中國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因

1、中國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因一、背景資料非營(yíng)利組織在教育、衛(wèi)生、文化、科技、社會(huì)福利等與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮著重要的功能，對(duì)于緩解社會(huì)矛盾，改善公共服務(wù)質(zhì)量，集中有效利用社會(huì)資源有重要意義。理論和實(shí)證研究表明，非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)方面將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但是我國(guó)非營(yíng)利組織目前的發(fā)展空間和可用資源很有限，而且缺少相應(yīng)的政策扶持，難以得到與事業(yè)單位同等的地位，從國(guó)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多國(guó)家在公共服務(wù)的提供方面有廣泛的非營(yíng)利組織參與，而不是像我國(guó)這樣以事業(yè)單位為單一的提供機(jī)制。通過(guò)比較，反映出我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，因此當(dāng)前應(yīng)該大力發(fā)展非營(yíng)利組織，充分發(fā)揮它們提

2、供公共服務(wù)的功能和優(yōu)勢(shì)。二、中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的存在問(wèn)題及原因中國(guó)非營(yíng)利組織的“弱質(zhì)”主要表現(xiàn)在：無(wú)論在組織規(guī)模、活動(dòng)能力，還是作為非營(yíng)利組織基本屬性的主要方面，都存在先天不足，同時(shí)非營(yíng)利組織發(fā)展所需要的法律制度、社會(huì)支持、文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等，相對(duì)來(lái)說(shuō)還不健全。外在環(huán)境的政府、社會(huì)支持不夠；內(nèi)部因素的自身各方面存在不足。細(xì)化來(lái)看，當(dāng)前具體問(wèn)題主要集中在以下五個(gè)方面。1 .社會(huì)資源不足，公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)薄弱。根據(jù)對(duì)非營(yíng)利組織存在的問(wèn)題進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，有41.7%的非營(yíng)利組織存在資金短缺的問(wèn)題，資金短缺問(wèn)題居非營(yíng)利組織存在的問(wèn)題之首，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)很多非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸。1）慈善捐款吸納

3、能力弱。有些學(xué)者認(rèn)為非營(yíng)利組織作為志愿性組織，其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是成員會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)。不過(guò)這個(gè)問(wèn)題不僅在我國(guó)的非營(yíng)利組織上出現(xiàn)，國(guó)外的情況也并不太樂(lè)觀。據(jù)有關(guān)調(diào)查研究表明，目前非營(yíng)利組織開(kāi)展活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)和其所得的捐助相差甚遠(yuǎn)。美國(guó)私人捐助不到資源總量的1/5,瑞典非營(yíng)利組織2/3經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府，政府財(cái)政支持也是我國(guó)非營(yíng)利組織的主要資金來(lái)源，但是政府資助有限，而且其支持重點(diǎn)可能隨時(shí)轉(zhuǎn)移。這是一個(gè)相當(dāng)普遍和嚴(yán)峻問(wèn)題，在一些調(diào)查資料中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織處于嚴(yán)重資金不足狀況，無(wú)法開(kāi)展正常活動(dòng)，其中有不少組織處于名存實(shí)亡“休眠狀態(tài)”。也有一些組織為了維持生存與發(fā)展，在通過(guò)各種渠道開(kāi)展與其自身業(yè)務(wù)

4、無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)或違法活動(dòng)。因此，如何獲得足夠的資金將成為我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的一個(gè)難題和障礙。2）政府資助和減免稅待遇不明確。在稅收優(yōu)惠方面，盡管新的所得稅法已經(jīng)做出了明確規(guī)定，但具體的實(shí)施細(xì)則遲遲沒(méi)有出臺(tái)，大多數(shù)非營(yíng)利組織仍難以得到相應(yīng)的減免稅優(yōu)惠。3）公益腐敗事件侵蝕信任資源，使非營(yíng)利組織的發(fā)展出現(xiàn)質(zhì)疑。內(nèi)部管理混亂，腐敗滋生。非營(yíng)利組織內(nèi)部管理混亂導(dǎo)致其自我生存和發(fā)展能力不足。一方面，我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部缺乏民主的氛圍。社會(huì)之所以需要非營(yíng)利組織的原因之一是因?yàn)榉菭I(yíng)利組織代表了民主。然而，從有關(guān)的調(diào)查情況看，我國(guó)有將近40%勺非營(yíng)利組織沒(méi)有正式的決策機(jī)構(gòu)，組織的決策完全是由負(fù)責(zé)人個(gè)人或幾個(gè)負(fù)

