國民經濟轉型時期工農關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系的研究

1、國民經濟轉型時期工農關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系的研究         一、我國工農關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系的現(xiàn)狀和矛盾20世紀最后的二十多年，是中國經濟走上騰飛之路的重要時期。近二十多年來，隨著國民經濟發(fā)展和經濟總量的擴大，我國農村社會經濟亦發(fā)生了深刻變化。農村經濟快速發(fā)展，農業(yè)綜合生產能力不斷提高，我國主要農產品產量如糧食、棉花、糖等已躍居世界前列；農民收入和消費水平大大提高，恩格爾系數(shù)下降，標志著農民生活質量得到顯著改善；我國扶貧工作取得歷史性突破，農村貧困人口已由1978年的2.5億下降到目前的

2、3000萬左右，農村貧困率從30.7下降到3左右；在我國一些發(fā)達地區(qū)的農村，已經率先向現(xiàn)代化邁進，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的格局已初步形成。然而，從宏觀角度觀察，盡管我國農村社會經濟改革發(fā)展取得顯著成效，但當前工農之間、城鄉(xiāng)之間及國民收入分配關系尚未完全理順，國家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒有根本改觀，即是說國家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農之間的分配有失均衡。現(xiàn)就其主要矛盾和問題作些概略分析。（一）產業(yè)結構變動和就業(yè)結構變動不協(xié)調，城市化進程遲緩，大量勞動力滯留農村。從國際經驗看，產業(yè)結構變化必然導致就業(yè)結構變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會經濟穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展的必要前提。

3、我國自20世紀80年代以來，隨著改革開放的推進，三次產業(yè)結構發(fā)生了重大變化，第一產業(yè)比重已由1980年的30.1下降到2000年的15.9，第二產業(yè)比重由48.5上升為2000年的50.9，第三產業(yè)比重由1980年的21.4上升為2000年的33.2，這標志著我國的工業(yè)化進程取得了重大進展。問題是，我國的就業(yè)結構存在嚴重缺陷，主要是第一產業(yè)就業(yè)比重過大，第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重相對較小。1990年前后，發(fā)達國家第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重一般在10以下，而第三產業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重都在65以上；相對發(fā)達的發(fā)展中國家第一產業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重一般在20左右或以下，而第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)多數(shù)國家在50以上。而我國在199

4、0年第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重在60以上，而第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有18.5，即使到2000年，第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍高達50，第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有27.5。由于就業(yè)結構變化與產業(yè)結構不同步，導致我國城市化進程滯后，城鄉(xiāng)關系不協(xié)調。按照世界銀行數(shù)據，1999年中國城市化水平只有32，低于世界平均水平約14個百分點，低于中等收入國家的平均水平18個百分點，低于高收入國家平均水平45個百分點。我國總體城市化程度明顯落后于工業(yè)化進程，國際上城市化與工業(yè)化的比率一般為140250，我國19782000年這一比率僅從40.45上升到81.76。城市化的滯后，制約了三次產業(yè)結構的升級進程。據統(tǒng)計，改革開放后

5、的二十多年中，我國農業(yè)勞動力每轉移1人去第二產業(yè)，只能帶動0.7人轉向第三產業(yè)，而在城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的國家，這個指標是2人。在城市化落后的情況下，我國工業(yè)的發(fā)展未能形成推動第三產業(yè)發(fā)展的內在動力。從體制上看，城鄉(xiāng)分割還沒有受到根本觸動，一些地方在就業(yè)、入學、戶口、社會保障等方面甚至還在強化對農民進城的限制。長期向城市和工業(yè)傾斜的國民收入分配格局，使相當嚴峻的“三農”問題雪上加霜。這些因素阻礙農村勞動力轉移和城鄉(xiāng)經濟良性循環(huán)，導致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距呈繼續(xù)擴大之勢。（二）宏觀收入分配失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。改革開放以來，隨著經濟的發(fā)展，國家分配政策進行了重大調整，一個基本政策取向是改

6、變過去長期實行的“高積累、低消費”方針，不斷提高個人所得份額，到2000年，個人所得占GDP的比重已由20世紀80年代初期的50上升為70。這是一個正確的選擇，對于妥善處理積累和消費的關系，提高個人收入和生活水平，調動社會各方面發(fā)展經濟的積極性，發(fā)揮了重要作用。問題在于，在個人收入分配所得普遍提高的過程中，城鄉(xiāng)之間居民分配不均衡。特別是近年來我國農民收入成為近二十多年來的第二個低速增長期。19782000年，農民人均收入從134元提高到2253元，年均增長為7.43，農民收入水平總體上有了較大幅度的提高。但分階段看，農民收入繼19891991年出現(xiàn)第一個低速增長期、年均增長0.7之后，1997

7、年以來進入第二個低速增長期，1997年為4.6，1998年為4.3，1999年為3.8，2000年更是下降到2.1。而城市居民人均可支配收入的增長卻是1997年為6.7，1998年為5.1，1999年為7.9，2000年為7.3。由于宏觀收入分配失衡，農民收入低速增長，當前城鄉(xiāng)居民之間的收入差距再度擴大。我國城鄉(xiāng)居民收入的比例1978年為2.571，1984年為1.711，1997年為2.471，1998年為2.511，1999年為2.651，2000年為2.791，可以說城鄉(xiāng)之間的差距比改革開放初期還大。值得注意的是，隨著城鄉(xiāng)居民溫飽問題解決和消費水平不斷提高，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)不斷下降。

8、19782000年，城市居民恩格爾系數(shù)從57.5下降到39.2，農村居民恩格爾系數(shù)從67.7下降到49.1（見表1）。恩格爾系數(shù)是反映消費結構轉變和生活質量提高的一個重要指標。恩格爾系數(shù)下降，表明居民對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫(yī)療保健等）的相對需求增加，對食品類相對需求減少，從而降低了對農產品的收入需求彈性。因此，在農產品供給總量問題基本解決之后，特別是20世紀90年代中期以來，糧食生產連續(xù)5年豐收，棉花、蔬菜、水果、水產品等產量迅速增長，由于國內需求沒有同步增長，結果主要農產品價格從1996年以來一路下跌，農產品產量增長并沒有能夠帶來農民收入增長。表119782000年城鄉(xiāng)居民

