非政府組織在應(yīng)急管理中的作用

1、非政府組織在應(yīng)急管理中的作用 文 沈榮華摘要：在應(yīng)急管理中，如何充分發(fā)揮非政府組織的作用已受到現(xiàn)代各國的廣泛重視。 文章根據(jù)國內(nèi)外應(yīng)急管理的實踐，梳理了非政府組織在應(yīng)急管理中的角色和作用，歸納總 結(jié)了國外鼓勵支持非政府組織參與應(yīng)急管理的流行做法和經(jīng)驗，探討了提高我國非政府組 織參與應(yīng)急管理能力的思路選擇。關(guān)鍵詞：非政府組織；應(yīng)急管理；作用數(shù)量有限，而且有的人力物力需要“養(yǎng) 兵千日，用在一時”；而非政府組織則 屬于志愿性、公益性組織，平時并不需 要財政供養(yǎng)，只要加以資源整合、培訓(xùn) 演練，就可以成為一支成本不高、平戰(zhàn) 結(jié)合的輔助性應(yīng)急力量，減少應(yīng)急資源 閑置和政府成本。2第一時間進行自救互救的志愿

2、 組織。災(zāi)害事故發(fā)生后，在第一時間進 行應(yīng)急處置最為有效，可以防止事態(tài)擴 大，盡量減輕損失，而且越早越快越好。 在實踐中，政府專業(yè)應(yīng)急人員到達事發(fā) 現(xiàn)場，再快也需要一段時間，在這一段 時間內(nèi)，由社區(qū)組織、志愿者組織或公 民就近開展自救互救，可以起到事半功 倍的作用。比如說，地震后 小時內(nèi)，是 搶救生命最佳時間，錯過這一時間，搶 救效果將呈幾何級遞減，而這一時間段 主要是靠鄰里、志愿者、社區(qū)的自救互 救；臺風(fēng)洪水一到，往往導(dǎo)致成百上千 處房屋倒塌、人員傷亡，到處都需要救 援，這時專業(yè)救援難免會顧此而失彼， 而由社區(qū)組織、自愿者組織進行的自救 互救，就顯得格外珍貴。日本公眾危機 意識較強，各地都成

3、立有防災(zāi)減災(zāi)非政 府組織，平時負責(zé)組織防災(zāi)教育、培訓(xùn) 和準備；災(zāi)情發(fā)生時就負責(zé)引導(dǎo)災(zāi)民自 救互救，在減輕災(zāi)害損失方面起到很大 作用。美國洛杉磯市于 1985 年建立了 “社區(qū)緊急應(yīng)變隊”（CERT），其目的 在于當(dāng)大范圍重大災(zāi)害發(fā)生后，在正 規(guī)救災(zāi)人員抵達災(zāi)區(qū)之前，由當(dāng)?shù)氐?“社區(qū)緊急應(yīng)變隊”對受災(zāi)民眾進行簡 易救助，如滅火、救護傷員、排除救災(zāi) 道路障礙等工作，以期提高救災(zāi)效率、 減輕傷亡，并減輕正規(guī)救災(zāi)隊伍負擔(dān)， 這項措施在后來的幾次重大災(zāi)害中產(chǎn) 生了預(yù)期效果。3進行防災(zāi)宣傳教育的社會渠道。減災(zāi)防災(zāi)知識和方法的傳播普及，是提高社會應(yīng)急能力、減輕災(zāi)害損失的關(guān)鍵中圖分類號：D261.4 文獻標識

4、碼：A文章編號：1006 0138(2005)05 0042 03在應(yīng)急管理中，政府因其地位、職 責(zé)和手段之所在，必然要扮演主角，起 主導(dǎo)作用，但光靠幾個政府應(yīng)急部門和 專業(yè)人員的力量，是遠遠不夠的，還必 須有社會力量的參與和支持，才能成功 應(yīng)對危機的挑戰(zhàn)。在許多國家中，非政 府組織（NGO）作為應(yīng)急管理的參與主 體，在應(yīng)對各種突發(fā)事件中發(fā)揮著積極 的作用，成為一支越來越活躍的力量。 本文主要從構(gòu)建政府與非政府組織合作 互助關(guān)系的視角，探討了如何在應(yīng)急管理中充分發(fā)揮非政府組織的作用。組織。從國內(nèi)外應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗看， 非政府組織在應(yīng)急管理中的作用主要體 現(xiàn)在以下幾方面：1協(xié)助政府開展減災(zāi)工作的

