從法學(xué)視角看供熱取暖制度的改革

1、從法學(xué)視角看供熱取暖制度的改革                從法學(xué)視角看供熱取暖制度的改革        于洪軍    近些年來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，我國(guó)北方城市冬季供熱中的問(wèn)題越來(lái)越突出了。一方面取暖費(fèi)難收，逐年拖欠的額度越來(lái)越大，據(jù)黑龍江日?qǐng)?bào)網(wǎng)站轉(zhuǎn)載的報(bào)道，截止2001年底，哈爾濱市歷年拖欠的取暖費(fèi)已高

2、達(dá)九億多元；另一方面取暖方室溫低、嚴(yán)冬挨凍的呼聲不絕于耳。這兩個(gè)方面互為因果、惡性循環(huán)，在有的地區(qū)，一年一度的冬季供熱已經(jīng)陷入了因境，成了一個(gè)老大難問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，人們進(jìn)行了有益的探討，提出了一些對(duì)策。如：取暖費(fèi)“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，“分戶供暖”、“分戶計(jì)量、分室測(cè)溫”、建立“城市供暖保障體系”等。但是，在這些探討中，從技術(shù)視角考察的多，從法學(xué)視角考察的少。以致目前對(duì)供熱取暖規(guī)律的認(rèn)識(shí)及根據(jù)這些認(rèn)識(shí)提出的改革方案，還都存在著明顯的局限。筆者近兩年曾主要從法學(xué)視角對(duì)供熱取暖關(guān)系做了一些研究，現(xiàn)根據(jù)初步研究所得談?wù)劰P者對(duì)供熱取暖關(guān)系的認(rèn)識(shí)，及對(duì)供熱取暖制度改革的一些設(shè)想，權(quán)作引玉之磚。 

3、   一、供熱取暖關(guān)系特殊的買賣合同關(guān)系從民法學(xué)角度來(lái)考察供熱取暖關(guān)系，我們會(huì)很自然地看到供熱取暖法律關(guān)系歸屬于哪類法律關(guān)系，也會(huì)很容易地發(fā)現(xiàn)供熱取暖法律關(guān)系的某些特殊屬性。首先，我們會(huì)看到供熱取暖關(guān)系屬于供熱方與取暖方之間的一種買賣合同關(guān)系。我國(guó)合同法將“供用熱力合同”與供用電、水、氣合同規(guī)定在一節(jié)里（合同法把這種合同稱作“供用熱力合同”，為了便于理解，本文把它稱作供熱取暖合同）。但從法律關(guān)系的劃分上，供熱取暖合同關(guān)系應(yīng)當(dāng)歸屬于買賣合同關(guān)系。此法律關(guān)系的主體是作為經(jīng)營(yíng)者的出賣人，即供熱方，和作為消費(fèi)者的買受人，即取暖方；客體是熱能；內(nèi)容是供熱方享有收取取暖費(fèi)的權(quán)

4、利，承擔(dān)著提供符合標(biāo)準(zhǔn)的熱能的義務(wù)，和作為經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)的其他義務(wù)，取暖方享有取得符合標(biāo)準(zhǔn)的熱能的權(quán)利，和作為消費(fèi)者的其他權(quán)利，承擔(dān)著交付取暖費(fèi)的義務(wù)。供熱方與取暖方所交易的是熱能這一特殊的商品。故供熱取暖合同關(guān)系應(yīng)屬于買賣合同關(guān)系，應(yīng)受合同法及其中的買賣合同法律規(guī)范的調(diào)整，同時(shí)還應(yīng)受消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面法律規(guī)范的調(diào)整。其次，我們會(huì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)供熱取暖這種買賣合同關(guān)系是一種特殊的買賣合同關(guān)系。其特殊性有以下三點(diǎn)：一是買賣的商品特殊。也即法律關(guān)系的客體特殊。供熱方與取暖方通過(guò)合同所買賣的商品是熱能。根據(jù)傳熱學(xué)的理論，“凡有溫差，就有熱量自發(fā)地由高溫物體傳到低溫物體”。這證明，熱能這種商品有幅射性、傳導(dǎo)

