我國農村征地補償制度的缺陷及其解決途徑

1、我國農村征地補償制度的缺陷及其解決途徑摘要：隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，建立 健全我國農村土地征用補償制度，對于克服我國農村土地征 用過程中暴露出的諸多問題非常重要，對于進一步維護農村 的和諧穩(wěn)定，促進國家經濟全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，維護 社會的長治久安，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。關鍵詞：土地征用；公共利益；補償標準中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1007-7685(2009)01-0074-03自上個世紀 90 年代以來，隨著改革開放步伐的加快， 城市化進程的推進，我國建設用地的需求不斷增加，國家采 取土地征用的辦法將農村集體所有土地轉化為國家所有。同 時，

2、將農用地轉化為建設用地， 以促進經濟建設的高速發(fā)展。 然而，國家把農村集體土地所有轉變?yōu)閲彝恋厮械耐?時，被征地農民的切身利益卻未能得到保障。眾多農民失去 了賴以生存的土地，成了“無地、無業(yè)、無保障”的三無農 民，生活水平下降。因此，征地補償制度的建立和完善成為 人們關注的焦點。、我國農村土地征用補償制度的法律依據土地征用是指發(fā)生在國家和農民集體之間的土地所有 權的轉移，是國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定 的批準權限和程序批準，將農民集體所有土地轉變?yōu)閲宜?有，并給農民集體和個人補償的制度。改革開放以來，隨著 我國工業(yè)化和現代化進程的加快，國家對建設用地的需求逐 年增加，土地的價

3、值逐漸顯現。為慎重處理在社會經濟關系 調整過程中特別是在農村經濟關系中由于土地征用所引起 的土地關系調整， 1982 年國務院制定并頒布了 國家建設征 用土地條例，這是新中國成立以來的又一部直接針對土地 征用而頒布的法律法規(guī)。其中，第一次明確規(guī)定征用土地的 補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以 及農業(yè)人口安置補償費。在此基礎上適當地提高了補償標 準，對農村剩余勞動力的安置途徑也做出了相應調整，主要 有就地農業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊或并隊安置以及農轉 非集體或國有企業(yè)安置等。 在此基礎上， 1986 年頒布了我國 第一部相對完整的中華人民共和國土地管理法 ，將相關 土地管理從行

4、政立法上升到法律的高度，并于 1998 年做了 全面修訂，對土地征用制度做出了重大調整。除了隨著經濟 水平的提高相應提高補償標準之外，將原有五級土地審批制 改為中央級省級兩級審批制以外，針對改革開放以來耕地占 用嚴重的情況，提出了“保護耕地”和“占補平衡”的基本原則，以提高全社會在耕地保護上的憂患意識。 2004 年 3 月 14 日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過 中華人民共 和國憲法修正案 ，有關土地征用方面在第十條規(guī)定： “國家 為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或 征用并給予補償。 ”自此我國從憲法高度確定了對農地征用 給予補償的制度。與此相適應， 2004 年 8

5、 月土地管理法 依據憲法做出了相應修改。 2007 年 3 月 16 日，十屆全國人 大五次會議經過認真審議，鄭重地通過了中華人民共和國 物權法，自 2007 年 10 月 1 日施行。我國物權法更加嚴格 地限制了征用條件，細化了補償標準，這必將使我國現行的 征用拆遷補償制度更加完善。二、我國農村土地征用補償制度的缺陷（一）“公共利益” 界定不清， 土地征用超出公益范圍。 憲 法第 10 條第 3 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以 依照法律規(guī)定對土地實行征用或者征用并給予補償。 ”土地 管理法第 2 條第 4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要。 可以依法對土地實行征用或者征用并給予補償。

6、 ”憲法和土 地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的 需要”。但現行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用 地是為了“公共利益”需要。因此，一些地方政府往往會自行對“公共利益”進行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗 號將征用的土地隨后變成了各種房地產、 商業(yè)用地等， 這樣， 就在無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。政府濫用征 用權，征地超出“公共利益”的范圍。（二 ）征地補償程序缺乏透明度，農民參與程度低。 土地 管理法第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關 地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組 織和農民的意見。然而在整個征地過程中，農民卻始終處于 一種“失