9、恩格爾系數(shù)的變化附圖資料來源：根據中國統(tǒng)計年鑒（2001）有關數(shù)據計算而得。農村居民收入低速增長和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的嚴重性在于：不利于農民生活的改善，不利于農村市場的開拓，不利于城鄉(xiāng)經濟的良性循環(huán)。1997年和1998年農村人均生活消費支出出現(xiàn)負增長，同期城鎮(zhèn)居民人均消費支出年均遞增達6.09，城鄉(xiāng)消費差距從1996年的2.491擴大到2000年的2.991。農村居民消費負增長導致了農村消費市場份額不斷萎縮，直接阻礙了工農之間、城鄉(xiāng)之間通過商品交換和貨幣流通形成一個完整的經濟整體，阻礙了啟動龐大的農村消費市場。據有關統(tǒng)計，2000年縣及縣以下社會消費品零售額占全社會消費品零售總額的比例僅占

10、38.2，比歷史上最高水平的1982年低26個百分點。此外，農民收入增長緩慢，也不利于農民增加農業(yè)投入和農村社會穩(wěn)定。因此，千方百計增加農民收入，有效控制城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，無疑應當成為下一步國家宏觀政策的一個重要目標。（三）城鄉(xiāng)社會發(fā)展諸方面存在重大差距。1.關于城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距。城鄉(xiāng)居民受教育程度差別很大。1997年，全國縣級以下（包括縣本級）人口的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；農村         人口中具有大專及大專以上文化的僅為0.3，而城市這一比重為7.97；現(xiàn)在在校的大學生中，城

11、鎮(zhèn)居民的子女約占70，農村子弟約占30。這同全國總人口中，農村占70、城市居民占30的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，農村只有4.87，城市則達22.17；文盲以及小學文化程度人口，在農村高達64.1，而城市只有34.9?，F(xiàn)在農村青少年人口接受教育的面和質量也遠遠落后于城市地區(qū)。以高中階段為例，1998年城市每萬人口中高中階段在校學生為815.6人，而農村僅為369.1人。這表明，農村處于“教育貧困”狀態(tài)，相當多的農村兒童、青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機會。城鄉(xiāng)基礎教育投入差別很大。城市基礎教育資金列入城市財政預算，基本上是有保障的。而農村基礎教育的資金來源則主要包括三

12、部分：一是列入縣鄉(xiāng)財政的支出范圍；二是農村教育費附加；三是農村教育集資。這表明，農民事實上成為農村基礎教育投入的一個重要承擔者?，F(xiàn)在我國農村正在進行“稅費改革”，在提高農業(yè)稅稅率的同時，取消了農村教育費附加和農村教育集資，農村基礎教育的資金來源渠道減少了。因此，當前和下一步，我國農村基礎教育的發(fā)展面臨著更加嚴峻的形勢。由于農村基礎教育的投入不足，當前面臨的突出問題是，農村、特別是一些貧困邊遠地區(qū)中小學危房率較高。據有關調查顯示，湖南省某市各類教學用的危房面積達21770平方米，占整個教學用房面積的7.62，其中，一級危房16352平方米，占5左右。另一個問題是農村教師收入遠遠低于城市。即使如此

13、，相當一部分地區(qū)農村教師的工資不能按時發(fā)放，可以說，當前中國教師工資拖欠問題主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)基層。2.關于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平的差距。城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費醫(yī)療或在醫(yī)療保險制度覆蓋范圍之內。而農村合作醫(yī)療保健制度大部分已經解體，有合作醫(yī)療的僅占15左右。廣大農民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產”的狀況。農民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務的能力要遠遠弱于城鎮(zhèn)居民。目前。農村有三千多萬人口不能保證有及時的醫(yī)療服務；有四億多農村人口尚未飲用自來水；農村地區(qū)糞便無害化處理率僅為28.5；貧困農村地區(qū)婦女患病率明顯高于全國平均水平，嚴重缺乏經過培訓的接生員；在農村有近8的嬰幼兒沒有享

14、受免疫接種；預防保健工作薄弱，中西部相當多的省份疾病發(fā)病率仍然較高，人口預期壽命相對較低。根據世界衛(wèi)生組織公布的2000年世界衛(wèi)生報告，在191個國家和地區(qū)中，中國的醫(yī)療資源分配公正指數(shù)排第188位，是世界上公共衛(wèi)生資源分配最不公平的國家之一。3.關于城鄉(xiāng)社會保障的差距。城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會保障制度（盡管仍不十分完善），包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險，還有國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中國人口70以上的農民基本上被排斥在現(xiàn)代社會保障體系之外?，F(xiàn)在我國僅在部分農村發(fā)達地區(qū)正在探索建立農村社會養(yǎng)老制度。據有關統(tǒng)計資料，目前我國參加養(yǎng)老保險的農民僅占農村總

15、人口的9.6左右。這意味著農村養(yǎng)老仍基本上是以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，這種狀況對農村的計劃生育工作也是極其不利的。至于其他的失業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等現(xiàn)代社會保障制度更與農民無緣。4.關于城鄉(xiāng)社會發(fā)展其他方面的差距。農村電力基礎設施落后于城市。我國農村電網結構不合理，線損大，管理不善。農村電網一般興建于20世紀7080年代，大部分缺乏科學規(guī)劃，布局不合理，設備陳舊老化，低壓線路年久失修、供電半徑過大造成的電能損耗達3040。長期以來，國家對農村電網基本沒有投資，農村低壓電網的產權屬于集體，電網運行費用分攤給農戶。電力部門一般只管理配電變壓器高壓樁頭并按國家目錄電價結算抄見電量。從配電變壓器