5、性。由這種幅射性、傳導(dǎo)性所決定，熱能便表現(xiàn)出兩種特殊性：第一，取暖方共享性。在一建筑物內(nèi)，一家取暖，四鄰受益。熱能的買賣并不是象水、電、氣的買賣那樣，一家一戶分別買受、獨(dú)自享用、互不相干。第二，熱量與室溫的不對(duì)應(yīng)性?，F(xiàn)在建設(shè)部等八部、委、局已經(jīng)提出要“逐步取消按面積計(jì)收熱費(fèi),積極推行按用熱量分戶計(jì)量收費(fèi)辦法。今后，城鎮(zhèn)新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供熱設(shè)施的，都必須設(shè)計(jì)、安裝具有分戶計(jì)量及室溫調(diào)控功能的采暖系統(tǒng)，并執(zhí)行按用熱量分戶計(jì)量收費(fèi)的新辦法”。但熱量多少與室溫高低雖然存在正比關(guān)系，但二者的關(guān)系并不是對(duì)應(yīng)的。購(gòu)買同量的熱能，因四鄰室溫不同或所處位置（居中、邊角、底層或頂層）、朝向的不同

6、，室溫就會(huì)大不相同；享受同樣的室溫，也會(huì)因四鄰室溫或所處位置、朝向的不同而需要購(gòu)買不同量的熱能。二是國(guó)家對(duì)其管理特殊。一般買賣合同關(guān)系，遵循的是“當(dāng)事人意思自治原則”，當(dāng)事人可以自由地訂立、變更、轉(zhuǎn)讓、解除合同。國(guó)家管理市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)當(dāng)事人的行為。而供熱取暖合同關(guān)系則不然。為實(shí)現(xiàn)節(jié)能，國(guó)家建設(shè)部2000年2月18日發(fā)布的民用建筑節(jié)能管理規(guī)定第七條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照節(jié)能要求和建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)委托工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)”，第八條要求“嚴(yán)寒和寒冷地區(qū)設(shè)置集中采暖的新建、擴(kuò)建的居住建筑設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（采暖居住建筑部分）”根據(jù)這一規(guī)定，北方在部分地區(qū)購(gòu)買樓房的業(yè)

7、主與供熱企業(yè)之間的供熱取暖合同是國(guó)家強(qiáng)制訂立的，供熱室溫標(biāo)準(zhǔn)、供熱價(jià)格也是由政府部門確定的。這說(shuō)明，國(guó)家對(duì)供熱取暖合同關(guān)系是實(shí)行著特殊管理的。這種管理是必要的。不管是經(jīng)營(yíng)者還是消費(fèi)者均應(yīng)服從政府的依法管理，絕不能象買賣一般商品那樣，根據(jù)市場(chǎng)的供求關(guān)系自由買賣熱能。三是合同的訂立、轉(zhuǎn)讓、終止特殊與房屋的買賣、租賃同步。在一般的買賣合同關(guān)系中，一方要約，另一方承諾，買賣合同就訂立了。供熱取暖合同的訂立不是這樣。因執(zhí)行集中供熱的規(guī)劃，  建筑物的供熱設(shè)施是隨所依附的建筑物的興建而興建、安裝的。因此，就住宅樓房而言，住戶一經(jīng)購(gòu)買房屋，就等于以自已的行為表明，他承諾了相應(yīng)的供熱企業(yè)的

8、供熱要約，供熱取暖合同隨房屋買賣合同的訂立而訂立（或者是從開(kāi)發(fā)商那里全部受讓）；如果有一天住戶將該房屋賣掉或者出租，那么，他也就同時(shí)將供熱取暖合同中屬于取暖方的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓給了房屋買受人、承租人，供熱取暖合同隨房屋的出賣或出租而轉(zhuǎn)讓；而只要業(yè)主或房屋使用人對(duì)房屋的所有權(quán)或使用權(quán)沒(méi)有消滅或終止，供熱取暖合同也就不會(huì)終止。作為業(yè)主或房屋使用人，購(gòu)買或承租了房屋而拒絕取暖，即拒絕訂立或受讓供熱取暖合同是不可思議的；作為供熱企業(yè)，對(duì)業(yè)主或房屋使用人拒絕供熱，同樣也是不可思議的。所以，只要你是房屋所有權(quán)人或使用人，那么你就與供熱企業(yè)存在著供熱取暖合同關(guān)系，供熱取暖合同的訂立、轉(zhuǎn)讓、終止，與房屋的買賣

9、、轉(zhuǎn)讓同步。這一點(diǎn)，不僅與其他買賣合同不同，就是與相近似的供用電合同、供用水合同也都有很大的不同。    二、對(duì)供熱取暖關(guān)系認(rèn)識(shí)的誤區(qū)及改革難點(diǎn)。近些年，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的大環(huán)境下，人們對(duì)供熱取暖關(guān)系的認(rèn)識(shí)存在著以下兩個(gè)誤區(qū)，與此相聯(lián)系，供熱取暖制度的改革也存在著兩大難點(diǎn)。第一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，是因襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維習(xí)慣，把供熱取暖看作是政府的一項(xiàng)福利事業(yè)，沒(méi)有把供熱取暖關(guān)系看作是經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的一種買賣合同關(guān)系。這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)當(dāng)然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的產(chǎn)物。由于這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)的存在，多年來(lái)，供熱取暖雙方很少有訂立書面合同的。有的供熱企業(yè)只知道張貼政府文件收費(fèi)