5、依靠 力量。在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，政府 應(yīng)急部門和專業(yè)人員無疑是最主要的力 量，但這并不意味著政府唱獨角戲，政 府不可能、也沒有必要包攬所有的應(yīng)急 管理事務(wù)，這需要與各種社會力量相互 配合和協(xié)作，共同開展減災(zāi)救災(zāi)工作。 在這方面，非政府組織的作用和優(yōu)勢在 于：第一，突發(fā)事件具有不確定性，人 們無法準確預(yù)測它會在什么時間、什么 地點、以什么樣的規(guī)模發(fā)生，特別是在 發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時，往往會出現(xiàn)政府專 業(yè)應(yīng)急人員不夠、乃至捉襟見肘的情 況，這時就需要非政府組織積極參與， 就地協(xié)助政府開展救災(zāi)工作，以補充專 業(yè)應(yīng)急力量的不足。例如，“9·11”事 件發(fā)生后，美國紅十字會參與了一系列 的救援

6、活動。在紐約、阿靈頓、新澤西 州等地建立了許多庇護所和家庭援助中 心，開設(shè)咨詢電話，幫助公眾尋找家屬 下落；提供了大量的救災(zāi)物資；組織精 神醫(yī)生給救援人員和公眾提供咨詢和幫 助；社區(qū)血源中心全國協(xié)會也與軍方聯(lián) 系，向紐約市各大醫(yī)院緊急輸送了大量 的血源。1第二，非政府組織大多是依托 基層社區(qū)或特定群體組成，較為熟悉所 在區(qū)域內(nèi)災(zāi)害事故現(xiàn)場的具體情況，可 以為倉促趕來的專業(yè)應(yīng)急人員提供有關(guān) 信息、現(xiàn)場引導(dǎo)、人員疏散、心理撫慰、 宣傳解釋等工作幫助。第三，政府應(yīng)急機構(gòu)和專業(yè)隊伍完全靠財政支持，不僅一、非政府組織在應(yīng)急管理中的主要作用一般理解，廣義的非政府組織包括 除政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹

7、 義的非政府組織如聯(lián)合國所作定義，是 指在地方、國家或國際級別上組織起來 的非贏利性的、自愿公民組織，具有非 營利性、自愿性等特征。如志愿者組織、 慈善組織、社會團體、行業(yè)協(xié)會、社區(qū) 組織等社會自組織，都被看作是比較典 型的非政府組織。本文中，我們是從狹 義上使用非政府組織的概念，并將我國 的非政府組織分為以下幾類：（1）社區(qū) 自治組織，如居民委員會、村民委員會 等；（ ）行業(yè)協(xié)會，如輕工協(xié)會、律師 協(xié)會、商會等；（3）學(xué)術(shù)團體，如行政 管理學(xué)會、災(zāi)害防御協(xié)會、地理學(xué)會等；（4）慈善組織，如紅十字會、慈善總會、 福利基金會等；（4）志愿者組織，如民 間環(huán)境保護組織、青年志愿者組織、社區(qū)志愿服務(wù)

8、組織等。（6）其他社會公益422005.5 新視野公共管理科學(xué)受災(zāi)信息，另一方面向社區(qū)組織、志愿 者組織和公眾提供災(zāi)害反應(yīng)和恢復(fù)行動 的信息，以建立對話交流渠道，促進相 互支持。5德國聯(lián)邦和城市政府都建有危 機信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)，集中向社會公 眾提供有關(guān)災(zāi)害信息和預(yù)防辦法，并允 許重要的社會減災(zāi)組織進入政府應(yīng)急管 理信息系統(tǒng)，進行信息溝通。4構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急合作體系。聯(lián)合 國國際減災(zāi)組織總結(jié) 1 年減災(zāi)活動（199 年）的主要經(jīng)驗之一，就 是強調(diào)政府與社會建立合作伙伴關(guān)系， “發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略”。世界 衛(wèi)生組織自1989年起開始推廣創(chuàng)建“安 全社區(qū)”的活動，宗旨為聯(lián)系社區(qū)內(nèi)不 同機構(gòu)、組

9、織的資源，集各家之所長，共 同開展安全活動，以實現(xiàn)安全社區(qū)的目 標。該組織倡導(dǎo)的創(chuàng)建安全社區(qū)有 6 條 基本標準，可概括為“五有一參與”：（1） 有一個負責(zé)安全促進的跨部門合作的組 織機構(gòu)和工作網(wǎng)絡(luò)；（ ）有長期、持續(xù)、 能覆蓋不同的性別、年齡的人員和各 種環(huán)境及狀況的傷害預(yù)防計劃；（3）有 針對高風(fēng)險人員、高風(fēng)險環(huán)境，以及提 高 脆 弱 群 體的 安 全 水 平的 預(yù)防 項目； （4 ）有記錄傷害發(fā)生的頻率及其原因 的制度；（5）有評估安全促進項目、工 作過程及變化效果的評價方法；（6）積 極參與本地區(qū)及國際安全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的 活動。6 由此可見，世界衛(wèi)生組織提出 的安全型社區(qū)概念，并非僅僅是為