16、到農戶的燈頭電價，包括農村低壓電網的建設和維護，變壓器、線路、計量的損耗，以及農村電工的報酬，都出自農民所繳電費。城鄉(xiāng)電價差異大。當前我國供電領域的一個重大問題是城鄉(xiāng)電價不同，農村電價高于城市，且不同農村地區(qū)乃至不同村落之間電價也不相同。在實行電力躉售辦法的電網中，農村電價由躉售電價加農村電網維護費、線損、變損、利潤及各種加價組成，農村居民生活用電價格大都高于城市居民生活用電價格。由于農村電價管理薄弱，線損過度，價格失控，有的電價高達1元/千瓦時，甚至2元/千瓦時以上。而城市電價一般較低，如北京居民家庭用電，盡管這幾年電價有所提高，但現(xiàn)在僅為0.44元/千瓦時。此外，農民用電不僅有生活用電，而

17、且還有農業(yè)生產用電。由于電價畸高，農民生產用電開支巨大。據了解，北方農民澆1畝地每次大約需10元左右，一般每年需澆地23次，如某家農產耕種20畝地，則一年這方面的開支需400600元，由此進一步加大了農業(yè)成本，成為農民減收的一個重要因素。（四）分區(qū)域看，我國城鄉(xiāng)之間社會經濟發(fā)展的差別越往西越大。眾所周知，改革開放以來，我國區(qū)域之間的總體發(fā)展差距呈擴大趨勢。由此決定，在不同區(qū)域，城鄉(xiāng)之間的差別也截然不同，其基本特征是：在東部發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較?。辉谥?、西部地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對較大，而且越往西越大。同時，公共服務水平差距較大。根據公共財政的理論，一個地區(qū)基礎設施、公共服務水平主要決定性因素是地

18、區(qū)的人均財力。2000年東、中、西部地區(qū)人均財力分別為803元、320元、317元，東部地區(qū)為中、西部的2.51倍和2.53倍，且地區(qū)差距呈擴大之勢，表明我國東、中、西部公共服務的均等化程度比較差。從東、中、西部地區(qū)一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重看，東部地區(qū)收入比重超過一半，而且呈上升趨勢；而中、西部地區(qū)的比重加起來還不到全國的一半，而且呈下降趨勢（詳見表2）。表2東、中、西部地區(qū)一般預算收入占對應口徑全國財政收入的比重附圖注：地方一般預算收入口徑是指包括地方本級一般預算收入和上劃中央“兩稅”收入（消費稅和增值稅的75）。資料來源：財政部綜合司研究材料，2002年第8期。二、政策、制

19、度是我國現(xiàn)行工農關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系不合理的關鍵因素（一）宏觀分配政策有失偏頗，不利于農村經濟的長遠發(fā)展。近年來，我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展進入一個新階段，農業(yè)基礎地位受到挑戰(zhàn)，農村剩余勞動力的壓力進一步加大，農民收入增長緩慢，潛在的農村市場難以成為現(xiàn)實的市場，其深層次的原因是扭曲的國民收入分配格局，也就是分配政策的城市傾向和國有工業(yè)傾向，而這種傾向在農村財政政策和農村金融政策上都得到了反映。1.財政支農政策不盡完善，影響農業(yè)競爭能力和長遠發(fā)展后勁。財政支農是國家財政對農業(yè)的直接分配方式，它反映了工農、城鄉(xiāng)之間的分配關系。在市場經濟下，農業(yè)的弱質性和它在國民經濟中的重要地位客觀上要求國

20、家財政加大對農業(yè)的投資力度，支持那些風險大、投資效益低，對農業(yè)生產起著保護、開發(fā)作用或有示范效益的項目（如大中型農業(yè)基礎設施、農業(yè)科技和推廣、農業(yè)環(huán)境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的         缺陷，增強農業(yè)在市場經濟中的競爭能力。20世紀90年代以來，為了適應農村新的情況和形勢，國家財政調整和完善了農業(yè)支持政策，在增加農業(yè)投入、調整支出結構、加強資金管理等方面進行了很大努力。但我們必須清醒地看到，當前我國農業(yè)財政政策并不是盡善盡美，實踐中仍存在一些值得注意的問題。（1）政府支持農業(yè)的資金總量不足。從國

21、內來講，與各個方面要求支持農業(yè)的呼聲相比，政府因受財力的限制對農業(yè)的投入不能滿足其需要，即使達到了農業(yè)法所規(guī)定的每年用于農業(yè)的支出不得低于經常性財政收入增長的要求，我國對農業(yè)的支持總量仍是低水平的。國家財政用于農業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重則并不高，近年來大致維持在8的水平，比1990年的10約低2個百分點，比1980年的12約低4個百分點。當前和今后一個時期我國農業(yè)面臨著艱巨的結構調整任務，加入WTO對我國農業(yè)又將產生不小的沖擊，而上述政府支農的低水平狀況與現(xiàn)在農業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務很不相稱，需要改變。（2）地方財政農業(yè)支出增長不甚理想。以上內容是把政府支農

22、作為一個整體來分析的，如果進一步分解，則會發(fā)現(xiàn)地方行為目標與中央政策不完全一致。地方財政農業(yè)投入是一個十分重要的問題，一方面國家財政農業(yè)投入的大頭在地方（約占80左右），另一方面國家財政農業(yè)投入的主要問題也出在地方。資料表明，19912000年，地方財政總支出由2295.81億元增長到10366.65億元，增長3.52倍，而地方財政農業(yè)支出由220.74億元增長到689.47億元，增長2.13倍；地方財政農業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6，1995年為7.9，到2000年下降為6.6。值得注意的是，地方財政支農支出預算的執(zhí)行還存在重大偏差。從實際看，地方財政支農資金在預算安排已經減

