清末官制改革與各省提法使的問題和策略講解

1、清末官制改革與各省提法使的問題和策略清末法制改革是憲政改革的一部分，提法使的設置是官制改革的一部分，二者 有機聯(lián)系，不可分離。所以，必須把提法使的設置放在官制改革的背景下，與其共 同考量，方可深化對這一過程的認識和理解，才能夠得出較為接近歷史真實的結(jié) 論。反之，以提法使的設置為視角，能夠反觀、具體化和深化對清末官制改革的認 識，二者相輔而存、互為視角。清末官制改革可謂一波三折，提法使的最終出籠更是飽經(jīng)艱難。要不要官制改 革？怎樣改？要不要設提法使？怎樣設？成為爭論不休，難以定奪的一個論題。清 廷決心已定，百官卻屢屢發(fā)難；朝野難達一致，輿論推波助瀾，構(gòu)成了當時的基本 政治生態(tài)。提法使的設置過程不

2、僅是一場法制改革的過程，更是一種官場博弈。正 是基于此，清廷在法制改革問題上表現(xiàn)為，既想學習、效法西方，走司法獨立之 路，又想借法制改革之機加強中央集權(quán)的矛盾心態(tài)。在這一心態(tài)指引下造成的道路 選擇和方案設計上的搖擺不定，使本來就已經(jīng)陷入困境的改革更加曲折和艱難。提 法使的設立過程是其集中表現(xiàn)。通過對提法使設立過程的考察，能夠深刻揭示清末 法制改革的內(nèi)在困境，并通過這一困境透視改革的最終結(jié)局。一清廷決心的表達與各方的回應晚近西人侵華之后，清帝國的一敗再敗不斷促使國人反思與覺醒，加之當時的 精英不斷研究和鼓吹西方的政治制度，歷經(jīng)半個多世紀之后，清廷最高決策層最終 認識到，必須進行改革，才能走上富國

3、強兵之路，并最終下定了憲政改革的決心。光緒三十二年（1906年）五月二十八日，清廷頒布立憲應如何預備施行準 各條舉以聞諭，向全國征求意見，具有里程碑的意義，標志著清末憲政改革的 正式開始。光緒三十二年（1906年）七月十四日，清廷頒布上諭，任命載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、李俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤 庠、壽耆、袁世凱共同編纂新官制；端方、張之洞、升允、錫良、周馥、岑春煊選 派司道大員來京隨同參議。并酌派慶親王奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨總司核定。人員 安排陣容的豪華程度，暗示了清廷對此尤為重視。光緒三十二年（1906年）七月二十三日內(nèi)閣奉上諭：“我朝非廣求智識，更定法制，上無以成

4、祖宗締造 之心，下無以慰臣庶治平之望時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán) 統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前若操切從事，涂飾 空文，何以對國民而昭大信。故廓清積弊，明定責成，必從官制入手。”這道上 諭論證了清末憲政改革的合法性與正當性。清廷的上諭以實際行動表達和宣示了改 革的決心，也標志著清末憲政改革的正式啟動，走出了猶豫不決的階段。立憲應 如何預備施行準各條舉以聞諭賦予了舉國幾乎所有的官員條陳議政的權(quán)力，大小 官員都可以發(fā)表自己的看法。清廷試圖通過擴大言路的方式使決策更為正確與科 學，表明了清廷改革的誠意。但是，清廷“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”的矛盾 基調(diào)，成為以后

5、法制改革過程中思想混亂的肇始原因，也給后來的爭論和曲折埋下 了伏筆。造成了后來的司法獨立還是集權(quán)中央矛盾選擇的濫觴。清廷的上諭很快得到了官員們的回應，按照這個上諭，各方迅速派員進京參 議。而且對于這一問題的討論迅速在朝野展開，這一措施本意是擴大議政的范 圍，在更大的范圍內(nèi)展開討論，使得問題更加明白和清晰，也更有利于推動憲政改 革的進一步展開。始料未及的是，征求意見的上諭頒布之后，討論卻走上了另外一 條道路。不是討論怎樣的改革路徑才是最好的選擇，而是對憲政要不要實行，尤其 是官制改革要不要改，展開了激烈的討論。而在此過程中或觀點真正有別，或帶有 利益的考量等諸多原因，致使各方觀點很不一致，很多奏