10、了 提 供 一 套 評 價 社 區(qū)安 全 狀 況 的指 標 ， 也不是僅僅局限于減少社區(qū)刑事案件， 而是以增強社區(qū)安全意識和社會參與 為基礎(chǔ)，建立一套能夠充分整合各種 資源、共同實現(xiàn)社區(qū)安全目標的應(yīng)急 框架和機制。按照上述概念和標準進 行創(chuàng)建活動的社區(qū)，都可正式向“世界 衛(wèi)生組織社區(qū)安全促進協(xié)作中心”提 出申請，經(jīng)由該中心組織專家組現(xiàn)場 考察、評估合格后，可被正式命名為世 界衛(wèi)生組織安全社區(qū)。目前，已有 3 多 個國家的 8 多個社區(qū)獲得世界衛(wèi)生組 織確認的“安全社區(qū)”。我國山東省濟 南市青年公園社區(qū)也于 年正式向世界衛(wèi)生組織提出創(chuàng)建申請。因素。在這方面，非政府組織有自己的 渠道和優(yōu)勢。一是非

11、政府組織作為跨部 門、跨行業(yè)的社會組織，都有自己的聯(lián) 系網(wǎng)絡(luò)和社會活動，可以迅速將有關(guān)的 災(zāi)害信息和預(yù)防辦法傳播到各自的成 員，起到早期預(yù)警、自我防護的作用。 二是非政府組織扎根于社會基層、扎根 于某些特定人群、扎根于所在社區(qū)，其 所組織的防災(zāi)宣傳教育大多簡便易行、 因地制宜、貼近實際，有時比政府部門 統(tǒng)一編制的宣傳材料更有針對性，更易 于被特定群體所接受。4籌集民間慈善捐贈的組織者?；I 集救災(zāi)資金物資主要有兩個渠道：一個 是政府財政撥款；另一個是民間捐贈。 而組織籌集民間善款善物的角色，主要 是由非政府組織來扮演的，這是因為社 會慈善捐贈不是強制性的，而是自愿 的、自發(fā)的，主要來源于民間企業(yè)

12、、社 會團體、家庭、個人或國際組織的民間 捐贈，更加適合由致力于慈善事業(yè)和公 益事業(yè)的民間組織來組織籌集，政府則 主要扮演倡導(dǎo)者和規(guī)范者的角色。由于 民間慈善捐贈動員的是社會財力物力， 用之于社會公益事業(yè)，減輕了政府的 財政負擔(dān)，通常會得到政府的積極扶 持，在許多國家中發(fā)展很快。據(jù)有關(guān)部 門統(tǒng)計，美國非營利組織在 1945 年有1 萬個，到 1997 年發(fā)展到 16 萬個，年收入為 1 萬億美元，占國民收入總額的11% 左右；英國 199 年經(jīng)正式認定的 慈善組織也有 7 萬個，這些民間組織 籌集的部分款物用于賑災(zāi)，成為救災(zāi) 款物的重要補充。 在我國，近年來由 社會公益組織籌集救災(zāi)資金的比例也

13、 在不斷提高，如 1991 年發(fā)生大水災(zāi)后， 中央財政預(yù)算救災(zāi)撥款為 1 億元，同 年 海 內(nèi)外 的 救 災(zāi) 捐 獻 達 4 億 多 元 。1998 年，中國又遭遇特大水災(zāi)，損失慘 重，當(dāng)年中央財政的救災(zāi)撥款為 4 多 億元，而來自社會各界的救災(zāi)捐款高 達 7 99 億元。如果沒有中華慈善總會、 中國紅十字會等慈善團體的募捐和社 會各界的捐獻，政府的財政支出壓力 會更大。3 因此，對非政府組織籌集慈善捐贈的積極作用不可小視。著十分重要的角色，具有積極作用，因 而許多國家都對非政府組織參與應(yīng)急管 理采取鼓勵和支持的政策，充分發(fā)揮非 政府組織的作用。歸納起來，主要有以 下一些做法和經(jīng)驗：1與非政府

