基于行政管理的規(guī)劃許可分類

1、基于行政管理的規(guī)劃許可分類The classification of planning permission based on administration摘要：文章通過(guò)分析規(guī)劃許可的特征；基于行政許可法與行政學(xué)的相關(guān)法律、理論知識(shí)探討規(guī)劃許可的設(shè)定、權(quán)利與行政效率，將目前規(guī)劃許可單純按建設(shè)階段分類管理的辦法，逐步轉(zhuǎn)向按項(xiàng)目利益主體、項(xiàng)目重要性相結(jié)合進(jìn)行分類，并改進(jìn)現(xiàn)有的許可程序。Abstract: This paper analyzed the characteristics of planning permission; based on the "Administrative

2、Licensing Law" and the relevant administration theoretical knowledge to explore the setting, the rights and administrative efficiency of planning permission, suggested that the current planning permission classification for the construction phase by management approach change to classify by the

3、 stakeholders and importance of the project, and improved the existing licensing procedures.關(guān)鍵詞：規(guī)劃許可；行政管理；分類Keywords: Planning permission; Administration; classification作者信息：龐曉媚 （1982-），女，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院 2012級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃博士研究生；英國(guó)卡迪夫大學(xué)城市規(guī)劃與地理學(xué)院 聯(lián)合培養(yǎng)博士生；聯(lián)系電話子信箱：meipx郵寄地址：廣州市白云區(qū)金沙洲金域藍(lán)灣b12-1504， 510368基

4、于行政管理的規(guī)劃許可分類The classification of planning permission based on administration摘要：文章通過(guò)分析規(guī)劃許可的特征；基于行政許可法與行政學(xué)的相關(guān)法律、理論知識(shí)探討規(guī)劃許可的設(shè)定、權(quán)利與行政效率，簡(jiǎn)易將目前規(guī)劃許可單純按建設(shè)階段分類管理的辦法，逐步轉(zhuǎn)向按項(xiàng)目利益主體、項(xiàng)目重要性相結(jié)合進(jìn)行分類，并改進(jìn)現(xiàn)有的許可程序。Abstract: This paper analyzed the characteristics of planning permission; based on the "Administrative

5、 Licensing Law" and the relevant administration theoretical knowledge to explore the setting, the rights and administrative efficiency of planning permission, suggested that the current planning permission category for the construction phase by management approach change to classify by the stak

6、eholders and importance of the project, and improved the existing licensing procedures.關(guān)鍵詞：規(guī)劃許可；行政管理；分類Keywords: Planning permission; Administration; Category前言規(guī)劃許可是政府公共政策導(dǎo)向的“行政行為”,規(guī)劃許可的分類直接關(guān)系到規(guī)劃行政管理的效率、效果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化以及城市化進(jìn)程的推進(jìn)，規(guī)劃管理進(jìn)入了一個(gè)新的階段，規(guī)劃許可的利益主體、對(duì)象呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法所確立的“一書三證”的規(guī)劃許可分類在實(shí)踐中面臨各種問(wèn)題，其單一的程

7、序也逐漸難以適應(yīng)行政效率的需求。本文通過(guò)數(shù)據(jù)分析歸納規(guī)劃行政許可的特點(diǎn)，基于行政許可法以及行政管理的角度探討規(guī)劃許可的設(shè)定、權(quán)利與行政效率，對(duì)原有的規(guī)劃許可分類進(jìn)行建議，以此有效促進(jìn)規(guī)劃管理的改革，實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政”并減少公共支出。 1. 我國(guó)規(guī)劃許可的特點(diǎn)1.1 利益主體多元在公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下，我國(guó)城市規(guī)劃與城市開發(fā)建設(shè)二位一體，通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目給予空間落實(shí)，建設(shè)活動(dòng)不存在多種發(fā)展的可能性，對(duì)于這種政府或單位實(shí)施城市規(guī)劃的建設(shè)活動(dòng)不能稱之為 “開發(fā)控制”，而是“規(guī)劃實(shí)施”1。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，盡管大部分的項(xiàng)目投資都來(lái)源于市場(chǎng)，但由政府、單位為主體實(shí)施非營(yíng)利性的項(xiàng)目建設(shè)仍然占有一定的比例，根

