武漢市二次供水現(xiàn)狀與對策的法律分析(排版)

1、武漢市二次供水現(xiàn)狀與對策的法律分析董金鳳（武漢市水務(wù)集團，湖北武漢 430015）摘要：近年來，隨著武漢市城市社會經(jīng)濟和建設(shè)的快速發(fā)展，高層建筑不斷涌現(xiàn)，城市的常壓供水不能滿足需求，所以現(xiàn)在多采用二次供水方式。但由于二次供水管理遇到了政策、資金、產(chǎn)權(quán)、維護等方面的問題，使得二次供水矛盾突出。本文從二次供水的現(xiàn)狀與困境開始分析，立足于實際，找到武漢市二次供水形成突出矛盾的原因是法律法規(guī)不健全，法律法規(guī)滯后于新的社會發(fā)展需要，國家政策與法律法規(guī)不太配套。然后從實踐延伸到二次供水的法律問題，從二次供水的產(chǎn)權(quán)歸屬開始分析，對二次供水設(shè)施管理、維護的各種法律法規(guī)進行比較，找出癥結(jié)所在。最后提出解決武漢市

2、二次供水問題的對策，應(yīng)把握武漢市目前的實際情況，制訂出符合“市情”的住宅區(qū)二次供水管理辦法。關(guān)鍵詞：二次供水；產(chǎn)權(quán)；建筑物區(qū)分所有權(quán)；管理城市二次供水是解決城市市政管網(wǎng)服務(wù)壓力不能滿足多層和高層建筑3-4層以上用戶直接取用自來水所采取的輔助供水方式，是城市供水系統(tǒng)的重要組成部分。近年來，隨著武漢市城市社會經(jīng)濟和建設(shè)的快速發(fā)展，高層建筑不斷涌現(xiàn)，城市的常壓供水不能滿足需求，所以現(xiàn)在多采用二次供水方式。但由于二次供水管理遇到了政策、資金、產(chǎn)權(quán)、維護等方面的問題，使得矛盾突出，直接影響人民的飲用水安全和生活，也造成供水企業(yè)在實際工作中的許多困難1。要解決目前武漢市二次供水的困境，則需要研究其現(xiàn)狀、分

3、析其原因，建立完善的法律法規(guī)，修改相關(guān)配套辦法，使得二次供水管理長效、有序地進行。1. 二次供水（Secondary Water Supply）的現(xiàn)狀與困境1.1二次供水的概念二次供水是指當(dāng)民用與工業(yè)建筑生活飲用水對水壓、水量的要求超過城鎮(zhèn)公共供水或自建供水管網(wǎng)能力時，通過儲存、加壓等設(shè)施經(jīng)管道供給用戶或自用的供水方式。二次供水設(shè)施（Secondary Water Supply Installation）是指為二次供水設(shè)置的泵房、水池（箱）、水泵、閥門、電控裝置、消毒設(shè)備、壓力水容器、供水管道等設(shè)施。1.2武漢市二次供水的現(xiàn)狀及困境1.2.1武漢市二次供水現(xiàn)狀據(jù)武漢市水務(wù)局對全市的二次供水設(shè)施

4、調(diào)查統(tǒng)計，目前中心城區(qū)居民二次供水設(shè)施共計3440處，總服務(wù)人數(shù)約287萬人，約有二次供水加壓泵站1700座，樓頂水箱22000個。1.2.2武漢市二次供水存在的困境二次供水設(shè)施損壞嚴重，存在較大安全隱患。二次供水設(shè)施材質(zhì)不合格、建設(shè)質(zhì)量差。水質(zhì)污染，居民飲水不達標(biāo)。漏水嚴重，浪費很大。 1.2.3武漢市二次供水形成突出矛盾的原因（1）歷史遺留的問題目前武漢市許多老舊小區(qū)，二次供水設(shè)施老舊不堪，無法使用。（2）技術(shù)原因多年來二次供水設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)不規(guī)范，隨意性大，留下隱患。（3）管理體制原因二次供水管理部門多，易發(fā)生推諉、扯皮現(xiàn)象。（4）法律法規(guī)的原因既有法律法規(guī)滯后于新的社會發(fā)展需要，

