行政訴訟簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)及相關(guān)問(wèn)題

1、行政訴訟簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)及相關(guān)問(wèn)題行政訴訟簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)及相關(guān)問(wèn)題行政法最基本原則是要求行政機(jī)關(guān)必須遵循“先取證，后裁 決”原則，一般情況下，法官通過(guò)行政機(jī)關(guān)的案卷進(jìn)行書(shū)面審查 就可以全面了解案情，并作出比較符合客觀實(shí)際的裁判，毋需進(jìn) 行言詞審理。一、構(gòu)建行政訴訟簡(jiǎn)易程序的理性思考（一）法理分析行政法最基本原則是要求行政機(jī)關(guān)必須遵循“先取證，后裁決”原則，一般情況下，法官通過(guò)行 政機(jī)關(guān)的案卷進(jìn)行書(shū)面審查就可以全面了解案情，并作出比較符 合客觀實(shí)際的裁判，毋需進(jìn)行言詞審理。因此，設(shè)立簡(jiǎn)易程序?qū)?理案件符合行政執(zhí)法“先取證，后裁決”的行政法理論。設(shè)立簡(jiǎn) 易程序同時(shí)符合“及時(shí)行政的理論基礎(chǔ)?！凹皶r(shí)行政

2、”原則是 指行政活動(dòng)必須及時(shí)、高效，它要求行政活動(dòng)的整體及其各個(gè)環(huán) 節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間的限制，并且在不損害其他目的的前提下使行政程 序簡(jiǎn)便易行。其適用的一般條件為：一是事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單， 行政相對(duì)人爭(zhēng)議不大；二是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益的影響輕微。（二）價(jià)值分析 設(shè)立簡(jiǎn)易程序的價(jià)值首先在于行政相對(duì)人能 夠平等使用訴訟制度的機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)程序公正所體現(xiàn)的平等性、 參與性、民主性。 另外，設(shè)立簡(jiǎn)易程序符合髙效率、高效益 的價(jià)值取向。簡(jiǎn)易程序具有簡(jiǎn)便靈活，迅速高效的優(yōu)點(diǎn)，不僅有 利及時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)，而且有利提高行政效率和及時(shí)依第1頁(yè)共1頁(yè)法行政。一方面，縮短了法院辦案周期、節(jié)約司法資源；另一方 面，減少

3、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人及其他訴訟參與人人力、財(cái)物和 時(shí)間的耗費(fèi)。（三）實(shí)證分析行政訴訟法實(shí)施12年來(lái)，全國(guó)法院受理案件70余萬(wàn)件，平均每個(gè)法院每年受理的 行政案件不到20件，去年最多的也只有33件，而且法院受理的 行政案件中，案情復(fù)雜、爭(zhēng)議大的行政糾紛居多。筆者對(duì)某市兩 級(jí)法院1998年1月至2002年5月受理的288宗行政案件進(jìn)行調(diào) 查，發(fā)現(xiàn)案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的行政案件幾乎為零，訴諸法院都 是案情復(fù)雜，爭(zhēng)議較大的案件。行政訴訟簡(jiǎn)易程序設(shè)置的缺位是 導(dǎo)致簡(jiǎn)易案件受理畸少的原因之一。另外，我國(guó)人多地廣，且農(nóng)村人口在全國(guó)占多數(shù)，居住又相對(duì)分散，交通十分不便。因 此，在農(nóng)村居住人口較多的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立行政

4、法庭受理簡(jiǎn)易行政案 件并適用簡(jiǎn)易程序，是中國(guó)國(guó)情的實(shí)際需要和行政審判實(shí)踐的需 要。二、行政訴訟簡(jiǎn)易程序基本框架的構(gòu)建（一）簡(jiǎn)易程序的適用范圍及其運(yùn)作機(jī)制 確定簡(jiǎn)易程序適用 的條件和范圍可以從以下幾個(gè)方面考慮：1.依據(jù)案件性質(zhì)是否輕 微和影響大小確定。案件性質(zhì)輕微是指行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人 合法權(quán)益的具體行政行為性質(zhì)較輕，沒(méi)有造成嚴(yán)重后果；影響小 是指案件通常只在本縣、區(qū)里有影響。2.依據(jù)案件情節(jié)是否簡(jiǎn)單 和爭(zhēng)議大小來(lái)確定。情節(jié)簡(jiǎn)單是指案件情節(jié)簡(jiǎn)單明了，不需要做 大量的調(diào)查和研究工作；爭(zhēng)議不大是指雙方當(dāng)事人對(duì)具體行政行 為的存在與否及是非責(zé)任沒(méi)有較大的爭(zhēng)議。3.依據(jù)爭(zhēng)執(zhí)數(shù)額大小第1頁(yè)共1頁(yè)來(lái)確定