8、據(jù)對(duì)廣州規(guī)劃許可公示的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（見表1），有將近23.62的許可項(xiàng)目為非營(yíng)利性的建設(shè)活動(dòng)。表1: 規(guī)劃許可申請(qǐng)主體構(gòu)成分析政府部門單位開發(fā)商村集體個(gè)人選址意見書565984建設(shè)用地規(guī)劃許可48867656建筑工程規(guī)劃許可1924770874580小計(jì)（項(xiàng)）296192784214580比例（）14.32%9.2937.95%28.07%10.36%（數(shù)據(jù)來(lái)源：廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)網(wǎng)站 數(shù)據(jù)采集時(shí)間段：2014.5.1 2015.4.30； 數(shù)據(jù)整理：作者本人）由政府、單位為主體的建設(shè)活動(dòng)在城市發(fā)展中具有重要意義，特別是在規(guī)劃選址意見書以及用地規(guī)劃許可階段，包括重大基礎(chǔ)、公共設(shè)施，保障

9、房等公益性的建設(shè)活動(dòng)，這種類型的規(guī)劃許可與一般面向市場(chǎng)開發(fā)活動(dòng)的規(guī)劃許可有著本質(zhì)的不同。建設(shè)活動(dòng)由政府體制內(nèi)部的調(diào)控機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，是技術(shù)性的問(wèn)題2；而面向市場(chǎng)的開發(fā)活動(dòng)的規(guī)劃許可實(shí)際上是通過(guò)調(diào)整土地開發(fā)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，直接參與了社會(huì)資源再分配過(guò)程3，屬于利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要通過(guò)各種制度性的程序來(lái)保障。目前，我國(guó)城市的規(guī)劃許可均沒(méi)有對(duì)不同申請(qǐng)主體的項(xiàng)目進(jìn)行具體的業(yè)務(wù)分類，難以體現(xiàn)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目和市場(chǎng)開發(fā)項(xiàng)目在行政許可方面的不同性質(zhì)。 1.2 許可對(duì)象廣泛隨著城市化的推進(jìn)，建成環(huán)境管理工作日益重要，根據(jù)最近三年廣州市規(guī)劃許可的統(tǒng)計(jì)（見表2），選址意見書和用地規(guī)劃許可的申請(qǐng)案件增量不明顯；而建成環(huán)境的

10、建設(shè)工程規(guī)劃許可有著顯著增長(zhǎng)。表2: 廣州市近三年規(guī)劃許可數(shù)量統(tǒng)計(jì)2014-2015年度2013-2014年度2012-2013年度選址意見書199109112建設(shè)用地規(guī)劃許可26625881建設(shè)工程規(guī)劃許可16011054611（數(shù)據(jù)來(lái)源：廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)采集時(shí)間段：2012.5.1 2015.4.30； 數(shù)據(jù)整理：作者本人）由于建成環(huán)境涉及面廣，開發(fā)控制的對(duì)象范圍也不斷擴(kuò)展，現(xiàn)行法律法規(guī)中經(jīng)常出現(xiàn) “報(bào)經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)”的規(guī)定，如增加消防樓梯、電梯的批準(zhǔn)；對(duì)挖掘城市道路的批準(zhǔn)；對(duì)改變建筑雨蓬、連廊等構(gòu)筑物的批準(zhǔn)；對(duì)改變住宅外立面的批準(zhǔn)等等，這些開發(fā)活動(dòng)符合行政許可的特征，已

11、被納入建設(shè)工程規(guī)劃許可范圍內(nèi)，并在規(guī)劃許可中占有部分的比例（見表3）。表3 建設(shè)工程規(guī)劃許可分類統(tǒng)計(jì)類型申請(qǐng)數(shù)比例新建（地面）公共設(shè)施類（教育/醫(yī)療行政辦公監(jiān)獄社區(qū)活動(dòng)中心宗教等）120750%公共性住宅：保障性住房安置房等261.62%個(gè)人住宅16610.37%市場(chǎng)開發(fā)類（商業(yè)住宅廠房等）53433.35%小計(jì)84652.84%新建（地下）794.93%市政設(shè)施（地面）905.62%增設(shè)電梯、樓梯、消防梯等36022.49%連廊、平臺(tái)、門亭等構(gòu)筑物、附屬設(shè)施1076.68%改變功能50.31%外立面修繕523.25%拆除、重建40.25%改建、擴(kuò)建、裝修291.81%場(chǎng)地園林綠化圍墻261.