23、少的前提下，在執(zhí)行過程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財政支農的規(guī)模。（3）財政支農結構不盡合理。一是財政用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升。二是在農業(yè)事業(yè)費比重上升的情況下，農業(yè)事業(yè)費內部分配結構有失偏頗，即人員機構經費增長較快，業(yè)務經費增長緩慢，形成一種“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農業(yè)事業(yè)費比重的上升并不意味著農業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。三是我國間接支持多于直接支持。例如政府通過撥款支持農業(yè)事業(yè)單位為農業(yè)提供科技示范、病蟲疫病防治來為農民服務，通過所謂修路引

24、水、培訓指導等開發(fā)方式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發(fā)達國家有較大比重的財政支出直接用于農民或農場主收入補貼等。2.金融政策向工業(yè)和城市傾斜，農村信貸支持嚴重不足。中國長期實行農業(yè)支持工業(yè)、農村支援城市的金融政策，農村的金融機構承擔著從農村吸收資金為國家工業(yè)化服務的職能，為農村和農業(yè)提供的貸款服務微乎其微。改革開放二十多年來，這種狀況依然沒有根本性的改變，農村獲取信貸支持的能力嚴重不足。當前存在的突出問題是農村資金通過金融渠道大量流出，而且流出量不斷增多。據有關研究，改革開放以來，農民儲蓄存款增長很快，遠遠大于農民貸款的增長，2000年農民在

25、信用社的儲蓄存款余額由1980年的117億元增加到12355億元，同期農民貸款余額由67億元增加到3588億元，通過信用社渠道農民資金凈流出由22億元增加到590億元。19802000年農民資金經過信用社渠道凈流出累計8722億元，加上郵政儲蓄渠道，這一期間農民資金凈流出合計10334億元（詳見表3）。表3金融渠道農民資金凈流出億元附圖資料來源：宋宏謀中國農村金融發(fā)展問題研究。近年來從整個金融狀況看，信貸資金供應非常充裕，但國家銀行對農村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且在20世紀90年代中期以來持續(xù)下降。這是造成農村貸存比例下降、農村信

26、貸資金外流的重要原因。就目前中國金融機構的布局和分工來說，農村信用社在支持“三農”方面的作用是其他金融機構所無法替代的。但從全國而言，1980年以來的統(tǒng)計資料顯示，農村信用社貸款流向中分配給農戶的比例都很小。1980年農業(yè)貸款占農村信用社貸款的比例曾達61.9，到1994年已降到19.4，近年來有所回升，但在2000年也只有34.2。問題的嚴重性在于，由于農村金融資源外流，農民從正規(guī)金融機構（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農業(yè)和農村資金的發(fā)展。（二）縣鄉(xiāng)財政困難加重，農村公共產品供給缺乏保障。縣級財政是國家財政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉(xiāng)社會

27、經濟發(fā)展的重要推動力量?，F(xiàn)在我國共有2400多個縣級財政，4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣鄉(xiāng)財政運行對整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。目前我國縣域范圍內聚集著占全國70的9億多人口，縣域經濟總量占全國比重超過50，這就決定了縣鄉(xiāng)基層政權在推動經濟發(fā)展、促進社會穩(wěn)定與進步方面擔負著重要使命?？梢哉f，政府實現(xiàn)職能一刻也離不開財政的支持，我國縣鄉(xiāng)財政只有建立在穩(wěn)步發(fā)展和財力不斷壯大的基礎上，基層政權才有權威，農村公共產品才能得到提供，縣域社會經濟健康協(xié)調發(fā)展才有必要的保障。20世紀80年代以來，隨著改革深化和經濟發(fā)展，我國縣鄉(xiāng)財政不斷發(fā)展壯大，從財力規(guī)模到收支結構都發(fā)生了顯著變化，在支持政權建設和經濟發(fā)展

28、方面發(fā)揮了重要作用。但當前縣鄉(xiāng)財政運行中也存在較多困難和問題，已經日益成為目前我國整個財政領域面臨的一個突出矛盾，同時也在很大程度上制約著農村公共品的供給。1.區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財政存在極大的差異。大量資料表明，我國縣域經濟發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財政方面亦為如此，甚至比經濟差異還要大。1998年我國縣級總數(shù)2496個，其中億元縣為553個，一般縣897個，財政補貼縣高達1040個（含國定貧困縣577個）。1999年縣級總數(shù)2109個，其中上述三種縣分別為593個、480個、1036個（含國定貧困縣574個）。縣域之間無論是財政收入，還是可支配財力以及人均財力，都存在很大的差距。2.縣鄉(xiāng)財政赤字和債

29、務狀況較為嚴重。眾所周知，我國地方財政每年算總賬基本上是平衡的，但實際上地方各級財政情況不同，一個突出問題是基層財政赤字較嚴重。20世紀90年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達40以上，1998年和1999年仍分別高達31.8和35.5，而且這種狀況在我國越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達60以上。基層債務數(shù)額較大，據有關統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務3259億元，其中鄉(xiāng)級債務1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元；村級債務1483億元，平均每村負債20萬元。關于縣級負債缺乏全國相關統(tǒng)計資料，但據筆者在陜西某縣調查，到2000年底，該縣累計債務余額為23448萬元，其中縣本級債務為164

30、11萬元，占全縣累計債務總         額的70.0；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務2858萬元，占12.2；村級債務4179萬元，占17.8。上述債務雖不是財政直接借的，但都屬于政府債務，對未來的財政發(fā)展將構成壓力。3.欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財政的基本職能，但實際上我國財政運行并不能切實做到這一點。一般的講，縣以上各級政府的工資發(fā)放沒有問題或問題不大，問題主要在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個別基層地方發(fā)不了工資。工資問題突出表現(xiàn)在三個方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了；二是不能按時發(fā)放，

31、經常拖欠；三是在中西部地區(qū)，此問題更為突出。我國縣鄉(xiāng)財政運行除以上問題之外，有的地方還存在財政虛收問題，在農村稅費試點地方程度不同地存在財政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結和原因在哪里？筆者判斷主要有以下幾個方面：（1）事權和財權不對稱。農村義務教育發(fā)展是一個典型例子。在當前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經費的責任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了鄉(xiāng)里大部分義務教育經費。“小馬拉大車”，這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農村義務教育發(fā)展滯后的重要制度因素，也是縣鄉(xiāng)基層財力緊張的重要原因。（2）財政供養(yǎng)人口太多。據有關資料，全國共有4.