6、折超出了清廷所要討論的 “怎樣改”的范疇，重新回到要不要改的討論。有的官員公然提出新官制不如舊官 制，中國不能進行官制改革，只需解決用人問題。在清廷對于改革決心已定的背景下，官員們對要不要改、緩改還是馬上改的爭 論，顯然違背了清廷頒布上諭的初衷，也使對于改革的爭論復雜化，為了改變這種局面，讓討論重新回到怎樣改的話題上來，真正為清廷的改革提出一些比較好的建 議，清廷于光緒三十二年（1906年）九月二十三日頒布整頓都察院慎選言官著 軍機大臣等妥議諭，力圖在御史群體中找到化解輿論導向的突破口。御史本身就 是言官，直陳時弊，救時之偏，是其職責所在，御史在言論導向中的作用尤為巨 大。清廷試圖通過其控制的

7、言官選拔機制，改變?nèi)藛T的任用，把一些反對官制改革 的言官清除出去，減少改革的阻力，而多一些合理化的建議。清廷的這一諭旨卻遭到了編修劉廷琛、御史王步瀛的批評，時任浙江道監(jiān)察御 史的王步瀛于光緒三十二年（1906年）十月十四日上御史王步瀛奏請免裁都察 院員缺折，甚至認為科道不但不宜減，反而宜增。光緒三十二年（1906年）十一月二十七日奕劻等又上奏折，重申原來的看法，并制定了較為詳細的官制方 案。這實際上是對官制改革意見的最終敲定，同時也試圖通過這種方式再次表達 堅持改革的態(tài)度和決心。但是，依然遭到了河南道監(jiān)察御史黃昌年的反對，黃氏在 光緒三十二年（1906年）十二月初十日上奏御史黃昌年條陳維持政本

8、籌劃言路 兩端折，反對奕劻等制定的辦法。清廷本想通過廣開言路的方式，獲得更多的意見和建議，從而使憲政改革走上 一條科學決策、合理選擇的道路，不致使改革走上歧路。然而，歷史事實的發(fā)展超 出了制度設計者的想象。事實并沒朝向制度設計者設計的方向發(fā)展，而是走向了另 外一條道路。重新陷入了要不要改革的討論。種瓜得豆的現(xiàn)象說明，在清廷式微和 其矛盾心態(tài)的指引下，中國的法制改革必然經(jīng)歷曲折與艱難。二議設提法使的啟動光緒三十二年（1906年）九月二十日，清廷下懿旨，刑部改為法部，專任司 法。提法使之設隨之被提上了議事日程。在京內(nèi)官制頒布和施行一年后，光緒三十三年（1907年）五月二十七日，總 司核定官制大臣奕

9、劻、孫家鼐聯(lián)銜上奏續(xù)訂各直省官制情形折。在這次制定的改革 官制辦法中，按察使改為提法使第一次被正式提出，并提出首先在東三省進行試點 改革。提法使職能被定為專管司法上之行政，監(jiān)督各級審判，并被確定為外省審 判、檢察的中樞地位（11。奏折認為設立提法使的原因之一，在于有人擔憂各省設 立審判廳之后，為保證審判獨立而賦予法官獨立的審判職能會出現(xiàn)漏洞，法官會枉 法以行其私，提法使可以起到一種有效的監(jiān)督作用。在直省設置提法使同時也是為 了與法部相對應。奕劻、孫家鼐不僅提出并論證了設置提法使及在東三省試點的理由，而且還制 定了更為詳細的，具有可操作性的清單。與以往重行政權(quán)不同的是，這份清單在督 撫權(quán)限方面作