12、62%其他30.19%總1601100%（數(shù)據(jù)來(lái)源：廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)采集時(shí)間段：2014.5.1 2015.4.30 數(shù)據(jù)整理：作者本人）盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃法新增了鄉(xiāng)村建筑工程規(guī)劃許可證，但并沒(méi)有改變城市規(guī)劃法確立的案例式規(guī)劃許可制度，規(guī)劃部門工作的重心和焦點(diǎn)仍然停留新建建筑的規(guī)劃許可申請(qǐng)。由于新建建筑涉及的利益重大、程序復(fù)雜，適合案例式管理。然而隨著城市建成環(huán)境的管理成為重點(diǎn)，我國(guó)規(guī)劃許可的審批思維并沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1） 對(duì)“地下空間”的開發(fā)缺乏分類，地下商業(yè)與市政設(shè)施、人防建設(shè)并沒(méi)有區(qū)別對(duì)待，一些地下商業(yè)開發(fā)以各種名目混淆；（2） 用地功能的轉(zhuǎn)換沒(méi)有進(jìn)行

13、規(guī)劃許可的細(xì)分，規(guī)劃管理難以適應(yīng)實(shí)踐需求，實(shí)際發(fā)生的項(xiàng)目數(shù)量與申請(qǐng)數(shù)量不成正比； （3） “微型”開發(fā)活動(dòng)缺乏對(duì)相鄰利益、公共利益影響的研究。近年來(lái)出現(xiàn)大量舊樓加裝電梯的申請(qǐng)，由于缺乏規(guī)劃許可的相關(guān)研究，行政許可效率較低。 對(duì)于日益紛繁復(fù)雜的規(guī)劃許可申請(qǐng)，案例式管理耗費(fèi)大量的行政資源，導(dǎo)致重大項(xiàng)目的決策時(shí)間被壓縮。為適應(yīng)城市精細(xì)化管理的要求，新西蘭對(duì)各種類型的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行細(xì)化，簡(jiǎn)化了行政審批程序，在許可申請(qǐng)報(bào)批時(shí)只需遞交針對(duì)土地開發(fā)行為的申請(qǐng)，提高了行政效率4。英國(guó)則通過(guò)開發(fā)規(guī)則將普遍性的開發(fā)活動(dòng)從具體規(guī)劃編制項(xiàng)目中抽離出來(lái)，由案例式管理轉(zhuǎn)向通則式管理，便于管理的公平、公正與公開5。1.3

14、 許可程序單一 申請(qǐng)主體的不同決定了規(guī)劃許可的性質(zhì)不同，現(xiàn)階段建成環(huán)境的管理也大大拓展了規(guī)劃許可對(duì)象的范圍。然而我國(guó)仍然沿用以往工程管理的手段來(lái)進(jìn)行規(guī)劃許可的審批。根據(jù)對(duì)深圳、廣州、北京、上海四個(gè)城市規(guī)劃許可程序的對(duì)比，這幾個(gè)城市雖然對(duì)審批的時(shí)限要求有所不同，但都是以建設(shè)階段來(lái)對(duì)規(guī)劃許可的程序進(jìn)行分類，并未在規(guī)劃許可程序方面進(jìn)行探索。同一個(gè)建設(shè)階段，所有的規(guī)劃許可進(jìn)行的程序沒(méi)有差別，這種單一化的外部程序處置，不但沒(méi)有體現(xiàn)規(guī)劃許可對(duì)象的申請(qǐng)主體、項(xiàng)目重要性的區(qū)別，更沒(méi)有體現(xiàn)行政資源的有效分配。對(duì)比采取規(guī)劃許可制度的國(guó)家和地區(qū)，香港將規(guī)劃許可分三類6；一類是許可的，一類是限制的，一類是禁止的；建設(shè)

15、項(xiàng)目只要屬許可范圍內(nèi)的，馬上就可以備案式審批；限制類的項(xiàng)目,需要經(jīng)過(guò)研究論證；禁止類項(xiàng)目，則沒(méi)有商討的余地。英國(guó)把規(guī)劃申請(qǐng)分為“主要”和“次要”兩類，大部分“次要”的規(guī)劃申請(qǐng)通過(guò)授權(quán)下放到次級(jí)地方規(guī)劃當(dāng)局，并通過(guò)簡(jiǎn)化的程序而得到迅速處理；而“主要”的規(guī)劃申請(qǐng)則必須通過(guò)協(xié)商、申請(qǐng)、公示等程序7。隨著改革開放的不斷推進(jìn)和分稅制的不斷完善，規(guī)劃許可行政權(quán)力向市級(jí)以下的地方機(jī)關(guān)分權(quán)是必然趨勢(shì)，規(guī)劃許可審批的 “放權(quán)”適應(yīng)行政管理需求。然而，對(duì)于地方政府推行的制度創(chuàng)新，需要承擔(dān)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)成本，實(shí)質(zhì)性的行政許可分類不失為一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的選擇，通過(guò)規(guī)劃許可的程序分類研究，可以成為規(guī)劃行政權(quán)力下放的依據(jù)。2