32、6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員1280萬，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人。某省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達448人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達1177人。這必然會加重財政困難。（3）財政管理中存在開支隨意性大，鋪張浪費的問題。（4）有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程和形象工程，加劇了財力緊張的局面。（5）財源單一，以農業(yè)為主，經濟基礎差，財政收入增長乏力。（三）農村非稅項目繁多，非稅收入膨脹，農民綜合稅費負擔加重。農業(yè)稅及農村其他稅收是處理國家與農民分配關系的重要方式，也是農民應盡的義務。問題是，現(xiàn)在我國農民除上繳規(guī)定的農業(yè)稅和其他稅收以外，還承擔大量的非稅負擔，包括統(tǒng)籌費、提留款、教育費附加，以及地方利用各種名目收取的亂攤派、亂集資

33、、亂收費。由此導致農民綜合負擔不斷攀升，苦不堪言。根據我國政府公布的統(tǒng)計數(shù)據，2000年農民承擔的稅費總額1359億元，比1990年的469億元增長了1.89倍，其中農業(yè)稅收負擔增長了4.28倍，村級提留增長了0.62倍，鄉(xiāng)級統(tǒng)籌增長了1.29倍，其他收費增長了4.70倍，農民人均負擔增長了2.01倍。近年來農民稅費負擔占農民收入的比重大約在712之間（詳見表4）。表420世紀90年代以來農民總體稅費負擔的變化億元附圖資料來源：根據中國統(tǒng)計年鑒和中國農業(yè)年鑒有關數(shù)據整理。須說明的是，農村實際存在的其他收費（即“三亂”）要比上述統(tǒng)計數(shù)據高得多。據國外有關專家估算，2000年中國農村的“其他收費”

34、可能在724億1086億元之間，因此，農村稅費總數(shù)在1809億2171億元之間，農民人均稅費負擔在225269元之間，農民承擔的稅費負擔占農民收入的比重大約在10.212.2之間。此外，農民稅費負擔在地區(qū)之間、農戶之間還存在重大的差異。大量情況和資料表明：從區(qū)域看，在發(fā)達地區(qū)，農民負擔相對較輕；在不發(fā)達地區(qū)，農民負擔更重。從不同的農戶看，較富裕的農戶，農民稅費負擔較輕；在貧困家庭，農民稅費負擔較重。眾所周知，我國從1997年開始農產品價格已連續(xù)多年持續(xù)下跌，農民收入增長面臨著艱巨的壓力。另一方面，農村總體稅費項目繁多，綜合負擔不斷攀升?？梢哉f，現(xiàn)在農民的收入上不來，負擔下不去，已經成為制約和影

35、響國家與農民分配關系的關鍵問題。從歷史的視角看，自人類進入階級社會以來，農民負擔問題一直與之相伴。中國自古就是一個農業(yè)大國，在幾千年封建社會的歷史長河中，農民負擔問題曾是歷代政權更迭的主要導火索之一，歷史經驗表明，對農民負擔問題決不可忽視，這是關系到治國安邦、政權穩(wěn)定的一個重大問題。（四）從制度環(huán)境考察，“城鄉(xiāng)分治”格局并未改觀，城鄉(xiāng)二元社會結構得以固化。城鄉(xiāng)戶籍制度是決定城鄉(xiāng)居民身份和地位的一項根本性制度。我國自1958年頒布中華人民共和國戶口管理條例起，就將全國人口截然分成了市民和農民，這種戶籍制度的建立和固化，使我國構成了典型的二元社會經濟結構。具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會

36、福利、子女上學等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農村戶籍的農民就被限制在土地上，即使能進城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。眾所周知，我國農村存在大量的剩余勞動力，農民進城打工是轉移農村剩余勞動力的一個必然選擇。然而，按現(xiàn)行有關制度規(guī)定卻增加了農民進城打工的難度。1994年底國家有關部門頒布了農村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定（以下簡稱規(guī)定），基本內容是對跨省就業(yè)的民工實行按需流動，憑證管理。按照這個規(guī)定，農民外出打工前，須在本人戶口所在地的勞動就業(yè)服務管理機構進行登記，并領取外出人員就業(yè)登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領取當?shù)貏趧硬块T頒發(fā)的外來人員就業(yè)證，證卡合一才允許打工，否則

37、一經勞動監(jiān)察大隊發(fā)現(xiàn)，就做盲流人員處理。與此同時，一些大中城市和沿海地區(qū)也頒布了一些限制民工流入的措施。如東南沿海發(fā)達省份，近年來采取了三條措施限制使用外地民工：一是在企業(yè)招工程序上實行“三先三后”的原則，即先城鎮(zhèn)后農村，先本地后外地，先本省后外??；二是由勞動、民政部門組織珠江三角洲縣市與本省貧困縣市掛鉤，逐步把貧困地區(qū)的勞動力、人口遷移出來；三是設立“安置就業(yè)基金”，為本省就業(yè)難的勞動群眾提供就業(yè)培訓，以提高其就業(yè)和再就業(yè)能力。此外，農民進城打工須付出高昂的成本費用。農村勞動力進城打工既有益處，但也要付出轉移成本。據有關典型調查，一個四川農民到廣東打工，如果屬有組織的輸出，須辦理就業(yè)登記卡、

38、流動就業(yè)證、暫住證等各種證件，約需200余元；此外還須向縣里有關部門交納培訓費、咨詢費、介紹費等約1000元，加上路費約需1400余元。有的用工單位還要求農民上崗前需交5001000元不等的保證金，女民工還要交計劃生育管理費，等等。這樣算下來，一個打工者在城市要得到就業(yè)，至少要付出2000元左右的打工成本?！?000元打工成本”是一個什么概念？大約相當于一個民工一年打工所得的2030，或相當于全家人一年的務農所得。當前值得注意的一個問題是，現(xiàn)在大中城市都在進行城市化改造，大興土木，拓寬道路，擴大綠化帶，拆遷了大量的路邊市場和房屋，其結果是城市變漂亮了，同時許多打工的農民失業(yè)了，城市居民生活也變