7、語”的狀態(tài)，許多地方政府在征地過程中并沒有嚴 格執(zhí)行“兩公告一登記” （指征地方案公告、 補償安置方案公 告和補償登記 ）制度， 農民對哪一塊土地需要征用、 征用的目 的和范圍、補償標準等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗 箱操作的現象；一些地方政府與被征地方協(xié)商補償安置標準 時，往往只同集體經濟組織的少部分領導人接觸，沒有傾聽 廣大農民的意見。農民參與的程度非常有限，無法以獨立權 利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，土地是否被征用， 農民也沒有發(fā)言權，對于土地征用的價格，農民沒有與買方 平等談判的權利，更沒有決定權，完全由地方政府決定，農 民的權利不可能得到充分的尊重，農民的利益也不可能得到

8、充分的保護?！罢髑安恢?，征后不協(xié)商”往往成為一種普 遍的現象。（三）土地征用補償標準偏低，農民基本生活難以保障。 土地管理法規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給 予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費 以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為 該耕地被征用前三年平均年產值的 610 倍。安置補助費為 該耕地被征用前三年的平均年產值的 46 倍。土地補償費 和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產 值的 30倍。不難看出， “耕地的年平均產值” ，既不是地價， 也不是地租，與土地市場毫無關系，是政府行為的結果。我 國土地征用補償標準，由于其屬于市場以外的產

9、物，未得到 市場的檢驗與認同，在實踐上即表現為標準“定”得過低， 損害了廣大農民的利益。（四 ）土地征用補償方式單一， 失地農民安置措施不完善。 早期征用土地補償機制主要采取 “貨幣補償加安置” 的形式， 即以土地補償費、地上附著物和青苗的補償費作為經濟補償 部分，在一定程度上彌補了農民因為征收而失去土地的經濟 損失后，由征地土地使用者根據征地項目的需要為失地農民 進行就業(yè)安置。但隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征 地數量增加，以及征地用途和就業(yè)市場的變化，征地用于市 政、房地產、土地開發(fā)和公共設施建設等非生產性項目越來越多，這類非生產性項目的性質已經不具備安置失地農民的 條件，征地時一次性

10、地支付補償金， 讓被征地農民自謀職業(yè)。 至今，征用土地補償機制就演化為“一次性給付貨幣”補償 的單純經濟補償形式。但是，這樣過于簡單的補償機制無助 于減少農民土地經濟利益以外的利益損失。如，失地農民文 化程度不高，缺乏非農就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于弱勢 地位。同時由于采取“一次性給付貨幣”的補償形式，體現 的是一種生活補助措 施而不是就業(yè)安置引導，這樣就導 致失地農民相當一部分成為“上崗無業(yè)、種地無田、低保無 份”的“三無”人員。三、完善我國農村土地征用補償制度的建議（一）科學界定 “公共利益” ，完善土地征用法律法規(guī)。 憲 法中規(guī)定，征地是“國家為公共利益需要” ，而土地管 理法中則規(guī)定，

11、任何單位和個人進行建設需要使用土地都 必須申請使用國有土地 （包括征用的集體土地 ）。憲法和土地 管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需 要”。但是，現行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目 用地是為了“公共利益需要” 。建議對憲法和土地管 理法中的“公共利益”做出司法解釋，明確界定“公共利 益”的內涵外延。要求各級政府嚴格依照法律規(guī)定行使征地 權，嚴格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將商業(yè)、 旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地退出征地范圍，逐步縮 小各種征地范圍，最終嚴格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍 內。（二）完善土地征用補償程序，建立土地糾紛仲裁機構。 完善農村土地征用程序

12、，在原有的程序上還需要注意完善和 增加幾個步驟：其一，加強對農村土地征用的審批程序。其 二，增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時， 農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為提高征用 土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應 當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見， 滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，強化農村土 地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無權決 定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分 配及使用，卻有權進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數 農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決 策，如此才能更好的監(jiān)督征地

13、使用單位對土地的使用情況， 如果被征土地閑置，農民有權申請恢復土地的耕種，如此不 僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限 的土地資源。其四，完善土地征用救濟制度，如行政裁決制 度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟制度，在行 政裁決和仲裁制度的設計中，要注意避免地方政府集決策 者、規(guī)格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于 一身；其次要完善司法救濟制度，要使司法真正發(fā)揮好制約 監(jiān)督行政的作用。（三）提高補償標準，保障失地農民生活水平。在補償的 標準上，應該以市場價格作為主要參照依據。這個市場價值 要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，目的是使被征地人的 合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。具體來說，可 以根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補 償標準。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達，對 這部分土地的補償標準可以以市場價購為主。對于遠離城區(qū) 的土地，因為價格偏低，而農民的生活主要靠土地的收益， 因此，對于土地征用的補償標準，除了按價格補償外，還應 考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償，以保障 失地農民的基本生活水平。（四）豐富土地征用補償