10、了一些限制性規(guī)定，且不再掌有司法權(quán)和對司法機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。通過 對督撫權(quán)限的限制，使各省督撫的司法權(quán)讓位于新設的提法使，反映了清廷試圖以 此使督撫的司法權(quán)被剝離出去，使新設的提法使真正做到有職有權(quán)，從而為清廷的 法制改革在各省走向深入開辟道路的深刻意涵。清單規(guī)定，除東三省外，各省均設提法使，然而又規(guī)定：“各省設提法使一員 （秩正三品，即以原設提刑按察使改設）。受本管督撫節(jié)制，管理該省司法上之行 政事務，監(jiān)督各審判廳，并調(diào)度檢察事務?！保?2在這兒規(guī)定提法使受本管督撫節(jié)制也是有其源頭的，在制定地方官制之前，清 廷的上諭已經(jīng)明確指示，各直省官制的改革要與督撫會商。（13官制的制定是與督撫會商的結(jié)果，

11、不可避免的會體現(xiàn)督撫的意志。此外，清單還規(guī)定了提法使要設立自己的屬官：“各省提法使應設屬員，即以 原設按察使所屬經(jīng)歷、知事、照磨、司獄等官，由法部擬定執(zhí)掌，酌量改設。按察 使未改省份，暫仍舊制。”（14奕、孫二人的奏折很快得到了清廷的回復，就在他們聯(lián)銜上總司核定官制大 臣奕劻等奏續(xù)訂各直省官制情形折附清單的當日，即光緒三十三年（1907年）五月二十七日，清廷頒布了各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭， 批準了奕劻等提的各省按察使改為提法使的方案。該上諭重申了在官制改革過程 中，“如實有與各省情形不同者，準由該督撫酌量變通”。同意了東三省首先試 辦，直隸、江蘇兩省擇地先為試辦，俟有成效，逐

12、漸推廣?！捌溆喔魇。啥綋?體察情形，分年分地請旨辦理”，對督撫作了一定程度的妥協(xié)。（15清末新政時期是一個轉(zhuǎn)型期，一切均處于過渡和變動之中，或然性和不確定性 是其基本特征。所以給督撫靈活變通的權(quán)力，可能也是清廷為了實現(xiàn)改革的最優(yōu)化 而做的應對。但是決不能排除另外一種可能，即當時清廷已經(jīng)開始式微，不足以鎮(zhèn) 懾督撫，給其改革官制自主的權(quán)力是出于一種無奈。反映了清廷中央在與督撫的博 弈中已經(jīng)處于下風的地位。這一事實，給司法獨立的實現(xiàn)造成了隱患，給以后督撫 與提法使的權(quán)力爭奪埋下了伏筆。盡管提法使設置的狀況不能盡如人意，但畢竟從此之后，各省紛紛開始了設立 提法使的具體工作。在中央樞府議設各省提法使

13、的當月，江蘇開始編改提法使官制 （16。宣統(tǒng)二年（1910年）三月，王大臣召開會議，認為“非改良官制無以興辦庶 政，非直接管理更無以通達隱情”，提出外官制應改為由各部直接管理的方式，審 判廳官直接隸屬于提法使，提法使直接隸屬于法部 （17。清廷下詔，從宣統(tǒng)二年（1910年）七月二一日開始，全國按察使全部改為提法使 （18。三在爭論中緩慢前行盡管各方對官制改革的意見并不一致，由于最高決策層的決心已定，對一些阻礙改革的爭議采取斷然措施，如對御史徐定超的質(zhì)疑果斷指出，“該御史奏陳各條 均系法院編制法及提法使官制以內(nèi)之事，現(xiàn)在法院編制法及提法使官制業(yè)經(jīng)臣館先 后奏奉欽定頒行”，嚴令禁止毋庸再議（19。