16、. 行政管理角度的規(guī)劃許可2.1 規(guī)劃許可的設(shè)定與利益主體相關(guān) 行政許可設(shè)定作為限制公民行為自由的手段，應(yīng)當(dāng)受到憲法的規(guī)制8，其正當(dāng)性依據(jù)源自憲法第51條，1993 年憲法修正 “市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用” 9，這意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到憲法的肯定。隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，行政許可法首要立法目的之一就是旨在規(guī)范、控制行政許可設(shè)定。因此，行政許可的設(shè)定是定位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在失靈，當(dāng)今行政法的功能更多地承載著如何讓行政機(jī)關(guān)更好地實(shí)現(xiàn)公共福祉這一目標(biāo)10，要求從傳統(tǒng)的司法移至行政乃至立法來(lái)重新認(rèn)識(shí)、解讀行政法。從立法與行政的角度解讀行政許可，行政

17、許可不再是權(quán)利或義務(wù)的一面，而是作為政府規(guī)制的一種政策工具,其經(jīng)濟(jì)學(xué)定義是：規(guī)制是由行政機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或者間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)制或者特殊行為11。因此，行政許可最為本質(zhì)的屬性就在于以公權(quán)的形式干預(yù)屬于市民社會(huì)范圍的東西, 屬于特殊形態(tài)的私權(quán)范疇的東西。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，規(guī)劃行政權(quán)力在行政審批改革的實(shí)施進(jìn)程中沒(méi)有正確區(qū)分不同的利益主體，一些原本屬于行政審批事項(xiàng)的項(xiàng)目，通過(guò)行政許可的設(shè)定將政府統(tǒng)籌建設(shè)的角色交給市場(chǎng)，損失了規(guī)劃調(diào)整公共利益的功能。對(duì)前面分析可知，建設(shè)活動(dòng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府實(shí)施城市規(guī)劃的物質(zhì)性活動(dòng)的總稱。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，城市建設(shè)

18、主體多元化，“建設(shè)活動(dòng)”面對(duì)的是公益性規(guī)劃建設(shè)，不存在市場(chǎng)利益問(wèn)題，調(diào)整的是政府內(nèi)部的關(guān)系，不受行政許可法的調(diào)整，其審批的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)限定為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。通過(guò)追溯行政許可設(shè)定的立法、司法解讀，明晰“建設(shè)活動(dòng)” 不屬于行政許可的范疇，規(guī)劃管理部門不僅可以通過(guò)內(nèi)部程序提高行政效率，減免不必要的行政成本，同時(shí)也可以加強(qiáng)政府在統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)方面的協(xié)調(diào)作用。 2.2 規(guī)劃許可的權(quán)利與許可對(duì)象相關(guān)由于權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系和交叉性，從行政許可法對(duì)行政許可所做出的規(guī)定來(lái)看，針對(duì)不同的許可對(duì)象，許可分為普通許可與特別許可，其性質(zhì)、功能、適用條件具有很大的差別。 普通許可的目的是防止危險(xiǎn)、保障安全、維護(hù)公共利益；而

19、特許的本質(zhì)是分配稀缺資源,實(shí)現(xiàn)收益最大化,這種出讓的結(jié)果是受特許人獲得了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此， 普通許可與特許的本質(zhì)區(qū)別為是否授益行政行為12。在普通許可的場(chǎng)合,行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于具備許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的被許可人,沒(méi)有拒絕授予許可的權(quán)力； 相反，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于是否授予行政特許, 擁有較大的自由裁量權(quán)。對(duì)于特許，一旦得到許可, 將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)獲益，法律因而對(duì)其權(quán)利的行使往往規(guī)定一定的條件, 只有當(dāng)行政相對(duì)方具備了這些條件時(shí)才可以行使該權(quán)利, 從事相應(yīng)的活動(dòng)?！疤卦S” 既可以被理解為一種可以用來(lái)保護(hù)“公共利益” 的規(guī)則 , 也可以被理解為“ 私人利益集團(tuán)尋租行為的產(chǎn)物” 13。因此，基于特許取得的