5、。數(shù)額較小是指行政機(jī)關(guān)與法人爭(zhēng)執(zhí)數(shù)額在5千元以下、 公民為2千元以下。4.依當(dāng)事人動(dòng)議確定。當(dāng)法律、法規(guī)無(wú)明文 規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序時(shí)，可由當(dāng)事人雙方動(dòng)議確定適用簡(jiǎn)易程序； 依照法律、法規(guī)應(yīng)該適用普通程序的，可由當(dāng)事人雙方動(dòng)議確定 簡(jiǎn)易程序，體現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)程序具有選擇權(quán)。5.由審前法官審查決 定。當(dāng)法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定，當(dāng)事人又不動(dòng)議，可由審前法官審 查決定，但必須征得當(dāng)事人雙方同意。當(dāng)事人意見(jiàn)不一致的，由 審前法官根據(jù)案情需要決定。對(duì)本應(yīng)適用普通程序，審前法官經(jīng) 申查認(rèn)為直接適用簡(jiǎn)易程序的，當(dāng)事人任何一方又未提出異議并 予以抗辯，視為己有適用簡(jiǎn)易程序之合意。如果在開(kāi)庭審理前有 訴的變更或追加之訴，致

6、使其訴之全部或一部分不再屬于法定適 用簡(jiǎn)易程序的范圍，但當(dāng)事人雙方對(duì)適用簡(jiǎn)易程序不抗辯，視為 己有適用簡(jiǎn)易程序之合意。6.由主審法官或獨(dú)任法官?zèng)Q定。在沒(méi) 有法定情節(jié)下，案件適用普通程序?qū)徖頃r(shí)，如果主審法官認(rèn)為案 情簡(jiǎn)單，爭(zhēng)議不大，可按獨(dú)任審判簡(jiǎn)易程序適用。如果獨(dú)任法官 在審理過(guò)程中認(rèn)為案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大，或社會(huì)影響大，需要組 成合議庭的，可決定適用普通程序。（二）確立言詞訴答制度1.言詞起訴的操作規(guī)則。行政相對(duì)人言詞起訴時(shí)，先由書(shū)記員對(duì)起訴人言詞起訴的內(nèi)容進(jìn)行記錄。起訴錄筆應(yīng)有明確 被告、具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)等符合起訴條件的內(nèi)容。書(shū)記 員將起訴筆錄交起訴人核實(shí)無(wú)誤，再交給審前法官審查，確定

7、是 否立案受理。立案受理的，應(yīng)將言詞起訴筆錄之復(fù)印件于法定期第1頁(yè)共1頁(yè)限內(nèi)發(fā)送行政機(jī)關(guān)答辯。2.言詞答辯的操作規(guī)則。行政機(jī)關(guān)收到 言詞起訴筆錄后，可作言詞答辯，但必須按規(guī)定的時(shí)間答辯并提 供有關(guān)證據(jù)和法律法規(guī)依據(jù)。言詞答辯的，由書(shū)記員記入筆錄。 言詞答辯筆錄經(jīng)行政機(jī)關(guān)核對(duì)無(wú)異后，書(shū)記員應(yīng)報(bào)告審前法官， 并由審前法官將言詞答辯筆錄之復(fù)印件交書(shū)記員或其他送達(dá)員在 法定期限內(nèi)發(fā)送給行政相對(duì)人（起訴人）。不過(guò)簡(jiǎn)易程序是方便 當(dāng)事人訴訟而設(shè)計(jì)的程序，當(dāng)事人也可選擇書(shū)面起訴或書(shū)面答 辯。（三）縮短訴訟時(shí)限我國(guó)行政訴訟法規(guī)定訴訟時(shí)限周期過(guò)長(zhǎng)，適用簡(jiǎn)易程序應(yīng)縮短訴訟時(shí)限。1.立案受理 時(shí)間縮短。設(shè)立簡(jiǎn)易程序