10、，不嚴(yán)格履行供熱的義務(wù)；有的取暖居民只知道享有取暖的權(quán)利，不愿履行交付取暖費(fèi)的義務(wù)，或者是交付了取暖費(fèi)，而不問(wèn)供熱溫度是否達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)。政府也主要靠行政手段解決供熱取暖中的矛盾，很少?gòu)耐晟坪贤?，科學(xué)地、明確地設(shè)定雙方權(quán)利義務(wù)入手進(jìn)行管理。這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)，形成了供熱取暖制度改革中所無(wú)法回避的一個(gè)難點(diǎn)，即：拖欠取暖費(fèi)與供熱達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)問(wèn)題的惡性循環(huán)。在對(duì)供熱取暖制度改革問(wèn)題的討論中，人們已經(jīng)基本上走出了上述的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在熱商品化、市場(chǎng)化、停止福利供熱、變暗補(bǔ)為明補(bǔ)等方面基本上形成了共識(shí)。但是，由于多年來(lái)舊認(rèn)識(shí)、舊體制所造成的問(wèn)題并沒(méi)有解決，改革是在現(xiàn)有的條件下進(jìn)行的，故無(wú)法繞過(guò)這一難點(diǎn)。第二個(gè)認(rèn)識(shí)誤

11、區(qū)，是把熱能看成了與水、電、氣同樣的商品，忽略了熱能這一商品的幅射性和傳導(dǎo)性所帶來(lái)的特殊性。由于這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)的存在，人們?cè)谶M(jìn)行供熱制度改革、考慮節(jié)能和付費(fèi)公平的時(shí)候，比較一致的想法，就是安裝熱計(jì)量表、實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量、按用熱量付費(fèi)。于是在一些地區(qū)便開(kāi)始推行“一戶一閥”，似乎推行了“一戶一閥”，供熱制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于熱能存在著上面提到的取暖方共享性和熱量與室溫的不對(duì)應(yīng)性，在同一棟樓內(nèi)，如果有一家不交費(fèi)，你就是把他的供熱閥門關(guān)了，他還是能夠從墻壁的熱幅射中享受到一定的熱能；如果有多數(shù)人不交費(fèi)，把這些人的供熱閥門關(guān)了倒是容易，可是誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)供熱鍋爐“大馬拉小車”所造成的虧損呢？為節(jié)能

12、、集中供熱所做的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等工作豈不也前功盡棄了嗎？而且，這種認(rèn)識(shí)和做法也與供熱取暖合同訂立、轉(zhuǎn)讓、終止的特殊性相矛盾。所以，推行“一戶一閥”可以，但是，“一戶一閥”推行后，如何計(jì)量熱能的改革難點(diǎn)便突出出來(lái)了。如果以供給的熱量來(lái)計(jì)費(fèi)，那么，一樓內(nèi)將總供熱量按面積均攤計(jì)費(fèi)與各取暖戶按實(shí)際供熱量計(jì)費(fèi)應(yīng)當(dāng)各占多大比例？處于不同位置和朝向的用戶的供熱量如何計(jì)算？有鄰居完全或部分關(guān)掉閥門的用戶供熱量如何計(jì)算？這些都涉及到復(fù)雜的計(jì)算，而且都必須在改革中予以解決。否則，供熱方與取暖方在實(shí)際生活中將會(huì)糾紛不斷，這當(dāng)然違背了推行“一戶一閥”的初衷。況且，雖然在新建建筑物推行“一戶一閥”容易做到，但將原有的