20、許可是一種可以訴請(qǐng)保護(hù)的利益，適用于信賴原則。 根據(jù)普通許可與特許的區(qū)別，可以明確建筑用地規(guī)劃許可證和建筑工程規(guī)劃許可證面向不同的分類申請(qǐng)，包括特許與普通許可14。然而目前城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及各地地方性法規(guī)的許可程序都沒(méi)有區(qū)分普通許可和特許的不同，例如舊樓電梯的加建，規(guī)劃部門的職責(zé)是審核消防、采光、通風(fēng)等工程問(wèn)題，然而許可對(duì)象的特殊性在于相關(guān)業(yè)主因?yàn)殡娞菁咏ǖ某杀竞屠娣峙鋯?wèn)題，如果業(yè)主在申請(qǐng)規(guī)劃許可之前沒(méi)有進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和溝通，而是將利益協(xié)調(diào)的責(zé)任置于規(guī)劃部門，耗費(fèi)規(guī)劃部門大量的時(shí)間與精力。而對(duì)于地下空間的開發(fā)，其開發(fā)模式是商業(yè)還是人防工程，是有顯著的區(qū)別，若是商業(yè)開發(fā)則構(gòu)成特許，其容積率應(yīng)計(jì)入用

21、地指標(biāo)，并應(yīng)按照特許的權(quán)利與責(zé)任完善相關(guān)程序。由于普通許可和特許具有不同的法律屬性，只有對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，才能明晰不同的權(quán)利與責(zé)任，不僅有利于減輕規(guī)劃部門的決策責(zé)任，也有利于保護(hù)申請(qǐng)者的權(quán)益。2.3 規(guī)劃許可的效率與許可程序相關(guān)行政資源的有限性決定了效率是行政程序的一個(gè)基本價(jià)值, 行政效率的提高則意味著行政程序成本的最小化。行政許可法關(guān)于行政許可的實(shí)施程序規(guī)定得比較詳細(xì), 但明確行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則、流程 “專項(xiàng)規(guī)定”的行政程序法至今仍然缺位。在規(guī)劃行政領(lǐng)域，城鄉(xiāng)規(guī)劃法作為實(shí)體法，對(duì)規(guī)劃許可程序的也沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定。國(guó)家法律、部門性法規(guī)在立法領(lǐng)域的空白遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政許可的實(shí)際需求。

22、如果將行政程序中的時(shí)間耗費(fèi)作為一種與經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)有關(guān)的行政資源而計(jì)入程序直接成本，規(guī)劃許可程序的繁瑣、效率低下而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響是難以忽略的，規(guī)劃許可的行政效率是行政改革的主要方向。規(guī)劃許可行為在實(shí)踐過(guò)程中形成了較為復(fù)雜的類型，特別是在建成環(huán)境的管理階段，許可對(duì)象越來(lái)越廣泛，有些行政許可行為，例如構(gòu)筑物加建、外立面改造等小型開發(fā)活動(dòng)等，完全可以設(shè)置簡(jiǎn)易程序,這既有利于提高行政效率, 也有利于節(jié)省行政相對(duì)人的成本。而另一方面，對(duì)于具有重大影響的規(guī)劃許可項(xiàng)目，倉(cāng)促?zèng)Q策將對(duì)城市造成難以估量的損失，因此聽證、公示等程序的實(shí)施也應(yīng)該有明確的規(guī)定，從而保護(hù)公共利益以及相關(guān)主體的利益。 權(quán)力下放也是提高行政效率

23、的有效手段之一，然而分權(quán)程度可能會(huì)隨時(shí)間而變化，隨著現(xiàn)行政策框架和政治環(huán)境的變化15，在任何時(shí)候都必須根據(jù)城市實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和階段，并根據(jù)規(guī)劃許可程序的分類，進(jìn)行不同程度的結(jié)合。3. 規(guī)劃許可的分類 根據(jù)對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象的數(shù)據(jù)研究分析，規(guī)劃許可的類型、性質(zhì)隨著城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷變化，為適應(yīng)規(guī)劃許可行政的需要，規(guī)劃許可的項(xiàng)目管理宜從目前單純按建設(shè)階段分類管理的辦法，逐步轉(zhuǎn)向按項(xiàng)目利益主體、項(xiàng)目重要性相結(jié)合進(jìn)行分類許可，并改進(jìn)現(xiàn)有的許可程序。3.1 以利益主體進(jìn)行分類區(qū)分“建設(shè)活動(dòng)”以及“開發(fā)活動(dòng)”，將內(nèi)部協(xié)調(diào)的行政認(rèn)可與外部法律管理的規(guī)劃許可進(jìn)行區(qū)別；將小型開發(fā)活動(dòng)納入規(guī)劃管理，明確規(guī)劃許可

