huì)保障基金將繼續(xù)保持盈余，而通過(guò)國(guó)債投資，預(yù)算向社會(huì)保障基金支付的利息則還會(huì)繼續(xù)累積。預(yù)計(jì)到2015年，這項(xiàng)信托基金的余額可望超過(guò)30000億美元。到2016年以后，生育高峰時(shí)期出生的人開(kāi)始退休，社會(huì)保障信托基金可以賣(mài)出其手中持有的政府債券，以籌集資金。屆時(shí)，如果聯(lián)邦政府不增設(shè)新的預(yù)算外基金，預(yù)算外基金的盈余將隨著社會(huì)保障基金盈余的下降而減少。預(yù)算外基金規(guī)模的迅速擴(kuò)大及其收支盈余的不斷增加，對(duì)整個(gè)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)及平衡狀況都產(chǎn)生了一定的影響。第一，社會(huì)保障支出的大幅度增加，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化：“強(qiáng)制性支出”所占比重不斷提高，而“任意性支出”比例趨于下降。根據(jù)美

14、國(guó)預(yù)算程序控制法，聯(lián)邦財(cái)政支出被分為任意支出和強(qiáng)制性支出（或稱(chēng)直接支出），任意支出需要由國(guó)會(huì)制定法律總統(tǒng)簽署撥款法案授權(quán)進(jìn)行支出，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)每年都必須為政府的任意支出項(xiàng)目提出議案，這些項(xiàng)目包括國(guó)防、對(duì)外援助、公路建設(shè)、住宅和科學(xué)等。永久法案確定強(qiáng)制性支出授權(quán)，這類(lèi)必保的支出授權(quán)包括社會(huì)保障、醫(yī)療和退伍軍人福利等項(xiàng)目。必保支出授權(quán)要求政府向所有符合法定要求的人進(jìn)行福利支付，所以有時(shí)也被稱(chēng)作“不可控支出”，除非修改相關(guān)法律，否則不能改變支出數(shù)額。自1965年以來(lái)，強(qiáng)制性支出占聯(lián)邦總支出的比例穩(wěn)定增長(zhǎng)，1965年，這一比例為45，1999年超過(guò)70，主要原因有二：一是由于國(guó)防支出所占比重下降，國(guó)防支

15、出是一項(xiàng)重要的任意支出，1965年以前，它在聯(lián)邦支出中占有的份額很高；二是由于社會(huì)保障體系覆蓋面的不斷擴(kuò)大，以及社會(huì)保障稅稅率的提高，社會(huì)保障支出大幅度增加，導(dǎo)致強(qiáng)制性支出份額快速上升。第二，預(yù)算外基金的大量盈余部分抵消了預(yù)算內(nèi)收支的巨額赤字，對(duì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一預(yù)算收支平衡發(fā)揮了積極的作用。通過(guò)合并預(yù)算內(nèi)外收支，預(yù)算外基金的大量盈余部分抵消了統(tǒng)一預(yù)算的赤字。1998年以前，因?yàn)轭A(yù)算內(nèi)赤字額一直大于預(yù)算外盈余額，所以聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算一直存在赤字。1998年以后，隨著預(yù)算外項(xiàng)目（主要就是社會(huì)保障基金）盈余的進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)赤字不斷被壓縮，聯(lián)邦統(tǒng)一預(yù)算也開(kāi)始出現(xiàn)盈余，盈余額最多時(shí)達(dá)到2000多億美元。三、幾點(diǎn)

