天然氣期待現(xiàn)代監(jiān)管

1、    天然氣期待現(xiàn)代監(jiān)管         建立天然氣監(jiān)管體系已經(jīng)成為一種必需，天然氣市場游戲需要有力艙監(jiān)督者。在一定意義上，中國天然氣領(lǐng)域還沒。有形成“行業(yè)”(industry)。有人甚至認(rèn)為，中國尚未出現(xiàn)真正意義上的天然氣商務(wù)(business)。當(dāng)然，這種觀點有些偏激。不過，中國天然氣領(lǐng)域沒有形成統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”卻是事實。在這一方面，我們還遠遠落后于天然氣行業(yè)發(fā)達的歐美國家?！傲闵ⅰ北O(jiān)管中國的天然氣領(lǐng)域處于發(fā)展初期，尚未建立起完整的行業(yè)法律、法規(guī)體系，也未建立起完善的

2、行業(yè)監(jiān)管體系一一價格、稅收、管道服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)都沒有規(guī)范性、普適性的法律、法規(guī)與政策可以遵循。因此，中國政府對于大型天然氣項目采用了“個案處理”。正在建設(shè)的“西氣東輸”與廣東LNG項目在價格、稅收、外商準(zhǔn)入等方面，都由操作者就具體事項向國家主管部門申請，而主管部門也只是以批復(fù)的形式給予許可，遠非統(tǒng)一的行業(yè)政策。事實上，中國天然氣領(lǐng)域正處于“零星”監(jiān)管狀態(tài)。法律、法規(guī)、條例并存定價辦法一類是成本加成定價和市場凈回值定價辦法，另一類則是替代燃料參照定價。第一類方式主要是從終端消費者應(yīng)承擔(dān)供應(yīng)商投入回收與合理利潤的角度，確定價格水平，更多的是考慮保護生產(chǎn)者的利益，并不考慮終端用戶是否選擇使用天然氣。

3、不可忽視的是，政府在天然氣價格制定上起著重要的作用。目前，天然氣井口價格和管道運輸價格由國家發(fā)改委制定，主要依據(jù)就是國家計委關(guān)于規(guī)范天然氣價格管理等有關(guān)問題的通知。燃氣條例：目前，中國部分省市制定了燃氣管理條例，如廣東省的燃氣管理條例、山東省的城市燃氣管理辦法等，但這些都還不是專門針對天然氣的立法。管道費率現(xiàn)行的費率政策主要依據(jù) 2001年7月份政府頒發(fā)的國家計委關(guān)于調(diào)整原油管道運輸價格的通知(二00一年七月二十六日 計價格20011377號)。問題是，這一法規(guī)只規(guī)定了原油管道運輸?shù)馁M率。稅收中國政府對天然氣銷售的增值稅、管道運輸?shù)臓I業(yè)稅率分別為13%與 3%天然氣與石油、煤炭待遇相同。例外的

4、是，中國海油的天然氣增值稅稅率則為5%，其主導(dǎo)的廣東LNG項目被免征了進口環(huán)節(jié)的增值稅，屬于外商投資企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策。環(huán)境保護：適用的法律、法規(guī)有建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理名錄、建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法和中華人民共和國海洋環(huán)境保護法等。目前，中國還沒有針對天然氣及其他替代性能源專門制定環(huán)境保護法律或政策，也沒有對天然氣實行特別的環(huán)保政策。管道建設(shè)：就管道建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)等方面，中央政府已經(jīng)有了比較完整的法律、法規(guī)可以遵循，如招標(biāo)投標(biāo)法、土地管理法等，而且各省市也各自制定了地方法規(guī)性質(zhì)的土地管理條例。外商投資：就天然氣下游業(yè)務(wù)，中國政府沒有對外商投資做出專門規(guī)定。外商投資產(chǎn)

5、業(yè)指導(dǎo)目錄將上游天然氣風(fēng)險勘探、天然氣發(fā)電站建設(shè)作為鼓勵類項目，將大中城市燃氣、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(中方控股)作為限制類外商投資項目。 監(jiān)管政出多門目前，中國還沒有統(tǒng)一的天然氣監(jiān)管機構(gòu)。剛剛成立的國家發(fā)展與改革委員會能源局(國家石油儲備辦公室)只是政策制定者，而非行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。事實上，中國實行的是聯(lián)合監(jiān)管，物價管理部門、土地管理部門、環(huán)保部門等多個部門分類監(jiān)管，政出多門。 發(fā)達市場模式經(jīng)過100多年摸索，歐美發(fā)達國家形成了一套比較完整的天然氣工業(yè)管理體系，并由此推動了其國內(nèi)天然氣市場化進程。在歐美國家政府機構(gòu)中，一般都有一個明確的天然氣工業(yè)主管部門。如美國有能源部

6、、加拿大有自然資源部、英國有貿(mào)工部、挪威則是石油與能源部。它們的職責(zé)也大體相同，主要負責(zé)制定石油工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、國家石油安全戰(zhàn)略、油氣資源的開發(fā)和利用政策，制定石油市場規(guī)則，促進石油科技進步，推動和實現(xiàn)石油工業(yè)與健康、安全、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。歐美國家還會專門設(shè)立相對獨立的天然氣行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，對天然氣行業(yè)的活動實施監(jiān)管，如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、英國天然氣和電力辦公室等。各國對行業(yè)監(jiān)管的具體范圍和組織方式不盡一致，但功能大體相同。對市場準(zhǔn)入實行監(jiān)管，包括從業(yè)資格的認(rèn)證審定，組織油氣資源勘探、開發(fā)的招標(biāo)和許可證發(fā)放，同時對礦權(quán)使用和油氣資源的合理開發(fā)和利用實施監(jiān)督管理，對作為礦區(qū)使用費征收依據(jù)的油氣產(chǎn)