5、責(zé)人決定，無(wú)論是官方的非營(yíng)利組織，還是民間的非營(yíng)利組織，其內(nèi)部管理似乎都并不民主，家族式管理、言堂現(xiàn)象比比皆是，使得我國(guó)非營(yíng)利組織的效率低下。另一方面，我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部的腐敗問(wèn)題也同樣存在。志愿性的特點(diǎn)使得非營(yíng)利組織的存在沒(méi)有明確的公共責(zé)任，諸如究竟非營(yíng)利組織該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，該負(fù)什么責(zé)等的問(wèn)題至今都還沒(méi)有一個(gè)明確的答案。此外，非營(yíng)利組織的決策缺乏公開(kāi)性，這就使得一些經(jīng)營(yíng)管理人員在組織活動(dòng)中貪污浪費(fèi)，這導(dǎo)致我國(guó)非營(yíng)利組織的公信度不高，進(jìn)而引起捐助不足。2 .動(dòng)員志愿活動(dòng)資源的能力和規(guī)模也很有限。我國(guó)特有的青年志愿者主要通過(guò)共青團(tuán)系統(tǒng)自上而下發(fā)動(dòng)和組織，城市社區(qū)的志愿者則主要由居委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這

6、兩種方式主要還是依靠自上而下的體制發(fā)動(dòng)和管理的，在迫切需要志愿者參與的廣大非營(yíng)利組織里，志愿者的數(shù)量極為有限，且沒(méi)有建立相應(yīng)的吸納、管理和激勵(lì)志愿者的必要機(jī)制。有相當(dāng)一部分的有志于參與非營(yíng)利組織志愿活動(dòng)的社會(huì)人士，因志愿活動(dòng)本身的宣傳不到位、報(bào)名參與的渠道單一等問(wèn)題而被“拒之門(mén)外”。其中的原因主要是我國(guó)現(xiàn)行的眾多非營(yíng)利組織在成立之后，人力資源方面通常主要依靠招聘，大量的社會(huì)資源并未引起組織管理者的重視。他們往往把公益或互益活動(dòng)設(shè)置為任務(wù)下發(fā)給組織里的在職人員，而社會(huì)人士只充當(dāng)可有可無(wú)的角色，換句話說(shuō)，就是讓群眾撐撐場(chǎng)面，實(shí)質(zhì)性作用甚微。另外公民社會(huì)的發(fā)展與非營(yíng)利組織的發(fā)展沒(méi)有同步化，造成非營(yíng)利

7、組織應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。3 .雙重管理限制，法律政策環(huán)境不利。并且在我國(guó)非營(yíng)利組織的運(yùn)營(yíng)資金普遍不足的情況下，組織員工的薪酬大多只能維持在要有三部：中華人民共和國(guó)工會(huì)法紅十字會(huì)法公益事業(yè)捐贈(zèng)法。有關(guān)非營(yíng)利組織的行政法規(guī)有事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例基金會(huì)管理?xiàng)l例社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例其中，后兩部法規(guī)確定了我國(guó)非營(yíng)利組織的雙重管理體制。有關(guān)非營(yíng)利組織的部門(mén)規(guī)章有財(cái)政部的民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度以及民政部的取締非法民間組織暫行辦法等部門(mén)規(guī)章。從我國(guó)的非營(yíng)利組織的立法概況可以看出我國(guó)是從管理非營(yíng)利組織的角度立法，即我國(guó)在非營(yíng)利組織立法方面采取的是管理法模式而不是保障法模式。

8、首先，政府雖然規(guī)定了公民享有結(jié)社自由，但是由于下位法的缺失，公民結(jié)社權(quán)事實(shí)上處于“抽象肯定”“具體否定”的狀態(tài)。特定人群的結(jié)社依然被禁，聯(lián)誼類組織被限制，社會(huì)不平等加深。其次，依法律規(guī)定，中國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行雙重負(fù)責(zé)的管理體制。所謂“雙重”，是指被兩個(gè)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)，即業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)。無(wú)論是成立登記還是日常管理，非營(yíng)利組織都要受兩個(gè)部門(mén)的雙重管理，在一些地方部門(mén)，由于業(yè)務(wù)主管單位有授權(quán)其他一些單位，造成實(shí)際上的“三重管理”。盡管兩類管理部門(mén)無(wú)論在法律上還是實(shí)踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門(mén)，所執(zhí)行的行政職能和所代表的行政利益無(wú)法完全一致起來(lái)。在這種體制

9、下，非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)被設(shè)置了雙重門(mén)檻，使其獲得合法身份的道路上布滿障礙。過(guò)度強(qiáng)調(diào)登記注冊(cè)的審批把關(guān)，在限制非營(yíng)利組織合法化的同時(shí)，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得大量的非營(yíng)利組織被拒之于合法登記的門(mén)檻之外，一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的民間組織則萬(wàn)事大吉，缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對(duì)其行為的制約和監(jiān)管也極為有限?？偨Y(jié)而言，在雙重管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，在總體上不利于我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展。4 .專業(yè)能力缺乏，多元力量難以整合。中國(guó)的非營(yíng)利組織還有一個(gè)突出問(wèn)題，就是能力不足。我國(guó)的非營(yíng)利組織相比起許多著名的國(guó)際非營(yíng)利組織和國(guó)外非營(yíng)利組織，存在較大的差距。他們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且有用專業(yè)性