16、啟示美國(guó)非稅收入和預(yù)算外基金的管理情況，給我們提供了以下幾點(diǎn)啟示：1.管理規(guī)范的非稅收入是政府和納稅人都樂(lè)于接受的公共繳款形式，我國(guó)收費(fèi)制度改革應(yīng)堅(jiān)持走法制化、公開(kāi)化、程序化、規(guī)范化的道路。美國(guó)的非稅收入從立項(xiàng)、確定標(biāo)準(zhǔn)到征收管理都非常規(guī)范。一是每項(xiàng)收費(fèi)的設(shè)立，必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的立法程序，相關(guān)利益人及其代言人議員們可以就此進(jìn)行辯論，這種程序化、公開(kāi)化、法制化的形式，使單純的部門(mén)行為乃至長(zhǎng)官意志受到有效的抑制；二是每種收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)都被限制在提供相關(guān)服務(wù)所需成本的范圍內(nèi)，在財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估體系比較成熟的條件下，這一標(biāo)準(zhǔn)具有較高的透明性和可控制性；三是非稅收入雖然多數(shù)都是專(zhuān)款專(zhuān)用，但并未脫離財(cái)政管理，其中很多項(xiàng)

17、目還在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理?；诖?，再加上收費(fèi)等非稅收入本身所具有的有償性和非強(qiáng)制性特點(diǎn)，使美國(guó)立法者、執(zhí)法者和納稅人都非常樂(lè)于接受這種公共繳款形式。對(duì)比中美情況，我國(guó)收費(fèi)制度存在的問(wèn)題并不在某種收費(fèi)本身，而在于收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多過(guò)濫，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，收費(fèi)運(yùn)作過(guò)程不透明、不規(guī)范，有的純粹是為收費(fèi)養(yǎng)人，甚至僅僅是為了撈錢(qián)，在公路邊豎塊牌子就收費(fèi)，與公共服務(wù)沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系。這種收費(fèi)怎么不叫納稅人痛恨呢？如果根除了這些不良現(xiàn)象，使收費(fèi)過(guò)程規(guī)范化，將收費(fèi)收入與納稅人的福利密切聯(lián)系起來(lái)，中國(guó)的納稅人一定不會(huì)對(duì)收費(fèi)有如此多的抱怨。2.預(yù)算外基金僅僅是財(cái)政資金的一種特定管理形式，它應(yīng)該和預(yù)算內(nèi)資金一樣遵守嚴(yán)格的管理規(guī)范。美

18、國(guó)在預(yù)算外基金管理方面至少有三條經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。一是并非所有的專(zhuān)項(xiàng)基金都要列入預(yù)算外管理。美國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目也很多，但列入預(yù)算外管理的卻很少，目前只有社會(huì)保障信托基金和郵政服務(wù)基金兩項(xiàng)。設(shè)立這些預(yù)算外基金項(xiàng)目的主要目的是為了保證那些必保項(xiàng)目的開(kāi)支需要。這些預(yù)算外項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)立法程序才能設(shè)立，并嚴(yán)格依法進(jìn)行運(yùn)作。二是稅和非稅并不是區(qū)分預(yù)算內(nèi)外的界限。收費(fèi)或其他非稅收入并不一定要納入預(yù)算外，而預(yù)算外基金的收入來(lái)源既有非稅收入，也有稅收收入。三是預(yù)算外不等于脫離財(cái)政規(guī)范?！邦A(yù)算外”的意義僅僅是指某項(xiàng)基金脫離總統(tǒng)的年度預(yù)算提案和國(guó)會(huì)通過(guò)的年度預(yù)算決議案，但它并不能脫離統(tǒng)一預(yù)算的大框架，預(yù)算外基金的赤字需要通過(guò)一定的程序從預(yù)算內(nèi)獲得資金彌補(bǔ)，預(yù)算外盈余只能用于購(gòu)買(mǎi)政府債券。同時(shí)，預(yù)算外基金收支也不能脫離議會(huì)的審議和監(jiān)督，不僅預(yù)算外基金的設(shè)立需要經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，而且其收支運(yùn)作也只能根據(jù)相關(guān)立法，在國(guó)會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。3.從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，稅費(fèi)管理應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則：一是要保持稅費(fèi)管理權(quán)限相對(duì)集中。美國(guó)的稅費(fèi)管理權(quán)限是由各級(jí)政府分別掌握的，州和地方在自己管轄范圍內(nèi)擁有很大的稅費(fèi)決定權(quán)，而中國(guó)則是將主要的