39、得不方便了。例如，北京市2000年拆遷房屋300萬平方米，2001年拆遷400萬平方米，拆遷的同時，必然會大大增加進城農民的失業(yè)風險，這些失業(yè)的農民或者被迫無奈回家，或者滯留城市加大了社會治安管理的難度。還有一個重大的制度缺陷是對待農民進城子女的“就學歧視”。這主要表現(xiàn)在：一是受城鄉(xiāng)兩種戶籍制度的影響，城市公辦中小學不接受戶口在外地的農民子女上學。流動兒童即使能上公立學校，也要比當?shù)爻鞘袑W生額外多交費用，如有的要交學校20005000元的贊         助費，另外每人每學期還要交600元左右的借讀費。在許多城市

40、，這些收費額的15由學校上交教育主管部門。普通民工屬于低收入階層，交不起這些費用，他們的孩子就失去了享受義務教育的權利。二是適應普通農民工子女上學的需求，一些收費低、專門招收流動兒童少年的民辦簡易學校應運而生，這是一件好事，但這類學校在一些地方得不到承認、管理和服務。國家教委和公安部1998年就發(fā)布了流動兒童少年就學暫行辦法，但許多城市至今沒有提出民辦簡易學校設立的條件，沒有明確社會服務機構，致使民工子弟學校不能辦理合法的辦學手續(xù)，處于“三不管”的半地下狀態(tài)，有的被強制關閉，使流動兒童重又失學。城鎮(zhèn)規(guī)劃對民辦學校不予考慮，一些學校被迫多次搬遷，教學安定缺乏最起碼的條件。上述種種對農民工子女的就

41、學歧視，既損害了他們接受義務教育的權利，也不利于城市的發(fā)展，因為不少農民工子女，將來就是城市的市民，因就學歧視造就的文盲，絕不是城市發(fā)展所希望的。三、我國社會經濟所處的發(fā)展階段與“三大關系”前瞻當前和今后一個時期中國社會經濟正處于一個極其重要的發(fā)展階段，這必將對我國的工農關系、城鄉(xiāng)關系及其國民收入分配關系產生重要影響。從宏觀和長遠戰(zhàn)略高度把握上述問題，無疑是今后處理和解決好“三大關系”的必要前提。（一）我國社會經濟發(fā)展階段的基本判斷。一個國家社會經濟處于什么發(fā)展階段，其實質是判斷這個國家的工業(yè)化進程或工業(yè)化階段。按照世界銀行經濟學家錢納里等人提出的工業(yè)化階段劃分標準，按匯率法換算為1998年美

42、元，工業(yè)化初期人均GDP為12002400美元，中期為24004800美元，高級階段為48009000美元；按此法我國當年人均GDP為750美元，還未進入工業(yè)化初期。若按購買力平價法換算為1998年美元，工業(yè)化初期人均GDP為30105350美元，中期為53508590美元，高級階段為859011530美元；按此法我國當年人均GDP為3220美元，剛剛進入工業(yè)化初期。目前錢納里的劃分標準在國際上已不再流行，在我國學術界也有很大爭議。我們認為，中國經濟發(fā)展和工業(yè)化進程有自己的特殊性，在經濟結構上與錢納里標準也有較大偏差。這種標準顯然不能準確反映中國工業(yè)化進程的實際情況，應當選擇符合中國實際的衡量

43、標準，不能拘泥于錢納里劃分的工業(yè)化階段標準。中國當前的實際情況是，伴隨著工業(yè)化進程，產業(yè)結構呈現(xiàn)出明顯的由低級到高級、由嚴重失衡到向合理化方向發(fā)展的變動趨勢。從我國產業(yè)結構、制造業(yè)實力以及出口結構來看，可以作出這樣的判斷：我國已經由工業(yè)化初期階段進入中期階段。根據是：（1）在農產品總量迅速增加的前提下，第一產業(yè)和農業(yè)的產值比重明顯下降。19782000年，農業(yè)發(fā)展迅速，農產品供給實現(xiàn)了由長期短缺向總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。同時，第一產業(yè)增加值比重由28.1下降為15.9，第一產業(yè)內部結構發(fā)生積極變化，農業(yè)比重下降，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)比重上升，農業(yè)單一生產結構轉變?yōu)槎喾N經營，傳統(tǒng)農業(yè)開始

44、向現(xiàn)代農業(yè)過渡。（2）在人口總量增加3億的情況下，農業(yè)勞動者比重由70.5下降為50。第二產業(yè)增加值比重由48上升到50.9，第三產業(yè)增加值比重由23.7上升為33.2，長期制約我國經濟發(fā)展的原材料、能源和交通運輸?shù)取捌款i”得到基本緩解，現(xiàn)代服務業(yè)正在興起。（3）已經建成比較完整的工業(yè)體系，制造業(yè)能力比較強大，有一定科技水平，能夠為國民經濟提供相當部分的技術裝備；交通、運輸、通信設施日益發(fā)達，為經濟增長創(chuàng)造了有利的基礎設施條件。工業(yè)增長迅速，結構調整和科技進步的貢獻日益明顯，高新技術產業(yè)成為拉動工業(yè)乃至整個經濟增長的重要力量，工業(yè)生產對需求變化的適應性逐步增強。（4）農產品等初級產品在出口量迅

45、速增加的情況下，在出口商品構成中所占比重大幅度下降。從1980年到2000年，初級產品所占比重由50.3下降到10.2，工業(yè)制成品比重由49.7提高到89.8；高新技術產品出口從無到有，占出口總額的比重達14.9。生產力布局發(fā)生重大重組。東部地區(qū)經濟實力顯著增強，2000年東部11個省份中有7個省份人均GDP超過1萬元，中西部地區(qū)的發(fā)展也逐步加快。中國經濟結構的變動，呈現(xiàn)出由滿足基本需求為主轉向逐步適應消費升級和需求多樣化的趨勢，這是工業(yè)化加速階段的新特征。當然，也需要說明，雖然我國已進入工業(yè)化中期，但仍然是發(fā)展中國家，還有一半勞動力在搞農業(yè)，工業(yè)化任務遠沒有完成。（二）社會經濟發(fā)展階段變化對