5、又有國家政策與法律法規(guī)不太配套的原因。目前武漢市還沒有關(guān)于二次供水設(shè)施管理的法規(guī)或規(guī)章，對于二次供水設(shè)施管理責(zé)任、運行維護費以及二次供水設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等沒有明確的法律規(guī)定，這一空白，導(dǎo)致實踐中管理缺乏依據(jù)，舉步維艱。筆者認為，法律法規(guī)不健全的原因是造成現(xiàn)階段二次供水管理突出矛盾的根本原因。2. 二次供水的相關(guān)法律問題2.1二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題2.1.1物權(quán)、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)：是指在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。是以法權(quán)形式體現(xiàn)所有制關(guān)系的合理科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)是從經(jīng)濟學(xué)意義上闡明的概念。物權(quán)是法學(xué)范疇，意義在于界定特

6、定財物歸屬權(quán)的法律地位。物權(quán)的概念是私法領(lǐng)域中基本的概念，它構(gòu)建了整個民法體系大廈的基石。物權(quán)法給物權(quán)下的定義為：權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。2.1.2建筑物區(qū)分所有權(quán)關(guān)于建筑物區(qū)分所有權(quán)是所有權(quán)的一種，其概念是到了自由資本主義時期發(fā)展起來的，房屋所有權(quán)人不僅擁有自己房屋的所有權(quán)，也要擁有所居住小區(qū)的公共部分的共有權(quán)樓層所有權(quán)和樓層共有權(quán)相結(jié)合的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度2。其首次出現(xiàn)在法國民法典中的第644條，開創(chuàng)了近代民法典的先河。我國2007年頒布的物權(quán)法規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，其定義為業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)

7、、對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。正式表明了業(yè)主對其擁有的建筑物區(qū)分所有權(quán)是一種法定的物權(quán)3。建筑物區(qū)分所有權(quán)其實是一種專有權(quán)、共有權(quán)與成員權(quán)相結(jié)合，是一種復(fù)合權(quán)。2.1.3二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容物業(yè)區(qū)的二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)從法律范疇上來說，應(yīng)是一種物權(quán)，二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的提法是通常意義上的提法。所以二次供水設(shè)施應(yīng)受物權(quán)法規(guī)范、調(diào)整。物權(quán)法第七十條：“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。”第七十二條：“業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；不得以放棄權(quán)利不履行義務(wù)?！钡谄呤艞l：“建筑物及其

8、附屬設(shè)施的維修資金，屬于業(yè)主共有。經(jīng)業(yè)主共同決定，可以用于電梯、水箱等共有部分的維修。維修資金的籌集、使用情況應(yīng)當(dāng)公布?！鄙鲜鰲l款規(guī)定了，住宅小區(qū)的二次供水設(shè)施由全體業(yè)主共有，全體業(yè)主在購買房屋所有權(quán)（即專有權(quán)）4，也同時購買了包括二次供水設(shè)施等共有部分的所有權(quán)。享有的權(quán)利包括：按照二次供水設(shè)施的用途來使用，保證可以用水；對于二次供水設(shè)施經(jīng)過全體業(yè)主的一致同意，可以行使處分權(quán)。承擔(dān)的義務(wù)包括：全體業(yè)主按比例分擔(dān)對二次供水設(shè)施運行、維護和更新改造的費用；承擔(dān)二次供水設(shè)施破損所帶來的漏耗等義務(wù)；不得破壞二次供水設(shè)施造成他人用水的不便。2.2二次供水設(shè)施的管理、維護2.2.1物業(yè)管理條例對二次供水設(shè)