10、、多層次、多功能的巨大社會(huì)動(dòng)員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。而我們的非營(yíng)利組織普遍缺乏專業(yè)人才，有相當(dāng)一部分的組織員工并無(wú)接受專業(yè)培訓(xùn)的背景，很多工作只是憑感覺(jué)和上級(jí)的指令去辦，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性，屬于“門(mén)外漢”的層次。較低水平，甚至有不少組織是無(wú)法承擔(dān)全部聘用全職員工，只能采取全職加兼職員工共同工作的模式。人員的流動(dòng)性大不利于組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，使得組織內(nèi)部無(wú)配合默契、管理成熟的優(yōu)良團(tuán)隊(duì)去帶領(lǐng)組織更好地發(fā)展，只能以求得組織的基本生存為目的，見(jiàn)步行步。在多元力量難以整合這個(gè)方面的主要體現(xiàn)是：非營(yíng)利組織彼此之間以及它們與各種市場(chǎng)力量、各級(jí)政府和媒體之間，缺乏必要的交流、互動(dòng)和力量整合。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)組織在運(yùn)營(yíng)中傾向于

11、單獨(dú)行事，除自上而下的大型項(xiàng)目或重大公益活動(dòng)外，多數(shù)組織在開(kāi)展項(xiàng)目時(shí)較少聯(lián)合其它相關(guān)組織方進(jìn)行合作。在有些領(lǐng)域，一些非營(yíng)利組織為了爭(zhēng)奪項(xiàng)目還會(huì)產(chǎn)生不必要的爭(zhēng)斗。這些都是我國(guó)非營(yíng)利組織的管理處于混沌、松散的狀態(tài)的一種體現(xiàn)。5 .社會(huì)監(jiān)督乏力，市場(chǎng)機(jī)制擠壓公益。我國(guó)非營(yíng)利組織缺乏完善的監(jiān)督體系。非營(yíng)利組織要獲得健康的發(fā)展，要保證其公共責(zé)任的良好的實(shí)現(xiàn)，都要求構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)督體系，這既需要其內(nèi)部的自我約束，更離不開(kāi)外部的監(jiān)督。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是：不僅非營(yíng)利組織的外部監(jiān)督機(jī)制長(zhǎng)期處于半真空狀態(tài)，而且非營(yíng)利組織內(nèi)部的自律也很不穩(wěn)定，我國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)督體系呈現(xiàn)出不良狀態(tài)。文化觀念不強(qiáng)，社會(huì)對(duì)其理解

12、不深。非營(yíng)利組織的發(fā)展需要良好的文化氛圍，需要全社會(huì)的支持和關(guān)注。政府支持、企業(yè)支持、個(gè)人關(guān)注才能使非營(yíng)利組織有一個(gè)健康良好的發(fā)展環(huán)境，然而在我國(guó)，非營(yíng)利組織很少被社會(huì)大眾所認(rèn)識(shí)，對(duì)其理解更是不足，整個(gè)社會(huì)沒(méi)有形成對(duì)于非營(yíng)利組織的一種正確的文化認(rèn)識(shí)，沒(méi)有形成一種“行業(yè)文化”。我國(guó)著名非營(yíng)利組織學(xué)者康曉光認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展最大的問(wèn)題是沒(méi)有一個(gè)好的行業(yè)文化。非營(yíng)利組織的發(fā)展需要社會(huì)的理解和支持就必須形成自己的獨(dú)特文化，為社會(huì)所接納吸收。6 .行政干預(yù)嚴(yán)重，政社不分。高度“行政化”使我國(guó)非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性，走不出官方既定的模式。中國(guó)非營(yíng)利組織的產(chǎn)生方式與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，不是內(nèi)生型而是在政府的

13、扶持或操縱下誕生的，對(duì)政府存在“體制依賴”，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1）部分組織是由政府直接創(chuàng)立的，盡管后來(lái)從組織上脫離了創(chuàng)社分開(kāi)，但關(guān)系仍然密切，創(chuàng)辦者仍然是主管單位。2）許多組織由從現(xiàn)職退下來(lái)的黨政干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，于是從日常管理到行為方式自覺(jué)不自覺(jué)的與政府保持高度一致。在我國(guó)非營(yíng)利組織干部任免中，有23.2%主要干部有組織負(fù)責(zé)人提名并經(jīng)主管部門(mén)任命；38.5%的主要干部由主管部門(mén)派遣和任命；28.4%的主要干部根據(jù)組織章程通過(guò)民主選舉產(chǎn)生；8.6%的非營(yíng)利組織無(wú)特別的規(guī)則。3）部分組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全靠政府撥款，在資金來(lái)源上完全依靠政府，缺乏經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。三、總結(jié)非營(yíng)利組織作為現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱之一，在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，它能夠解決政府和企業(yè)所不能觸及的社會(huì)領(lǐng)域中的相關(guān)問(wèn)題，完善整個(gè)社會(huì)的職能。但是我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展還處于初級(jí)階段，各方面都不太成熟，這就需要政府和社會(huì)進(jìn)行扶持和