46、今后“三大關系”的影響。首先，在今后工業(yè)化加速發(fā)展階段，中國經濟長時期仍然可以保持較高增長速度，經濟總量將不可抑制地擴張，這將為緩解工農差距和城鄉(xiāng)差距奠定根本性的基礎條件。中國是一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，大國的特點決定了其需求的潛力巨大，從而可以有力地帶動經濟增長。需求和經濟增長的關系十分密切，今后中國的需求潛力不僅表現(xiàn)在基礎設施需要大規(guī)模建設，而且工業(yè)化的推進和結構變動將創(chuàng)造巨大的需求。眾所周知，工業(yè)化發(fā)展的基本趨勢是，第一產業(yè)比重要繼續(xù)降低，第二產業(yè)、第三產業(yè)比重要隨之上升，由此會產生巨大的需求。同時，在現(xiàn)代經濟條件下，工業(yè)化推進往往是與產業(yè)升級相伴隨的，而我國傳統(tǒng)產業(yè)恰恰需要加快改

47、造或適度擴張，高新技術產業(yè)也需要大力發(fā)展，這必然帶動大量的投資需求。再一點，居民消費需求潛力巨大。根據世界銀行2002年世界發(fā)展報告，2000年按世界銀行換算的中國人均國民總收入（以下簡稱GNI）為840美元，僅相當于世界平均水平的16.3、世界高收入國家平均水平的3.1；即使按購買力平價換算，2000年中國的GNI也只有3940美元，僅相當于世界平均水平的53.6、世界高收入國家水平的14.4。1998年，按購買力平價計算，中國尚有18.5的人口月均消費在1美元以下，尚有53.7的人口月均消費在2美元以下。今后隨著“小康”社會的推進，居民收入和消費水平無疑會不可抑制地增加，這也是推動我國經濟

48、發(fā)展的一個潛在動力。從國際經驗看，在從低收入向中等收入發(fā)展的過程中，可以在較長時期保持經濟的高速增長。我們研究了一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經濟增長和發(fā)展情況，在不同階段，經濟增長情況不同。一般狀態(tài)下，當從低收入向中等收入邁進的過程中，經濟持續(xù)高速增長可以維持較長時間（詳見表5）。這里的基本原因在于，在這一階段，這些國家存在巨大的需求拉動，這是支撐經濟發(fā)展的強大動力。中國屬于發(fā)展中國家，1997年人均GDP只有720美元，2000年也只有900美元，屬于典型的從低收入國家向中等收入國家邁進的過渡階段。因此，今后我國的經濟增長還有很大的潛力。表5一些國家人均GDP達到700美元以后的經濟增長率附圖

49、資料來源：根據有關年度世界銀行發(fā)展報告計算。綜上分析，可以有理由推斷，中國今后中長期經濟增長潛力巨大。根據國務院發(fā)展研究中心課題組對經濟因素的分析和模型預測，20012010年期間中國經濟的潛在增長速度可以達到77.9。這一速度雖然低于過去二十多年中國經濟的平均增長速度，但仍是較快的。<BR         >其次，隨著工業(yè)化的推進，中國的城市化水平將會逐步提高，這就為農業(yè)剩余勞動力的轉移提供更為廣闊的空間。目前我國的城市化水平大約為36，這不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且與經濟發(fā)展水平相近的國家相比，也存在

50、明顯的差距。城市化水平的滯后未能有效充分地吸納農業(yè)剩余勞動力，是造成我國城鄉(xiāng)差距、農村落后的重要原因。有關研究表明，未來20年間，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，對外開放不斷擴大和加深，農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移的體制條件和物質條件將會明顯改善，城市化進程也會隨之加快。城市化水平如果每年提高1個百分點，2020年可望由2000年的36.2達到5560。19782000年農業(yè)勞動者比重由70.5下降到50，減少了20.5個百分點，即每年平均降低1個百分點，這種勢頭在未來20年間可望得到保持，到2020年農業(yè)勞動者比重將會降為30左右。這些是二元經濟結構明顯轉換的重要標志。再次，工業(yè)化推進要求改

51、變過去長期延續(xù)的國民收入分配格局，逐步強化國家對農業(yè)和農村的支持力度。中國工業(yè)化初期的建設主要是依靠農業(yè)向工業(yè)提供積累進行的，這是我國在“一窮二白”的基礎上強化工業(yè)化基礎的必然選擇?，F(xiàn)在中國總體上已進入工業(yè)化中期階段，綜合國力顯著增強，已到了工業(yè)適度反哺農業(yè)的時候了。19782000年，中國經濟年均增長9.52，是全世界增長最快的。2000年中國GDP達8.94萬億元人民幣，按可比價格計算，相當于1978年的7.4倍；按當年匯率折算，突破1萬億美元。世界銀行資料表明，2000年我國GDP總量排在美國、日本、德國、法國和英國之后，居世界第6位。如果按照購買力單價計算，我國經濟總量還有很大增加，排

52、次也更提前。隨著經濟發(fā)展，國民財富由小到多，主要工農業(yè)產量大幅度增加，一些重要產品產量躍居世界前列。國家財力分配和金融資源亦發(fā)生了重大變化，2000年國家財政收入為13395億元，比1980年的1159億元增長了10.5倍；銀行存款余額同期由1661億元增加到123804億元，增長了73.5倍。這標志著國家當前和今后具備逐步強化“三農”的物質和財力基礎條件。（三）充分認識縮小工農差距和城鄉(xiāng)差距的重要性、長期性和艱巨性。當前及今后中國社會經濟的轉型，既包括結構轉型（即工業(yè)化和城市化），也包括制度轉型（即市場化），這在世界上是獨一無二的，其困難程度可想而知。因此，在中國這樣一個特大型的發(fā)展中國家，