14、改革的步伐依然在這種爭議中艱難前 進。清廷決策層為了推動官制改革，也不斷發(fā)出命令，要求加快討論的速度（20在一定程度上也為推動提法使的設置發(fā)揮了一定的作用。但是，盡管清廷希望這一 過程得到加速，而實際上很難做到，因為外官制改革畢竟是一場各方博弈的過程。 因為涉及到自身利益，所以，從一開始各省官員就力圖參與進來，并試圖通過自身 的努力影響外官制改革。外官制的制定經(jīng)歷了一個由排斥外省的參與，到允許各省 參與的過程（21。開始之初，清廷希望把代表地方利益的官員排斥在外官制改革之 外，主要是為了避免各督撫意見分歧（22，致啟爭執(zhí)，阻礙官制改革的進程。但令 清廷始料未及的是各省總督與巡撫先入為主、先發(fā)制

15、人，在憲政館制定的外官制定 稿之前，各自條擬了新外官制，并致電清廷中央，由樞府代奏，交憲政館知道，各 自發(fā)表了自己的看法（23。清廷最終采取了各督撫保送道府來京會同妥議的辦法作 為妥協(xié)（24。由于提法使的設置涉及多方利益與權(quán)限劃分，不僅征求各省的意見， 中央樞臣也多次召開會議，研究提法使與提學司、交涉司、巡警道、勸業(yè)道、度支 司、軍政司之間的權(quán)限劃分（25。各省督撫的積極參與，進一步刺激和強化了清廷 中央對外官制改革的重視程度。為此，監(jiān)國攝政王載灃特意交諭樞臣，新外官制比 內(nèi)官制更為重要，“辦理稍不完善，輒多窒礙，須將中央與地方應有之責任及權(quán) 限，詳慎核定，悉臻妥洽”，令徐世昌參酌（26，進一

16、步把各省督撫的參與權(quán)合法 化，也是對各省督撫的進一步妥協(xié)。這場改革雖有爭議，但始終沒有動搖清廷改革的決心和信念，反對者的質(zhì)疑與 聲討也沒有動搖官制改革和設置提法使合法性的根基。設置提法使之事，各省在爭 議聲中緩慢前行、逐步推進，并對已經(jīng)設立的提法使進行完善。隨著時間的推移和 改革觀念的不斷深入，一些督撫開始由全盤反對外官制改革，到開始考慮改革之后 的跟進機制，即如何對按察使衙門舊人撤掉之后，做出新的安排，以減少社會震蕩 和對清廷政權(quán)權(quán)威性的沖擊，使這場改革盡量在平穩(wěn)的狀態(tài)下逐步推進。由于情勢的急迫與諸多條件的限制，按察使向提法使的轉(zhuǎn)換與過渡過程，是按 照各省先各自設立提法使或把按察使改設為提法

17、使，然后再對其進行官制改革的辦 法，而且為了社會的穩(wěn)定，不致被裁人員有一些出乎意料的行為，從而減少改革的 阻力，還專門為被裁人員的安置問題制定了一套辦法。徐世昌為奉天提法使衙門的建構(gòu)進行了自己的設計，徐氏在具奏東三省公署 官制折中就已陳明，“提法使別為一署，應另擬官制以為司法獨立之基 礎”（27,后來，法部、大理院會奏京內(nèi)外各級審判廳職掌各折片，接著又會 奏續(xù)訂外省官制，二者均強調(diào)各地按察使改為提法使，該司官制以原設之經(jīng) 歷、照磨、司獄等官改設。奉省提法使官制的直接設計者是奉天的提法使吳鈁，徐 世昌命令署提法使吳鈁悉心核議該司職掌，以提法使管理一省司法上之行政，而審 判之事專歸各級審判廳，以提