14、組織建立合作互助關(guān) 系。國外政府往往通過制定應(yīng)急計劃、 簽定“互助協(xié)議”或者合同等形式，與 非政府組織建立合作互助關(guān)系，明確雙 方在應(yīng)急管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分 工。在具體做法上，一方面，政府部門 在制定應(yīng)急計劃、財政撥款使用、建立 應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時，都要將民 間組織、社區(qū)組織、志愿者組織考慮在 內(nèi)，納入到應(yīng)急管理框架之中，以提高 非政府組織的應(yīng)急能力；另一方面，非 政府組織要根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi) 工作，應(yīng)急反應(yīng)時提供必要的人力物力 智力支持，協(xié)助政府開展救災(zāi)工作或組 織自救互救。2對非政府組織進行緊急救助的 專門培訓(xùn)。組織對非政府組織的緊急救 助專業(yè)培訓(xùn)，使非政府組織成員掌握相

15、關(guān)的知識、技能和方法，是國際上加強 非政府組織應(yīng)急能力建設(shè)的普遍做法。 以德國為例，目前德國共有 1 多個緊 急救助民間志愿者組織，其中最大的是 紅十字會組織，大約有3 多萬志愿者參 加，所有成員都得到過緊急救助的特殊 培訓(xùn)。4德國的經(jīng)驗是，民間志愿者組織 成員是否經(jīng)過專業(yè)應(yīng)急培訓(xùn)，結(jié)果會大 不一樣。如果一個成員經(jīng)過培訓(xùn)，在災(zāi) 難下就知道應(yīng)當(dāng)去做什么，如何做，通 常可以救助4 個居民；反之如果沒有經(jīng) 過培訓(xùn)，面對災(zāi)難就會不知道應(yīng)當(dāng)做什 么，就會站在邊上干著急。3專門設(shè)置與非政府組織聯(lián)系溝 通的渠道、部門或官員。許多國家十分 重視政府與非政府組織之間在應(yīng)急管理 中的聯(lián)系溝通。主要做法是：在政府應(yīng)

16、 急決策議事機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)中安排 重要非政府組織的代表參加，在政府應(yīng) 急機構(gòu)中設(shè)置或者指定專門負責(zé)與社區(qū) 自治組織、志愿者組織、非營利機構(gòu)聯(lián) 絡(luò)的部門或官員，建立旨在與社會進行 信息溝通的網(wǎng)站或咨詢點。例如，美國 聯(lián)邦、州和地方政府的應(yīng)急部門為了與 社會各界建立有組織的聯(lián)系，都專門設(shè) 置了與非政府組織進行聯(lián)系溝通的部門或官員，一方面確保能得到高效可靠的二、國外政府鼓勵支持非政府組織參與應(yīng)急管理的做法經(jīng)驗鑒于非政府組織在應(yīng)急管理中扮演三、提高我國非政府組織參 與應(yīng)急管理能力的思路選擇改革開放以來，中國政府一直十分2005.5 新視野 43公共管理科學(xué)重視培育和發(fā)展非政府組織，鼓勵和支 持非政

17、府組織參與應(yīng)急管理，如中國紅 十字會已發(fā)展到 7 萬多個基層組織，近 萬會員，31 萬多名志愿者；中國慈 善總會組織的團體會員已由 1974 年的 幾家發(fā)展為現(xiàn)在的 137 家。在 1998 年抗 洪期間、 5 年印度洋發(fā)生海嘯后，中 國各級慈善總會、紅十字會、福利基金 會等民間慈善機構(gòu)從海內(nèi)外募集到大量 的賑災(zāi)款物，送往災(zāi)區(qū)幫助救災(zāi)。在 3年防治非典疫情過程中，各地基層 社會組織都被充分動員起來，形成了社 區(qū)為防、單位為防、村莊為防、人自為 防的群防群控體系，在有效控制疫情傳 播蔓延方面起到了關(guān)鍵性作用，創(chuàng)造了 “群防群治”這一具有中國特色的應(yīng)急 管理經(jīng)驗。但另一方面，我國非政府組織參與 應(yīng)

18、急管理還存在著諸多的問題，發(fā)揮的 作用還不夠令人滿意。比如說，不少政 府部門、非政府組織和公眾都以為應(yīng)對 突發(fā)事件是政府和專業(yè)人員的事，對非 政府組織重視不夠；非政府組織缺乏必 要的緊急救助培訓(xùn)，自救互救能力不 強；非政府組織與政府之間缺乏制度化 的聯(lián)系溝通；志愿者組織、民間慈善組 織、社區(qū)組織發(fā)育滯后，應(yīng)急功能不強 等。因此，非政府組織的應(yīng)急管理能力 問題，仍然是我國應(yīng)急管理中的薄弱環(huán) 節(jié)。強化非政府組織參與應(yīng)急管理的能 力，涉及到非政府組織的培育和定位、 自身組織建設(shè)、社會參與渠道開拓、資 金來源、運作模式等諸多方面的改革， 不是一朝一夕可以解決的問題。在本文 中，我們僅從應(yīng)急管理的角度，