7、量水平進行評估等，價格監(jiān)管，包括監(jiān)控天然氣管道輸送價格，制定費率或價格公式，提出最高限制或最低限價等。組織制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實施，對生產(chǎn)安全、公眾健康和環(huán)境保護實施監(jiān)管。對重要公共設(shè)施和重大項目實行監(jiān)管，包括審批長距離油氣管道、決定海上石油設(shè)施的建設(shè)與停用，監(jiān)管長距離油氣管道的運營等，對生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者與消費者之間發(fā)生的糾紛進行調(diào)解和仲裁。負責(zé)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的管理，向政府部門和公眾提供咨詢服務(wù)等。這些監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律建立，獨立行使法律授予的權(quán)力，獨立決策，并有明確的組織法規(guī)、職責(zé)權(quán)限和工作程序，如：加拿大阿爾伯達省能源監(jiān)管機構(gòu)(EUB)，以阿爾伯達能源和設(shè)施委員會法為主的40多個有

8、關(guān)法律法規(guī)作為其基本法律依據(jù)，其嚴(yán)格的監(jiān)管程序本身淘汰了絕大部分不符合條件的項目。歐美天然氣監(jiān)管機構(gòu)操作透明，監(jiān)管活動始終受法規(guī)約束和公眾監(jiān)督。聽證會制度體現(xiàn)了其監(jiān)管的權(quán)威性和公開性。監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算由議會或政府審批，經(jīng)費來源于依法從相關(guān)企業(yè)收取的費用。構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系與發(fā)達國家不同，發(fā)展中國家一般采取政府主管部門和國家石油公司并存，國家石油公司承擔(dān)部分政府職能的管理體制。這種政企不分的體制往往導(dǎo)致政府干預(yù)泛濫、企業(yè)投資匱乏、管理效率低下。中國也存在著上述問題。中國天然氣工業(yè)隨著西氣東輸項目的商業(yè)化運營，也日漸顯示出強勁的上升勢頭，這就更讓業(yè)界期待現(xiàn)代化的行業(yè)監(jiān)管體系，以推動天然氣市場化發(fā)展。急

9、需建立行業(yè)監(jiān)管機制天然氣行業(yè)屬于公用事業(yè)，其行業(yè)規(guī)范性將直接影響到該行業(yè)的健康發(fā)展。就該行業(yè)而言，統(tǒng)一的監(jiān)管尤為重要，天然氣價格、稅收、管道費率等直接對從業(yè)者和使用者產(chǎn)生影響。政策制訂者與執(zhí)行者分離是政府管理的基本原則。目前，中國政府還沒有政策的執(zhí)行者天然氣行業(yè)監(jiān)管委員會，專門監(jiān)管下游應(yīng)用環(huán)節(jié)。中國政府可以參照電監(jiān)會的模式，設(shè)立天然氣行業(yè)監(jiān)管委員會。這或許是解決天然氣行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。為天然氣立法目前，有一種建議是盡快出臺天然氣管理條例。這一條例可以由國務(wù)院以行政法規(guī)的的形式頒布，從而規(guī)避全國人民代表大會正式立法需要較長過程的問題。改革定價機制1997年以來，中國天然氣定價主要采用的是本加

10、成法，氣價中包含了所有成本及回報率。這種方法可以鼓勵天然氣生產(chǎn)，但并不適合中國，因為中國的天然氣儲量有限，而且生產(chǎn)成本較高。即使是擁有豐富天然氣資源的國家也在逐漸放棄這種機制，畢竟它不能傳達準(zhǔn)確的市場信息。對中國來說，正確的天然氣定價政策必須從考慮消費者可支付的意愿出發(fā)。政府應(yīng)讓市場來決定天然氣價格，讓賣方與買方通過談判定價。確立靈活、公正的管輸價格中國政府可以對天然氣管道費率進行嚴(yán)格管制，待條件成熟后逐漸開放管道，從而防止壟斷。近期，政府則可以采用成本加成的方法保證管道投資盡快得到回報。同時，政府也要實行可“不同用戶，不同價格”的定價方式，例如中斷用戶和不可中斷用戶。加強環(huán)境保護立法盡快將環(huán)

11、境治理費用量化，并列入項目評價要求中，使天然氣項目更具有競爭力。在一些大城市，如北京、上海、深圳等，收取替代燃料(如煤炭和燃料油)的環(huán)境治理費用，從而提高替代燃料的使用代價。優(yōu)化稅收政策國外天然氣稅收普遍低于競爭燃料的稅收，充分體現(xiàn)了政府對天然氣發(fā)展的扶持態(tài)度。如英國發(fā)電用燃料油的稅收超過 30%，而天然氣的稅收為零。中國天然氣行業(yè)處于發(fā)展的初期，對于保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該抓緊制定天然氣稅收管理條例，給予天然氣行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，為擴大天然氣使用范圍創(chuàng)造條件。推行“照付不議”照付不議合同是國際上通行的天然氣買賣合同模式，它有兩個重要前提條件：市場競爭價格與需求現(xiàn)實估計。政府強制價格和用量可以啟動需求，但不會使生產(chǎn)者和消費者之間形成長期穩(wěn)定的商務(wù)關(guān)系。在歐洲，“照付不議”合同在過去50年間被廣泛使用，只有為數(shù)不多的幾個合同糾紛提交法院要求第三方仲裁。目前，國內(nèi)三大石油公司使用的照付不議合同文本基本上是使用國外石油公司bp、SHELL等公司提供