18、法使監(jiān)督之審判廳，把提法使的地位與功能明確定位 為司法監(jiān)督。這種設計是徐世昌和奉省官員根據(jù)清廷的命令和奉天的實際情況自己 變通設計的結(jié)果。奉天制定的提法使衙門官制共12條，規(guī)定了提法使掌全省司法上之行政事 務，和監(jiān)督本省各級審判廳及檢察廳的基本職能。實行近代科層制、分科辦事，共 分為總務、刑事、民事、典獄四科。詳細規(guī)定了各科的職掌，其中總務科掌全省各 級審判廳、檢察廳、典獄官的履歷、補缺、升降、考試，調(diào)派檢察官和司法警察， 并管理全省司法機關(guān)的經(jīng)費。刑事科主要繼承了按察使的復核、承轉(zhuǎn)職能。民事科 掌承斷析產(chǎn)、婚姻、錢債、房屋、地畝、契約及索取賠償?shù)壬嬖A案件，和不動產(chǎn)、 商業(yè)、船舶等登記事件。典

19、獄科主要管理全省監(jiān)獄和習藝所。此外，還規(guī)定了各科 屬員的制度安排和包括提法使在內(nèi)的提法使衙門所有人員的品秩，提法使是正三 品，特簡（27。光緒三十三年（1907年）一月，創(chuàng)設京師各級審判廳以后，提法使衙門官 制被奏請交憲政編查館核議，議定于預備立憲的第三年，即宣統(tǒng)二年（ 1910 年），奏請簡放各省提法使（簡放各省提法使之事被列為宣統(tǒng)二年預備事項之首(28 )，通行提法使衙門官制。事實上，改革的步伐比議定的時間還快了一些，該 官制于光緒三十四年(1908年)具奏，并于當年通行各省(29。盡管在提法使設官改制的過程中遭遇了一些阻力，如吉林提法使吳燾制定的提 法使官制，因督撫認為用款過鉅，經(jīng)費支絀

20、，而被駁回(30。因為經(jīng)費困難，從奉天開始，各省提法使經(jīng)歷了一個裁員減薪的過程(31。但是從總體看來，全國范圍內(nèi)改設提法使的過程還是取得了一定的進展。按察使改制為提法使已經(jīng)是大勢所 趨，順應了法制改革和憲政改革的潮流。雖然緩慢，但是畢竟邁出了改革的第一提法使的設立是在清廷的高壓和強制下逐步設立的，各省督撫的態(tài)度也幾經(jīng)轉(zhuǎn) 變，這一過程體現(xiàn)了督撫與清廷中央的爭奪與博弈。由于督撫的極力爭奪，最終打 破了由清廷壟斷提法使設置方案的設計。由各省督撫保送司道赴京參與意見，督撫 和清廷中央樞府之間也不斷函電往來。憲政編查館奏定的核定各省提法使官制清 單，雖然規(guī)定提法使辦事細則由各省提法使酌定，卻必須分報督撫

21、和法部。這一規(guī) 定嚴重打擊了各省提法使的積極性。詔書下達后各省提法使反應遲緩的抵制行為， 反映了提法使群體對權(quán)限劃分的不滿。但是最終還是頂不住法部的壓力，逐漸開始 回應，制定章程細則分報法部。這種狀況反映了新設的提法使試圖在既有的框架下 做些努力和爭取，但是各省督撫的強勢使得這種努力收效甚微。以法部和憲政館為 代表的中央樞府對各省督撫的妥協(xié)更使各省提法使沒有依靠和支撐，這在一定程度 上加劇了提法使的尷尬境地。四議設提法使的社會評價各省設置提法使之后，究竟取得了怎樣的成效呢？通過當時社會對其評價的考察可以觀察提法使設置的實際效果。民間對按察使直接改為提法使并沒有太高的評 價，如大公報的閑評中說：