13、建筑物全部改造成“一戶一閥”，則有一個(gè)可行性的問(wèn)題。因?yàn)檫@種改造將要投入相當(dāng)數(shù)目的資金，而且將會(huì)因破壞原有的裝修，給一些用戶造成資金損失。這些資金由政府負(fù)擔(dān)還是由用戶負(fù)擔(dān)或是由兩方來(lái)分擔(dān)？不可否認(rèn)，有的地區(qū)，政府可能負(fù)擔(dān)得起，有的住戶可能負(fù)擔(dān)得起并愿意進(jìn)行改造。但并不是所有的地方政府都能負(fù)擔(dān)得起，所有的住戶都負(fù)擔(dān)得起并愿意進(jìn)行改造。根據(jù)這種情況，國(guó)家至少在短期內(nèi)就不可能通過(guò)法律對(duì)原有建筑物強(qiáng)制推行“一戶一閥”改造。現(xiàn)在的供熱取暖制度改革也不能不面對(duì)這一問(wèn)題。    三、供熱取暖制度改革的設(shè)想根據(jù)上述對(duì)供熱取暖法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)，針對(duì)當(dāng)前對(duì)供熱取暖關(guān)系的認(rèn)識(shí)誤

14、區(qū)及改革難點(diǎn)，結(jié)合其他領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下改革設(shè)想：改革的基本思路：變按供熱量計(jì)費(fèi)為按取暖人實(shí)際享受到的室溫計(jì)費(fèi)?，F(xiàn)在論者及決策者所設(shè)想的“分戶計(jì)量”、“按用熱量付費(fèi)”并不錯(cuò)。造成用熱量計(jì)算復(fù)雜的改革難點(diǎn)的，是按供熱量計(jì)費(fèi)的計(jì)量方式不科學(xué)。取暖方要享受的是舒適的室溫，調(diào)整供熱取暖關(guān)系就是要使取暖方所享受的室溫與其所付出的取暖費(fèi)之間建立起對(duì)應(yīng)關(guān)系：要享受較高的室溫，就相應(yīng)地多付費(fèi)；要少付費(fèi)，室溫就得相應(yīng)地降低。我們絞盡腦汁地考慮按面積計(jì)費(fèi)與按實(shí)際供熱量計(jì)費(fèi)的比例，考慮不同住戶的位置、朝向、鄰居室溫以修正其供熱計(jì)量與計(jì)費(fèi)的關(guān)系，目的也是為了建立住戶室溫與其付費(fèi)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。供熱量與室溫是不

15、對(duì)應(yīng)的，因而與付費(fèi)也是不可能對(duì)應(yīng)的。某些住戶雖然供熱量多、付費(fèi)多，但室溫不一定高，因?yàn)橛胁糠譄崃坑捎谀撤N原因流失了，該部分住戶并沒(méi)有實(shí)際得到；某些住戶雖然供熱量少、付費(fèi)少，但室溫不一定低，因?yàn)樵摬糠肿舻淖》繜崃苛魇鄬?duì)較少。這樣看來(lái)，與其通過(guò)供熱計(jì)量再經(jīng)過(guò)復(fù)雜的計(jì)算以建立室溫與付費(fèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，倒不如舍棄這種計(jì)量方式，改以直接計(jì)量室溫，直接按室溫計(jì)費(fèi)，直接建立室溫與付費(fèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。具體做法是：1先研發(fā)出一種能夠自動(dòng)記錄一個(gè)取暖期全部室溫情況的記錄表，放置在住戶的各個(gè)廳室內(nèi)的適當(dāng)位置，該表能夠自動(dòng)記錄供暖期間任何時(shí)間的室溫，并能在取暖期內(nèi)的任何時(shí)候，計(jì)算并顯示出該取暖期供熱以來(lái)的平均室溫。如果此

16、表能夠自動(dòng)控制所處廳室的進(jìn)熱管閥門為最好。如果此表不能自動(dòng)控制閥門，則可在各廳室散熱器的進(jìn)熱管處分別安裝手動(dòng)閥門，以控制室溫。2由法律規(guī)定不同氣候區(qū)內(nèi)取暖費(fèi)起算的室溫標(biāo)準(zhǔn)，再由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門通過(guò)法定程序確定每高出取暖費(fèi)起算室溫標(biāo)準(zhǔn)一攝氏度每平方米使用面積的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或曰熱能價(jià)格（元/平方米度）。取暖費(fèi)的計(jì)算公式是：房屋使用面積×（平均室溫取暖費(fèi)起算室溫）×熱能價(jià)格。比如：如果法律規(guī)定某氣候區(qū)內(nèi)取暖費(fèi)起算的室溫標(biāo)準(zhǔn)為攝氏2度，該氣候區(qū)內(nèi)某一政府物價(jià)部門確定的熱能價(jià)格是1.25元，那么，一個(gè)有60平方米使用面積的住戶，當(dāng)他取暖期內(nèi)的平均室溫為攝氏18度時(shí)，他在這個(gè)取暖期內(nèi)應(yīng)交的取