8、后，立案受理時(shí)間應(yīng)改為3日內(nèi)。2.答 辯時(shí)間縮短。簡(jiǎn)易程序啟動(dòng)后，送達(dá)書(shū)狀的時(shí)間應(yīng)改為3日內(nèi)， 答辯時(shí)間應(yīng)改為5日內(nèi)。3.審理期限縮短。適用簡(jiǎn)易程序后，審 理期限縮短為1個(gè)月。一般情況下，適用簡(jiǎn)易程序的案件，不得 申請(qǐng)延長(zhǎng)審理期限，以體現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的及時(shí)、迅速、高效等優(yōu) 點(diǎn)。此外，為保證簡(jiǎn)易程序的快捷運(yùn)行，還可以啟動(dòng)當(dāng)庭判決程 序。（四）簡(jiǎn)化審判組織及裁判權(quán)限的界定行政法庭啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣?yīng)采用獨(dú)任制，即由具有主審法官 資格的法官一人獨(dú)立審理案件，并由其對(duì)案件依法作出裁判。裁 判文書(shū)的簽發(fā)也應(yīng)由獨(dú)任法官直接作出，能當(dāng)庭宣判的，可當(dāng)庭 作出；不能當(dāng)作宣判的，可在開(kāi)庭后7日內(nèi)定期宣判。（五）

9、簡(jiǎn)化事實(shí)證據(jù)的審查 1.簡(jiǎn)化證據(jù)交換手續(xù)。要求審前 訴答和證據(jù)交換限一次完成，以減少不必要的文來(lái)文往；2.不必第1頁(yè)共1頁(yè)召開(kāi)審前會(huì)議。因?yàn)檫m用簡(jiǎn)易程序的前提是案情簡(jiǎn)單，事實(shí)基本 清楚，爭(zhēng)議不大；3.限制審前法官調(diào)查取證。簡(jiǎn)易程序?qū)徢胺ü?的調(diào)查取證僅限于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)不制作或不送達(dá) 決定書(shū)，或者行政相對(duì)人搜集行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為違法的 證據(jù)確實(shí)有困難的情形。4.庭審階段，要簡(jiǎn)化法庭調(diào)查和法庭辯 論。（六）采用一次合法傳喚的缺席判決制度 我國(guó)行政訴訟法第48條規(guī)定，“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告 無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請(qǐng)撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到 庭的，可以缺席判決。為進(jìn)

10、一步提髙審判效率，在啟動(dòng)簡(jiǎn)易程 序時(shí)，可采用一次合法傳喚原則，即當(dāng)事人經(jīng)一次合法傳喚無(wú)故 不到庭的，對(duì)原告“視為申請(qǐng)撤訴”，對(duì)被告作出“缺席判 決”。（七）簡(jiǎn)化裁判文書(shū)制作1.裁判文書(shū)內(nèi)容的簡(jiǎn)化。即裁判文書(shū)僅記載爭(zhēng)議的事實(shí)要點(diǎn)和主要理由，毋須記載 全部爭(zhēng)議的事實(shí)和全部的理由。2.裁判文書(shū)的格式簡(jiǎn)化。可以借 鑒美國(guó)加州采用表格記載和裁判的作法，即在表格內(nèi)填寫(xiě)當(dāng)事人 雙方的姓名及其基本情況、雙方爭(zhēng)議的事實(shí)和理由的要點(diǎn)、法院的裁判及送達(dá)，最后加蓋法 院的印章。三、構(gòu)建簡(jiǎn)易程序的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題的探討（一）關(guān)于簡(jiǎn)易程序立法例的分析 在對(duì)簡(jiǎn)易程序構(gòu)建前，首 先遇到的簡(jiǎn)易程序立法例上的問(wèn)題，即行政訴訟要采用何

