對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復可否申請行政復議的探討

1、對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復可否申請行政復議的探討對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復孫海彬可否申_請行政復議的探討由于生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例(以下簡稱<條例>)和安全生產(chǎn)行政復議規(guī)定(以下簡稱<規(guī)定>)對事故調(diào)查報告批復能否申請行政復議或提起行政訴訟未作出規(guī)定,再加上實踐中對事故調(diào)查報告和批復的法律屬性及效力存在爭議,各地在執(zhí)行條例>和規(guī)定過程中出現(xiàn)很多矛盾和問題.2008年,石家莊市政府曾受理了一起對區(qū)政府的事故批復不服而申請行政復議的案件(某區(qū)政府<關于3.27職工死亡事故調(diào)查報告的批復),最終復議機關以該批

2、復是行政機關的內(nèi)部文件審批行為,不是對外部的具體行政行為為由駁回了當事人的申請.但也有地方政府認為行政相對人對事故批復持有異議的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟.其提出的理由是從作出事故批復的主體,內(nèi)容和效力上看,進行事故處理具備了具體行政行為的法定要件.因此,事故發(fā)生單位或者有關責任人員認為事故批復侵犯了其合法權(quán)益,有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟.筆者從以下方面來分析是否可以對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復申請行政復議.一,生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告具有不可復議性<規(guī)定>明確,生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告不可行政復議.但由于一些當事人對事故調(diào)查報告具有不可復議,不可訴訟的

3、法律屬性不了解,因此,對調(diào)查報告持有異議而提起行政復議和行政訴訟的情況時有發(fā)生.調(diào)查報告的不可復議性表現(xiàn)在:一是提交調(diào)查報告的不是獨立的行政主體.事故調(diào)查組是臨時工作機構(gòu),無權(quán)獨立作出確認當事人的權(quán)利,義務和責任的具體行政行為.二是調(diào)查報告不具有獨立完整,直接執(zhí)行的法律效力和行政約束力,不能依據(jù)調(diào)查報告直接實施法律責任追究.三是對調(diào)查報告持有異議,不屬于法定的行政復議和行政訴訟的受案范圍.依照<行政復議法>和<行政訴訟法>的規(guī)定,行政相對人申請復議和起訴的主體必須是獨立的國家行政機關,復議和起訴的事由必須是被認為是侵犯其合法權(quán)益的獨立的,

4、完整的具體行政行為.鑒于調(diào)查報告不具備上述法定特征,所以,行政相對人不能針對事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報告提起行政復議和行政訴訟.二,事故調(diào)查報告批復為具體44江蘇安全生產(chǎn)?JIANGSUANQUANSHENGCHAN行政行為只有具體行政行為才可以申請行政復議.具體行政行為是一系列有共同特征的行政措施的總和.所謂共同特征,是指該種行政措施是國家行政機關依法對特定的公民,法人和其他組織,就特定事項作出的能產(chǎn)生行政法律后果的行為,是指國家行政機關和行政機關工作人員,法律法規(guī)授權(quán)的組織,行政機關委托的組織,或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán),針對特定的公民,法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出的

5、有關該公民,法人或者其他組織權(quán)利義務的單方行為.具體行政行為有四個要素:1.它是行政機關實施的行為,這是具體行政行為的主體要素.不是行政機關實施的行為,一般不是行政行為.但是,由法律,法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機關委托的組織實施的行為,也可能是行政行為.事故批復主體是法定的行政機關,<條例>第三十二條規(guī)定,負責事故調(diào)查的國家,省,市,縣人民政府接到事故調(diào)查報告后,應當在法定期限內(nèi)作出批復.下達事故批復的形式有兩種,一種形式是由有關人民政府直接下達事故批復,另一種形式是由有關人民政府或其授權(quán)的部門,或者法律,行政法規(guī)授權(quán)的部門受權(quán)下達事故批復.2.它是行使行政權(quán)力的單方行

6、為,這是具體行政行為的成立要素.具體行政行為無需對方同意,僅行政機關單方即可決定,且決定后即發(fā)生法律效力,行政相對人負有服從的義務,如果不服從,該行為可以強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行.事故批復由上級行政機關作出,無需下級機關同意,符合這一特征.3.它是對特定的公民,法人或者其他組織作出的.這是具體行政行為的對象要素.如甲打乙造成輕微傷害,行政機關為保護乙的權(quán)利而拘留了甲,該行為是對甲,乙作出的,甲,乙即為特定的公民.事故批復的內(nèi)容雖然不是直接針對該特定行政相對人作出的,而是針對事故調(diào)查報告的批復,是對事故調(diào)查組作出的,但批復內(nèi)容規(guī)定顯然將影響特定公民,法人或其他組織的權(quán)利義務.從這點看,事