17、暖費(fèi)為：60平方米×（18度2度）×1.25元1,200元。如果有一個(gè)取暖期他關(guān)掉了住房?jī)?nèi)全部閥門，他的室溫記錄表上的平均室溫讀數(shù)是12度，那么他在這一取暖期內(nèi)應(yīng)交的取暖費(fèi)則是：60平方米×（12度2度）×1.25元750元。3對(duì)不能實(shí)行一戶一閥控制的建筑物，由法律規(guī)定供熱必須要達(dá)到的最低室溫標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定在此類建筑物內(nèi)熱量流失較多的幾處廳室適當(dāng)位置（可由供熱方與取暖方代表共同確定）安裝室溫記錄表，以對(duì)供熱是否達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)及未達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的程度做一記載。只要室溫記錄表記載的室溫達(dá)到了法定供熱標(biāo)準(zhǔn)，該建筑物內(nèi)的任何一個(gè)業(yè)主或房屋使用人就應(yīng)當(dāng)按法定最低室溫交付

18、取暖費(fèi)。取暖費(fèi)的計(jì)算公式是：房屋使用面積×（法定最低室溫取暖費(fèi)起算室溫）×熱量?jī)r(jià)格。這一思路與按供熱量計(jì)費(fèi)相比的優(yōu)勢(shì)在于：1適應(yīng)了熱能這一商品的特殊性，避開(kāi)了按供熱量計(jì)費(fèi)的復(fù)雜性，能夠較好地實(shí)現(xiàn)供熱取暖合同關(guān)系的公平，便于操作、管理。2較好地解決了尚不能進(jìn)行一戶一閥改造的建筑物的供熱方與取暖方的矛盾。3成本較低。盡快制定出科學(xué)的、反映供熱取暖關(guān)系內(nèi)在規(guī)律的供熱取暖條例。德國(guó)建筑物內(nèi)的溫度總能保持舒適宜人，就是因?yàn)樗麄儭坝幸粋€(gè)在1989年德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和建設(shè)部共同頒布的條例，這個(gè)條例如同一個(gè)細(xì)致入微的老保姆，十幾年來(lái)一直忠實(shí)地照料著人們”。我們要想實(shí)現(xiàn)供熱付費(fèi)的有條不紊、室溫

19、的舒適宜人，也需要有這樣一個(gè)老保姆。針對(duì)我國(guó)法律的制定與實(shí)施情況，供熱取暖條例應(yīng)當(dāng)確定以下內(nèi)容：1確定供熱企業(yè)應(yīng)具備的條件，確定取暖方包括房屋業(yè)主和房屋使用人。2確定不同氣候區(qū)取暖費(fèi)起算的室溫標(biāo)準(zhǔn)，確定供熱的最低室溫標(biāo)準(zhǔn)。3確定每高出取暖費(fèi)起算室溫標(biāo)準(zhǔn)一攝氏度、每平方米使用面積收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定程序，也即熱能價(jià)格的確定程序。4確定供熱方收取取暖費(fèi)的程序、期限。5確定供熱方供熱達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的違約責(zé)任、確定取暖方逾期交付取暖費(fèi)的違約責(zé)任。違約責(zé)任應(yīng)以抵銷違約行為對(duì)供熱取暖關(guān)系的危害為限。以供熱方供熱達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)為例，應(yīng)規(guī)定每降低1攝氏度小時(shí)，應(yīng)向取暖方償付占總?cè)∨M(fèi)一定比例的違約金。這一點(diǎn)最為重要，它是我

20、國(guó)立法中容易忽略的，但卻是法規(guī)則本質(zhì)屬性的的體現(xiàn)。只有反映法規(guī)則的這一本質(zhì)屬性，才能最大限度地發(fā)揮法律調(diào)整社會(huì)生活的功效。6確定供熱取暖合同訂立、轉(zhuǎn)讓的程序及與房屋買賣、租賃合同的同步關(guān)系。7確定供熱取暖合同的主要內(nèi)容。8確定供熱制度與社會(huì)保障制度的銜接，保障生活水平低于一定標(biāo)準(zhǔn)的住戶能夠享受供熱。9確定各有關(guān)管理部門的職責(zé)和權(quán)限，及不嚴(yán)格履行職責(zé)、超越權(quán)限所應(yīng)承擔(dān)的具體法律責(zé)任。供熱取暖制度的改革方式。建設(shè)部等八部委局二三年七月二十一日在印發(fā)的關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“堅(jiān)持在國(guó)家統(tǒng)一政策目標(biāo)指導(dǎo)下，地方因地制宜、分別決策”的“供熱體制改革試點(diǎn)的基本原則”