11、種訴訟 制度模式的立法例。縱觀世界各國(guó)的行政審判史，簡(jiǎn)易程序立法 例主要有三種：1.二元型司法雙軌制的立法例，即在行政法院設(shè)第1頁(yè)共1頁(yè)立簡(jiǎn)易程序。2.二元交叉型司法單軌制的立法例，即在普通法院 之外再設(shè)立行政裁判所作為初審程序，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓?件。3.元型司法單軌制的立法例，即在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審 判庭以普通程序?qū)徖硇姓讣缥覈?guó)行政訴訟法第3條第2 款規(guī)定，“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件?！睂?duì)于我國(guó) 現(xiàn)行的體例理論界有一些不同的認(rèn)識(shí)，如有的論者主張應(yīng)設(shè)立直 接向全國(guó)人代會(huì)負(fù)責(zé)的最高行政法院及其體系，并就縣級(jí)以下行 政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為有相當(dāng)部分事實(shí)清楚、案件簡(jiǎn)單，適

12、用簡(jiǎn)易程序。還有人提出，目前應(yīng)提髙法院審理行政案件的層 級(jí)，原則上由中級(jí)法院作一審，對(duì)于起訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府各部 門的案件，可由中級(jí)法院設(shè)立的巡回法庭審理，并在此基礎(chǔ)上建 立簡(jiǎn)易程序，審理簡(jiǎn)單的行政案件。因此，建議建立一元交叉型 司法單軌制，并在這種模式上建立簡(jiǎn)易程序。（二）一元交叉型司法單軌制的簡(jiǎn)易程序機(jī)構(gòu)模式設(shè)計(jì)1. 一審簡(jiǎn)易程序機(jī)構(gòu)的設(shè)置。撤銷基層法院的行政審判庭，在地級(jí)市設(shè)立行政 法院作為專門法院受理適用普通程序的一審行政案件，其性質(zhì)仍 屬普通法院；市行政法院在各縣、區(qū)及人口較多的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)若干 派出行政法庭，主要審理簡(jiǎn)易行政案件（根據(jù)情況，也可受理普 通行政案件）。2.二審救濟(jì)機(jī)制簡(jiǎn)易

13、程序機(jī)構(gòu)的設(shè)置?？紤]方便 上訴，省高院可按區(qū)域（一般以2至3個(gè)地級(jí)市為宜）設(shè)立行政 上訴法庭，受理所有簡(jiǎn)易行政上訴案件。二審上訴的簡(jiǎn)易案件審 理期限為15 0,并原則上采取書(shū)面審理。（三）關(guān)于訴第1頁(yè)共1頁(yè)訟構(gòu)造模式的問(wèn)題 為平衡兩者的訴訟地位和力量，訴訟結(jié)構(gòu) 應(yīng)以職權(quán)主義為主、當(dāng)事人主義為輔，在庭審階段，應(yīng)采取強(qiáng)式 當(dāng)事人主義、弱式職權(quán)主義的構(gòu)造模式。為充分調(diào)動(dòng)訴訟當(dāng)事人 的積極性，營(yíng)造訴訟當(dāng)事人雙方有一個(gè)對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)發(fā)表陳 述意見(jiàn)和答辨的場(chǎng)所，以體現(xiàn)“兩造對(duì)抗”原則，故應(yīng)采用強(qiáng)式 當(dāng)事人主義。當(dāng)然，獨(dú)任行政法官在必要時(shí)，可采取一定職權(quán)主 義，以引導(dǎo)庭審的順利進(jìn)行。（四）逐步確立書(shū)面審查制度 我國(guó)司法審查制度可借鑒歐陸國(guó)家的做法，逐步采用“案卷主義”，以體現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的及時(shí)性、效率性，減少當(dāng)事人 的訴累和負(fù)擔(dān)。（五）改革簡(jiǎn)易程序收費(fèi)制度 在適用簡(jiǎn)易程序時(shí)，其所征收的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)比普通訴訟程序所收取 的費(fèi)用少。這樣既符合費(fèi)用收取相當(dāng)性原則，又可以鼓勵(lì)更多的