9、施管理、維護的規(guī)定于2007年10月1日起施行的物業(yè)管理條例的第五十二條規(guī)定：“供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護的責(zé)任?！惫┧?、供電、供氣、供熱、通信、有線電視這些單位為了向業(yè)主提供水、電、氣、熱、通信、有線電視等服務(wù)，在物業(yè)小區(qū)內(nèi)安裝了相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備，維護責(zé)任理應(yīng)由專業(yè)經(jīng)營單位負責(zé)。專業(yè)經(jīng)營單位與業(yè)主們建立了供氣、供電、供水、供熱、通信、有線電視等合同關(guān)系，安裝并維護相關(guān)的管線及設(shè)施設(shè)備是專業(yè)經(jīng)營單位所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，用戶通過水費、電費、氣費、用熱費、通信費、有線電視費等向其支付服務(wù)費用的對價。于2011年1月1日起施行的

10、武漢市物業(yè)管理條例第六十九條也作出了相應(yīng)的規(guī)定，還增加了專業(yè)經(jīng)營單位對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)管線和設(shè)施設(shè)備的更新責(zé)任。針對物業(yè)管理條例第五十二條規(guī)定的適用問題，并對“依法”兩字的理解，建設(shè)部專門在2003年10月作出對物業(yè)管理條例有關(guān)條款理解適用問題的批復(fù)指出：一、根據(jù)我國立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)可以作為物業(yè)管理條例第五十二條規(guī)定中“依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護責(zé)任”的依據(jù)。二、根據(jù)物業(yè)管理條例第五十二條的規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護責(zé)任的劃分，法律法規(guī)有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通過合同約定來確定；沒有合同或者合同沒有約定的，由當(dāng)事人協(xié)

11、商解決；如果供電、供熱、供水、通訊、供氣、有線電視等供應(yīng)價格已包含了物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護費用的，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護責(zé)任由相應(yīng)的供應(yīng)單位承擔(dān)。那么根據(jù)此條的規(guī)定，武漢市的供水企業(yè)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護責(zé)任，可以依據(jù)湖北省城市供水管理實施辦法和武漢市城市供水用水條例中的規(guī)定。2.2.2湖北省和武漢市地方性法規(guī)對二次供水設(shè)施管理、維護的規(guī)定湖北省城市供水管理實施辦法第二十一條：“城市公共自來水系統(tǒng)的供水、用水設(shè)施，由城市自來水供水企業(yè)統(tǒng)一管理、使用和維修，從結(jié)算水表至用水管道，由產(chǎn)權(quán)所有者負責(zé)維修和管理?！蔽錆h市城市供水

12、用水條例第十條：“城市公共供水設(shè)施和自建的對外供水設(shè)施，從取水口至進戶總水表（含進戶總水表）分別由城市公共供水企業(yè)和自建設(shè)施對外供水企業(yè)管理和維護；從進戶總水表至用戶由所有權(quán)人或管理單位管理和維護?！眱刹糠ㄒ?guī)都規(guī)定了，結(jié)算水表（進戶總水表）是作為公共供水管道與用戶所有的設(shè)施管理和維護的分界點。城市供水企業(yè)負責(zé)市政公共供水管網(wǎng)及設(shè)施的使用、管理和維護；而用戶則對所擁有產(chǎn)權(quán)的供水設(shè)施進行管理和維護。3. 解決二次供水問題的對策3.1二次供水管理經(jīng)驗的借鑒近幾年，二次供水管理問題成為了我國大多數(shù)城市供水普遍存在的共性問題。為解決居民住宅二次供水問題，各地紛紛開始探索二次供水的管理模式，現(xiàn)將重慶、合肥

13、、沈陽、深圳幾個典型城市的經(jīng)驗比較分析如下：幾個城市的二次供水管理都得到了政府的大力支持，包括出臺相關(guān)的法規(guī)政策，二次供水設(shè)施改造投入和二次供水設(shè)施運行管理政策等。其中重慶、合肥和深圳的二次供水管理秩序較好，主要做法有：1、明確二次供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)屬業(yè)主，管理責(zé)任屬業(yè)主，運行、維護管理及更新改造費用應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)。2、由小區(qū)業(yè)主自主選擇專業(yè)供水公司或物業(yè)公司管理二次供水設(shè)施，并且對二次供水管理都明確了收取管理費用（收取二次供水服務(wù)費或在水費中體現(xiàn)）。沈陽雖由政府出資改造，但由于在水價中加收二次供水價格，并統(tǒng)一交給供水企業(yè)管理，讓供水企業(yè)和政府背上沉重的包袱，只能靠漲水價來維持供水企業(yè)的經(jīng)營，造成了