24、的范疇，是規(guī)劃許可行政的首要任務(wù)，見表4。表4行政許可、默認(rèn)許可、規(guī)劃許可的分類 建設(shè)階段行政認(rèn)可默認(rèn)許可規(guī)劃許可選址意見書建設(shè)用地規(guī)劃許可公益性項(xiàng)目營(yíng)利性項(xiàng)目建筑工程規(guī)劃許可不構(gòu)成公共利益、相鄰利益的影響構(gòu)成公共利益、相鄰利益的影響（資料來(lái)源：作者本人） （1） 行政認(rèn)可 通過(guò)對(duì)規(guī)劃許可利益主體的數(shù)據(jù)分析，選址意見書的申請(qǐng)主體并不包括開發(fā)商、個(gè)人。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，只有劃撥用地提供國(guó)有土地使用權(quán)才需要申請(qǐng)選址意見書 ， 從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的選址意見書，脫離了行政許可的基本屬性。從某種意義上，選址意見書的實(shí)質(zhì)相當(dāng)于一種“規(guī)劃”或“計(jì)劃”，而并非“行政許可”。 在建設(shè)用地規(guī)劃許可證與建筑工程規(guī)

25、劃許可證階段，有部分由政府、事業(yè)單位作為申請(qǐng)主體的項(xiàng)目，例如保障性住房、安置房；教育、醫(yī)療、行政辦公、宗教、體育等公共設(shè)施；大學(xué)城、亞運(yùn)城、汽車城、港口、會(huì)展中心等國(guó)家、省屬重點(diǎn)工程項(xiàng)目，這類公益性項(xiàng)目也應(yīng)該歸類為內(nèi)部協(xié)調(diào)。在日本，以國(guó)都道府為開發(fā)主體的開發(fā)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等公益性目的的開發(fā)如鐵路、 醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)；土地區(qū)劃整理事業(yè)等，不納入開發(fā)許可范圍16。 為加快城市建設(shè)，提高行政效率，理順政府部門之間的關(guān)系，建議將選址意見書以及部分以公共利益為目的、政府部門以及事業(yè)單位為申請(qǐng)主體的項(xiàng)目實(shí)行行政認(rèn)可制度。認(rèn)可制度與許可制度有差別，認(rèn)可制度是簡(jiǎn)化行政許可的程序和環(huán)節(jié)、要求，變外部法律管理

26、程序?yàn)檎畠?nèi)部的協(xié)調(diào)程序，明確實(shí)施者的責(zé)任，認(rèn)可制度是提高城市規(guī)劃實(shí)施效率的有效手段。（2） 不需要申請(qǐng)的規(guī)劃許可（默認(rèn)許可） “開發(fā)活動(dòng)”的范疇很廣，但是部分開發(fā)活動(dòng)并沒(méi)有構(gòu)成對(duì)公共利益、相鄰利益的影響，并不符合行政許可法對(duì)許可對(duì)象的設(shè)定，因此對(duì)一些可能構(gòu)成開發(fā)行為但無(wú)須許可的活動(dòng)應(yīng)予以明確，從而使每一類型的開發(fā)活動(dòng)都被納入法律管理而又提高行政效率，這類許可稱之為通則式管理。英國(guó)的方式是編制一般開發(fā)規(guī)則明確具有“被許可的開發(fā)權(quán)”（permitted development rights）17；新西蘭將開發(fā)活動(dòng)分為六類，其中允許開發(fā)活動(dòng)僅限于小型的土地開發(fā)利用活動(dòng)，提交申請(qǐng)即可獲開發(fā)活動(dòng)符合規(guī)

27、劃要 求證書(Certificate of Compliance)。日本則限定1000平方米以下的開發(fā)，或者在三大都市圈建成區(qū)(城市化促進(jìn)地域) 500平方米以下的開發(fā)無(wú)需申請(qǐng)?jiān)S可18。 我國(guó)應(yīng)借鑒這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行通則式管理的研究和探索。（3） 需要申請(qǐng)的規(guī)劃許可（規(guī)劃許可） 行政許可法雖然規(guī)定準(zhǔn)予設(shè)立行政許可的事項(xiàng)，但僅僅為原則性的寬泛論述。城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)建筑工程規(guī)劃許可證的申請(qǐng)對(duì)象作出規(guī)定，而隨著城市開發(fā)與建設(shè)環(huán)境的復(fù)雜化，這個(gè)規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際規(guī)劃許可的需要，因此對(duì)符合行政許可特征的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行定義非常重要，城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及地方性的規(guī)劃法規(guī)都需要進(jìn)行修改并詳細(xì)規(guī)定，從法律的層面限定