19、提出一 些可供參考的思路措施。將非政府組織納入社會動員機 制。將非政府組織納入社會動員機制， 就是整合社會資源，調(diào)動社會力量中不 可缺少的一項內(nèi)容和環(huán)節(jié)。（1）在有關(guān) 應(yīng)急管理政策法規(guī)中明確非政府組織的 責(zé)任，在應(yīng)急計劃中界定非政府組織參 與應(yīng)急管理的途徑和分工，使非政府組 織成為應(yīng)急體系建設(shè)的組成部分。（ ） 按照非政府組織發(fā)揮作用的規(guī)律，一方 面政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費安排、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、安 全裝備和培訓(xùn)演習(xí)等方面，為非政府組 織參與應(yīng)急管理提供必要的幫助；另一 方面，應(yīng)當(dāng)減少非政府組織的官辦色彩，拓寬非政府組織參與應(yīng)急管理的渠道，提高非政府組織的社會動員能力。（3 ）必須加大對非政府組織的應(yīng)急培 訓(xùn)力

20、度，因為缺乏應(yīng)急知識和技能的 非政府組織，在緊急情況下是不可能 發(fā)揮多大作用的。（4）通過各種渠道及 時向社會公眾提供有關(guān)災(zāi)害、風(fēng)險和 預(yù)警的信息。如果政府與非政府組織 在獲取風(fēng)險信息方面不對稱、不及時、 不充分，要求非政府組織在應(yīng)急管理 中大有作為是不現(xiàn)實的。（5）根據(jù)慈善 事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，改進慈善捐贈管理 模式，在籌集民間賑災(zāi)捐贈方面由紅 十字會、慈善總會等社會慈善組織扮 演主要角色，政府則主要扮演倡導(dǎo)者、 規(guī)范者的角色。（6）對在減災(zāi)防災(zāi)、自 救互救、籌集賑災(zāi)款物、災(zāi)后重建中做 出 突 出 貢獻 的 非 政 府 組 織予 以表 彰 、 獎勵和宣傳，以營造非政府組織參與 應(yīng)急管理的社會氛圍

21、。2構(gòu)建政府與非政府組織無縫對 接的應(yīng)急體系。應(yīng)對緊急事件類似于準 軍事行動，要求參與應(yīng)急響應(yīng)的各個部 門在政府的統(tǒng)一指揮下協(xié)調(diào)行動，形成 無縫對接的應(yīng)急體系，避免出漏洞、斷 檔和矛盾。在應(yīng)急管理中，政府部門之 間以行政隸屬關(guān)系為依托，比較容易做 到統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動，而非政府組織 種類較多、功能不一、組織化程度不高， 協(xié)調(diào)起來難度較大?？晒﹨⒖嫉乃悸反?施有：（1）在政府應(yīng)急機構(gòu)中明確與非 政府組織聯(lián)系溝通的渠道、部門或官 員，應(yīng)急響應(yīng)時向重要的非政府組織派 遣聯(lián)絡(luò)官員，一方面?zhèn)鬟_政府意圖信 息，另一方面及時準確地向政府反饋信 息。（ ）在政府應(yīng)急決策議事機構(gòu)和協(xié) 調(diào)機制中應(yīng)當(dāng)有紅十字會、慈

22、善總會、 社區(qū)組織、專業(yè)協(xié)會等重要非政府組織 的代表。這不僅有利于在應(yīng)急決策中充 分聽取和反映非政府組織的意見，而且 也有助于非政府組織了解政府的意圖， 更 加 主 動 地 協(xié) 助 政 府 開展 減 災(zāi) 工 作。 （3 ）政府應(yīng)急部門要加強對非政府組 織，特別是高危行業(yè)和社區(qū)非政府組織 應(yīng)急計劃（預(yù)案）制定的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和 檢查，使之與政府應(yīng)急計劃相互銜接， 防止出現(xiàn)脫節(jié)漏洞或者職責(zé)不清。（4） 在政府組織的應(yīng)急培訓(xùn)演習(xí)中要有非政 府組織參加，以發(fā)現(xiàn)、修正、彌補相互 之間的不協(xié)調(diào)之處，確保應(yīng)急響應(yīng)中無縫對接。3強化社區(qū)組織的應(yīng)急管理功能。 改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)正逐步由 過去的“單位制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”，這 種變化客觀上要求社區(qū)組織承接以往由 “單位”負責(zé)的安全保障職能，強化社 區(qū)組織的應(yīng)急