14、新的矛盾。其實，歐美等國家及港澳地區(qū)5對二次供水管理主要從水質(zhì)管理上下功夫，積極改造管網(wǎng)，對水質(zhì)進行監(jiān)測，避免自來水的二次污染。美國的二次供水管理采用的是：水管理局負責(zé)采用嚴格的標(biāo)準(zhǔn)制水，再將出廠水賣給批發(fā)商，由他們負責(zé)向用戶提供供水設(shè)施的安裝與維護服務(wù)，并收取水費。這些批發(fā)商提供二次供水服務(wù)，收取費用，維護用戶的二次供水設(shè)施，服務(wù)到最終端用戶，這樣的做法分開了城市公共供水與小區(qū)內(nèi)的供水體系，做到了服務(wù)最終端用戶。目前全國沒有二次供水管理統(tǒng)一的法規(guī)，只能借鑒國內(nèi)外先進做法，汲取各地成功經(jīng)驗，總結(jié)失敗教訓(xùn)，把握武漢市目前的實際情況，制訂出符合“市情”的住宅區(qū)二次供水管理辦法。3.2住宅區(qū)二次供水

15、管理辦法的制訂3.2.1基本原則（1）遵守物權(quán)法的規(guī)定，尊重物權(quán)法定原則，確認二次供水設(shè)施的所有權(quán)為全體業(yè)主所有。（2）將小區(qū)二次供水與城市公共供水區(qū)別開來。3.2.2住宅區(qū)二次供水設(shè)施所有權(quán)的界定二次供水設(shè)施所有權(quán)的歸屬是為住宅區(qū)全體業(yè)主所共有。明確進小區(qū)的總水閥門作為二次供水設(shè)施與市政公共管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)分界點，將兩者的所有權(quán)分界點確定后，由產(chǎn)權(quán)人各自負責(zé)。3.2.3住宅區(qū)二次供水建設(shè)的管理住宅區(qū)二次供水工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理和驗收應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行國家、地方以及行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程，并由建設(shè)單位籌集二次供水設(shè)施的建設(shè)資金。3.2.4住宅區(qū)二次供水管理、維護責(zé)任由于住宅區(qū)二次供水設(shè)施歸業(yè)主所有，則

16、其管理維護責(zé)任應(yīng)由其承擔(dān)，由住宅區(qū)業(yè)主委員會代表具體實施?？蓪⒃摬糠止苍O(shè)施委托給供水企業(yè)（或二次供水公司）或物業(yè)管理企業(yè)管理維護。3.2.5住宅區(qū)二次供水維護資金的規(guī)定規(guī)定二次供水運行維護管理費用由業(yè)主承擔(dān)，實行“同城同價”政策，在水價外收取二次供水服務(wù)費，該費用由物價部門核準(zhǔn)。3.3配套辦法的修改為了配合住宅區(qū)二次供水管理辦法的出臺，相關(guān)的法律法規(guī)也要進行相應(yīng)的調(diào)整。3.3.1武漢市城市供水用水條例的修改修改武漢市城市供水用水條例的適用范圍，只適用城市公共供水的相關(guān)事宜。3.3.2武漢市住宅專項維修資金管理辦法的修改根據(jù)物業(yè)管理條例的規(guī)定，要使用住宅專項維修資金的表決人數(shù)及程序相當(dāng)復(fù)雜，在實踐中根本無法踐行。所以建議對武漢市住宅專項維修資金管理辦法作出相應(yīng)的修改：明確房屋專項維修資金使用的范圍：應(yīng)包括住宅區(qū)共用二次供水設(shè)施設(shè)備的維修、更新、改造。對于二次供水設(shè)施需要緊急維修的設(shè)施設(shè)備，應(yīng)在武漢市住宅