28、規(guī)劃許可的范疇。3.2 以許可對(duì)象進(jìn)行分類對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，在法律上理清規(guī)劃部門、申請(qǐng)者、利益相關(guān)人的法律責(zé)任，是實(shí)行“法治”的重要舉措。通過(guò)對(duì)規(guī)劃對(duì)象的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合行政許可法對(duì)普通許可和特許的分類，建議規(guī)劃許可的行政法分類如表5。表5 普通許可與特許的分類類型普通許可特許新建（地面）公共設(shè)施類（教育、醫(yī)療、行政辦公、民政、社區(qū)中心、體育、宗教）公共性住宅：保障性住房、安置房等個(gè)人住宅市場(chǎng)開發(fā)類（商業(yè)、住宅、廠房等）新建（地下）商業(yè)車庫(kù)人防、市政市政（地面）增設(shè)電梯、樓梯、消防梯等連廊、平臺(tái)、門亭等構(gòu)筑物、附屬設(shè)施改變功能同一用地類別的功能轉(zhuǎn)換不同用地類別的功能轉(zhuǎn)換外立面修繕拆除、重建

29、、裝修（不改變?cè)泄δ埽└慕?、擴(kuò)建（增加建筑面積、改變?nèi)莘e率）場(chǎng)地、園林、綠化、圍墻（資料來(lái)源：作者本人）（1） 特許由前面分析可知，特許的本質(zhì)是分配稀缺資源并從中獲益，主要包括個(gè)人住宅、商業(yè)、商業(yè)住宅、廠房等新建筑的開發(fā)；地下商業(yè)、車庫(kù)的新建；增加面積及改變?nèi)莘e率的改建、擴(kuò)建；不同用地類別的功能轉(zhuǎn)換等；這些開發(fā)活動(dòng)均符合特許的特征，應(yīng)在地方性的規(guī)劃法規(guī)中予以確認(rèn)，明確公眾參與、聽證、行政復(fù)議、上訴、利益補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，同時(shí)也對(duì)規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)形成制約，防止權(quán)力的濫用。（2） 普通許可 盡管新建建筑、地下空間、功能轉(zhuǎn)換獲得了土地開發(fā)或再開發(fā)的權(quán)利，但特許還有一個(gè)重要的特質(zhì)是開發(fā)者從中獲益，對(duì)于

30、公共設(shè)施類（教育、醫(yī)療、行政辦公、民政、社區(qū)中心、體育、宗教等），保障性住房、安置房等公共性住宅；地下人防、市政設(shè)施；同一用地類別的功能轉(zhuǎn)換，應(yīng)屬于普通許可。其次，一些小型的開發(fā)活動(dòng)，例如增設(shè)電梯、樓梯、消防梯；連廊、平臺(tái)、門亭等構(gòu)筑物、附屬設(shè)施；外立面修繕；不改變?cè)泄δ艿牟鸪⒅亟?、裝修；場(chǎng)地、園林、綠化、圍墻等屬于普通許可。對(duì)于普通許可，可以編制專項(xiàng)的規(guī)劃許可條例，為規(guī)劃?rùn)?quán)力下放的決策提供依據(jù)并減輕行政壓力。3.3 以許可程序進(jìn)行分類根據(jù)規(guī)劃許可的對(duì)象特點(diǎn)，在法律上的屬性分為普通許可和特許，但這個(gè)分類并不決定著許可程序的簡(jiǎn)單或復(fù)雜。規(guī)劃許可程序主要取決于專業(yè)決策的難易程度以及對(duì)利益相關(guān)者

31、的影響程度，而許可程序的分類也是規(guī)劃行政權(quán)力的下放依據(jù)。根據(jù)行政許可法以及國(guó)外規(guī)劃許可制度的經(jīng)驗(yàn)，建議規(guī)劃許可的程序分為以下三類。（1） 簡(jiǎn)易程序部分規(guī)劃許可被視為簡(jiǎn)單的或輕微的，例如構(gòu)筑物、外立面改造、場(chǎng)地改造等等，規(guī)劃管理人員根據(jù)專業(yè)規(guī)范、法律條文、管理經(jīng)驗(yàn)可以作出判斷而無(wú)需集體決策，對(duì)于這類規(guī)劃申請(qǐng)可以通過(guò)行政分權(quán)下放到地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，或者通過(guò)簡(jiǎn)化程序由市級(jí)規(guī)劃部門集中審批。規(guī)劃許可的申請(qǐng)，同時(shí)涉及到文化局、環(huán)保局、市政園林局、市交委、消防局等部門，申請(qǐng)者往往疲于奔波不同部門之間。為了提高行政效率，行政許可法第二十六條規(guī)定了方便當(dāng)事人辦理行政許可的若干制度,主要包括統(tǒng)一受理(即