22、“自七月二一日起，全國按察使悉變?yōu)樘岱ㄊ梗?一紙詔書司法居然獨立矣，然則世之論者斷斷焉，以司法獨立為極難問題，實屬小 覷政府能力之甚，所可奇者陶大鈞早登鬼錄，亦得與現(xiàn)任各員同換頭銜，殆以司法 人才之難得將起之九原而倚以臥治耶，抑以贛省司法黑暗已極，只合使塚中枯骨掌 握法權(quán)耶？”(32對把已經(jīng)死去了的陶大鈞列入新任提法使之列的行為進行了尖銳 的批評。時人對清廷設置提法使的譏諷，表明在按察使改制為提法使的過程中存在 很多問題，也沒有得到社會的認同。如一名署名“亞俠”的人士在談自己對清末外 官制改革的觀感時，表示了對提法使與督撫權(quán)限劃分的擔憂，并提出欲從根本上解 決，必須對督撫舊制改弦更張。(33種

23、種跡象表明，提法使在議設改建的過程中，雖然有所進展，但也有很多問題 暴露出來，社會各界反響不一。一些人似乎有一種“督撫法制情結(jié)”，或者叫“舊 制情結(jié)”，總是試圖把新的法制改革和督撫權(quán)限聯(lián)系起來，似乎沒有督撫的參與， 中國的法制將是無法進行下去的。如提出對人命案件應該由督撫與提法使會審。而 且提出所有督撫不應該權(quán)限一致，政府應該給督撫特權(quán)等觀念依然存在當時人的意 識里。提法使與督撫究竟應該是一種怎樣的關(guān)系？始終是當時一個備受關(guān)注卻討論不 清的話題。造成這種結(jié)果的原因眾多，而清廷既想仿效、學習西方，實行司法獨 立，又想借改革之機集權(quán)中央的矛盾心理，和在這一心理指引下制定的政策、法令 和措施，無疑使

24、這一問題更加復雜。提法使與督撫的關(guān)系不僅僅是一種學理上的問 題，更涉及權(quán)限爭奪和利益博弈。加之在中國傳統(tǒng)的官僚體制的慣性影響下產(chǎn)生的 官員的權(quán)力情結(jié)和官本位情結(jié)，使各省督撫不愿放權(quán)，這些因素最終導致了提法使 試圖掙扎卻收效甚微的結(jié)局中。注釋:立憲應如何預備施行準各條舉以聞諭，故宮博物院明清檔案部編：清末籌 備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第44頁。派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭，故宮博物院明清檔案部編：清末 籌備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第385、403頁。宣布預備立憲先行厘定官制諭，故宮博物院明清檔案部編：清末籌備立憲 檔案史料，中華書局1979年版，第43頁。 翰林院侍讀

25、學士周克寬奏更改官制只各易新名實不如舊制折，故宮博物院明清檔案部編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第418 421頁。 整頓都察院慎選言官著軍機大臣等妥議諭，故宮博物院明清檔案部編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第473頁。 御史王步瀛奏請免裁都察院員缺折，故宮博物院明清檔案部編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第473 476頁。 軍機大臣奕劻等復奏會議都察院官制折，清末籌備立憲檔案史料，中華 書局1979年版，第476 478頁。 御史黃昌年條陳維持政本籌劃言路兩端折，清末籌備立憲檔案史料，中 華書局1979年版，第483 487頁。 （11御史徐定

26、超奏司法官制關(guān)系憲政始基應加厘正統(tǒng)一折，故宮博物院明清 檔案部編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局 1979年版，第863、863 864 頁。(12(13(14總司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂各直省官制情形折附清單，故宮博 物院明清檔案部編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局1979年版，第507、503、507 頁。(15各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭，故宮博物院明清檔案部 編：清末籌備立憲檔案史料，中華書局 1979年版，第510-511頁。(16蘇省奉部實行編改官制，大公報宣統(tǒng)二年二月二十九日，1910年4月8 日，第二張，(11404。(17政務處通咨改良外官制辦法，申報宣統(tǒng)二年三月二十日，1910年4月 29 日，（105,947。(18(32閑評二，大公報宣統(tǒng)二年七月二十六日，1910年8月30日，第張，