7、故調(diào)查報告批復亦是針對特定的公民,法人或其他組織間接作出的.4.它是作出有關特定公民,法人或者其他組織的權(quán)利義務的行為.這是具體行政行為的內(nèi)容要素.如專利局將某項發(fā)明的專利證書授予了甲企業(yè),該企業(yè)即獲得了該項發(fā)明的專利權(quán).事故批復是有關人民政府根據(jù)事故調(diào)查報告,依照職權(quán)獨立作出的,直接確定事故責任者的權(quán)利,義務和責任,具有法律效力和強制約束力的行政決定.事故調(diào)查報告批復中通常會提到”請相關部門依照<安全生產(chǎn)法和生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例等法律法規(guī)追究相關責任人的法律責任”等類似表述,該批復下級機關必須遵照執(zhí)行,已經(jīng)影響到特定公民,法人或者其他組織的權(quán)利義務.值得一提的是,事故

8、批復雖然具有法律效力和強制約束力,但它不是而且不能替代有關機關根據(jù)事故批復對事故責任者制作下達行政處分,行政處罰等法律文書.可見,事故調(diào)查報告批復內(nèi)容影響特定公民,法人或其他組織的權(quán)利義務的行為,符合具體行政行為的特征.三,對事故調(diào)查報告批復可以提起行政復議的原因分析1.事故調(diào)查報告批復是事故處理的法定依據(jù).直接確定事故責任者的權(quán)利,義務和責任.依照條例第三十二條規(guī)定,事故批復應當對負有行政責任的事故責任者作出追究行政責任的決定.有關機關應當根據(jù)人民政府的批復,依照法律,行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分.事故發(fā)生單位應當按照負

9、責事故調(diào)查的人民政府的批復,對本單位負有事故責任的人員進行處理.負有事故責任的人員涉嫌犯罪的,依法追究刑事責任.這是有關人民政府根據(jù)事故調(diào)查報告,依照職權(quán)獨立作出的,直接確定事故責任者的權(quán)利,義務和責任,具有法律效力和強制約束力的行政決定.有關行政機關和單位必須遵照執(zhí)行,不得任意改變或者拒絕執(zhí)行.2.從行政復議的目的看事故調(diào)查報告批復可以申請行政復議的必要性.我國行政復議法的實然目的是借以自我糾錯的同時實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的保護,行政復議法雖然強調(diào)了權(quán)利救濟這一重要宗旨,但是行政自我糾錯目的更突出.行政復議活動是行政機關內(nèi)部層級間的監(jiān)督活動,其主要目的是通過行政復議活動的個案監(jiān)督功能,以防

10、止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為,達到保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)的目的.同時,行政復議活動又是基于人民政府為人民的宗旨而產(chǎn)生的一種行政救濟活動,行政復議活動雖然是行政機關內(nèi)部的一種層級監(jiān)督活動,但其基本目的是通過行政復議這一救濟機制,在防止和糾正違法或不當?shù)木唧w行法制經(jīng)緯?FAZHIJINGWE政行為的基礎上,達到保護公民,法人和其他組織合法權(quán)益的目的.針對事故調(diào)查報告批復進行復議,可以糾正可能存在的事實不清,證據(jù)不足,責任認定偏差,程序不當?shù)儒e誤,從而防止相關部門依據(jù)錯誤的批復作出錯誤的行政處分和行政處罰決定,發(fā)揮行政機關內(nèi)部層級監(jiān)督功能,同時也達到了對相關行政相對人的救濟目的.3.

11、對依據(jù)批復作出的行政處罰決定或其他具體行政行為的復議.將最終導致復議機關對事故調(diào)查報告及批復的審查.在對依據(jù)批復作出的行政處罰決定的行政復議過程中,復議機關必然會審查相關案卷及證據(jù),而具有證據(jù)效力的調(diào)查報告及作為處罰依據(jù)的事故調(diào)查報告批復必然在審查之列.因此,事故調(diào)查報告批復已在復議之列,甚至事故調(diào)查報告亦在復議機關審查范圍內(nèi).明確事故調(diào)查報告批復可以申請行政復議,不僅可以監(jiān)督安全生產(chǎn)行政機關,地可以保障事故責任人的權(quán)益.4.依據(jù)公民權(quán)利”法無明文禁止即為允許”推論,事故調(diào)查報告批復可以復議.規(guī)定>第七條規(guī)定了不可以申請行政復議的范圍并不包含事故調(diào)查報告批復,但不妨礙行政相對人依據(jù)規(guī)定第五條第六項”認為安全監(jiān)管監(jiān)察部門其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”及公民權(quán)利依據(jù)”法無明文禁止即為允許”推論,對事故調(diào)查報告批復申請行政復