53、我們對工農差距和城鄉(xiāng)差距的縮小，不僅要看到其重要性，而且更要看到其長期性和艱巨性。從世界范圍看，各國工農差距、城鄉(xiāng)差距的縮小是社會經濟發(fā)展的必然趨勢。在中國，正視差距，縮小差距，顯得更為重要和緊迫。這不僅因為中國是實行社會主義市場經濟的國家，不斷縮小工農和城鄉(xiāng)差距能夠更有力地證明社會主義制度的優(yōu)越性；而且在于當前和今后中長期，擴大內需、促進經濟的穩(wěn)定增長日益成為宏觀調控的首要目標，而改變國民收入分配格局，加強國家對“三農”的支持，恰恰是擴大內需的重要內容，這將在相當程度上為國民經濟的長期穩(wěn)定增長提供重要的支撐。同時，各國經驗表明，工農和城鄉(xiāng)差距的縮小是一個動態(tài)的過程，決不可能畢其功于一役。特別

54、在中國，我們需對其長期性和艱巨性有充分的估計。（1）農村剩余勞動力轉移的任務相當繁重。2000年我國農村人口為9.28億人，其中農村勞動力為4.8億人。據有關預測，未來我國每年新增農村勞動力約在700萬800萬人之間，而從長遠看中國農業(yè)領域只需要1億1.5億勞動力。剔除現(xiàn)在4.8億農村勞動力中包括的1.28億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動者，推算農村勞動力供過于求的數(shù)量約為2億2.5億人。如果向非農產業(yè)轉移的出路不暢，農村就業(yè)壓力將十分沉重，人地矛盾也會日益突出。（2）農民收入增長面臨很大壓力。農民收入與其土地經營規(guī)模及價格水平關系密切。但當前農村不僅人地矛盾突出，而且受農產品國際價格影響，我國農產品價格從19

55、97年開始已連續(xù)5年下跌，可以預料今后通過提價來增加農民收入的愿望也是不現(xiàn)實的。（3）國家財力盡管不斷增強，需要加大對“三農”的支持，但期望短期內大幅度向農村傾斜也不符合我國實際。四、今后中長期正確處理“三大關系”的總體戰(zhàn)略思路和對策建議從根本上說，我國國民經濟轉型是經濟現(xiàn)代化和市場化相互交織的過程，而城鄉(xiāng)二元經濟結構是我國轉型期政府宏觀調控面臨和需要解決的一個突出矛盾。因此，今后能否有效地緩解和縮小工農差距和城鄉(xiāng)差距，這將在很大程度上關系到第三步現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標及其市場化改革戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)?？傮w思路應把握兩條：一條是政府需要“花錢”，也就是從宏觀上著力調整國民收入分配格局，政府財力資源要加

56、大對農業(yè)和農村分配的力度；另一條是政府不需要“花錢”，即下決心著力推進制度創(chuàng)新，政府從制度供給方面改變現(xiàn)行對農村歧視的做法，為城鄉(xiāng)社會經濟一體化創(chuàng)造相對公平的制度環(huán)境。根據上述思路和當前存在的問題，今后中長期為了正確處理工農關系、城鄉(xiāng)關系和國民收入分配關系，我們提出下述對策要點：（一）政府基礎設施投資要向農村傾斜。一個重要建議是，今后的長期建設國債要加大對農村公共設施投資力度。1998年以來我國實行積極財政政策，5年累計增發(fā)長期建設國債規(guī)模6600億元，作用巨大。綜合考慮國民經濟發(fā)展需要，國債投資項目仍有較大規(guī)模尚未完工以及防范財政風險的因素，我們預測下一步積極財政政策尚不能完全退出，仍需持續(xù)

57、23年時間，但力度要降低。因此，今后一個時期繼續(xù)增發(fā)長期國債仍將是我國財政政策的一個必要選擇。在這一背景下，建議調整長期建設國債的使用方向，增加農村公共建設投資力度，重點解決農村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農村落后面貌，而且是擴大內需和拉動經濟增長的一個重要方面。此外，從中長期看，今后即使停發(fā)了長期建設國債，國家財政的預算內投資也要將農村基礎設施建設作為一個投資重點，一方面改善農村生活居住和生產條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，直接增加農民勞務收入。力爭通過政府投資力度的加大，在未來5年內使我國農村水、電、路等基礎設施有一個根本的飛躍。（二）完善財政支持農業(yè)政策。我國的國情決定了政

58、府始終是農業(yè)投入的重要渠道，而財政對農業(yè)的支出財是政府支農的主要手段。因此，強化政府支農職能作用，完善財政支農政策手段，首當其沖的就是要增加財政對農業(yè)的投入，這是促進農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)國家的農業(yè)發(fā)展目標的必要條件。近年來國家財政的農業(yè)投入保持了穩(wěn)定增長的態(tài)勢，但財政農業(yè)支出占財政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農業(yè)發(fā)展的資金需求相比更是相距甚遠?？紤]到我國農業(yè)生產條件落后的狀況以及加入WTO對農業(yè)的沖擊，今后農業(yè)財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，逐步提高財政支農支出比重，力爭在“十五”期末將這一比重由現(xiàn)在的8提高到10。（1）要確保國家新增財力向農業(yè)傾斜。近幾年國家財政收入每年以1500億2000億元的幅度遞增，據初步預測，這一增長勢頭在“十五”期間仍會保持下去。建議國家財政每年新增財力分配要劃出1015的份額用于農業(yè)，這是強化農業(yè)投入的一條         重要措施。（2）盡快出臺農業(yè)投資法，將各級政府支農行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實現(xiàn)支持和保護農業(yè)的調控目標，改變農業(yè)投資中的隨意行為，要盡快制定和出臺農業(yè)投資法。立法應將國家（包括中央