32、通常所說(shuō)的“一個(gè)窗口對(duì)外”)、統(tǒng)一辦理(即“并聯(lián)審批”)、聯(lián)合辦理、集中辦理(即“一站式審批”)等，這些措施對(duì)提高行政效率具有很大的作用。然而，應(yīng)該明晰的是，上述措施并非施行相對(duì)集中行政許可權(quán)19，不屬于行政許可的程序范疇，因此并不能歸到簡(jiǎn)易程序中。（2） 一般程序?qū)τ谝话愕囊?guī)劃申請(qǐng)，根據(jù)規(guī)劃或者開發(fā)控制條例可以作出決策，包括大部分的建設(shè)用地規(guī)劃許可，由于控規(guī)編制為建設(shè)用地規(guī)劃許可提供了開發(fā)控制的依據(jù)，許可的程序主要集中在規(guī)劃部門內(nèi)部的討論和審查；對(duì)于建設(shè)工程規(guī)劃許可中的功能轉(zhuǎn)換、新建地上、地下建筑，新建市政設(shè)施、舊樓電梯安裝等，這類申請(qǐng)往往需要征求環(huán)保、工商、文化、消防等其他部門的意見，且具

33、有很強(qiáng)的地方性，區(qū)級(jí)、街道級(jí)規(guī)劃部門更了解項(xiàng)目申請(qǐng)的具體情況，這類型申請(qǐng)可以部分下放到地方規(guī)劃局。一般程序的規(guī)劃許可應(yīng)設(shè)置公眾參與，使公眾獲得知情權(quán)，并保留市級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的抽查與否決權(quán)力。（3） 復(fù)雜程序第三類是重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、重要地段的開發(fā)與再開發(fā)，在此過(guò)程中可能對(duì)原有的規(guī)劃進(jìn)行修改，這類項(xiàng)目的決策是非常困難的，決策過(guò)程也很冗長(zhǎng)，需要多輪的專家論證和公眾討論，應(yīng)預(yù)留充足的時(shí)間，由市級(jí)規(guī)劃局進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)由規(guī)劃委員會(huì)進(jìn)行決策并上報(bào)省建設(shè)廳進(jìn)行備案，保留省級(jí)部門的抽查與否決權(quán)力。結(jié)語(yǔ)關(guān)于規(guī)劃許可的分類探討，其根本目的在于理清規(guī)劃許可的設(shè)定范疇，改進(jìn)許可的程序，將主要的精力放在重要的規(guī)劃申請(qǐng)上

34、，對(duì)次要的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行高效的簡(jiǎn)化審批。同時(shí)，也根據(jù)許可的分類在行政與法律上理清規(guī)劃部門的責(zé)任與權(quán)力，給予申請(qǐng)者應(yīng)有的利益保障。注釋： 現(xiàn)行憲法第 51 條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。 有學(xué)者將此條款稱為“經(jīng)濟(jì)制度條款”，屬于經(jīng)濟(jì)憲法條款，參見黃卉：憲法經(jīng)濟(jì)制度條款的法律適用從德國(guó)經(jīng)濟(jì)憲法之爭(zhēng)談起，載中外法學(xué)2009 年第 4 期。行政許可法在立法草案中,曾將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)與登記五類，但正式通過(guò)時(shí)由于存在分歧未使用上述分類名稱。關(guān)于行政許可的分類，在學(xué)術(shù)上存在許多爭(zhēng)論。比較普遍的分類方法是歸納行政許可法第12條的5類許可事項(xiàng)，依據(jù)審批程序的寬嚴(yán)或特定對(duì)象，將許可分為普通許可及特許，詳見王克穩(wěn)：論行政特許及其與普通許可的區(qū)別，載于南京社會(huì)科學(xué)，2011.09；P83-87。廣州市規(guī)劃局每年收到大量關(guān)于舊樓加裝電梯的信訪。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政立法領(lǐng)域陸續(xù)制定出臺(tái)了行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等一系列法律，但是，“行政程序法”這部約束政府權(quán)力的最重要的法律一直在進(jìn)行各方博弈，至今未