關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的思考

1、關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的思考以江蘇省為例 06-02-04 08:41:00 作者：李如海 摘 要 農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤是當前土地管理的熱點，也是促進土地集約高效利用、妥善解決用地供需矛盾的有效手段之一，本文在對當前通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，實現(xiàn)減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤的經(jīng)驗進行了總結(jié)，并對其中所出現(xiàn)的問題進行了比較深入剖析的基礎(chǔ)上，提出了當前農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的政策建議。 關(guān)鍵詞 農(nóng)村建設(shè)用地整理；建設(shè)用地指標；掛鉤 國務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號）中指出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛

2、鉤”，“在符合規(guī)劃的條件下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有制建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。抓好農(nóng)村建設(shè)用地整理既是貫徹落實國務(wù)院關(guān)于嚴格土地管理決定的要求，又是當前和今后一個時期有效的利用現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，同時一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。江蘇省作為全國第一批實施農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的試點省份，在國土資源部的指導(dǎo)下，以認真分析研究土地資源利用情況為基礎(chǔ)，扎實開展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤工作，通過試點地區(qū)對農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的方式和方法的探索，逐步摸索出切實可行的農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的技術(shù)路線和技術(shù)規(guī)范。通過總結(jié)現(xiàn)有試點地區(qū)的經(jīng)驗和做法，我們對開展

3、農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的若干問題進行了比較粗淺的思考，供大家參考。 1農(nóng)村建設(shè)用地整理的主要內(nèi)容 農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包括兩個部分：一是農(nóng)村居民點用地整理；二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。 （1）農(nóng)村居民點用地整理是近幾年興起的土地集約利用工程。農(nóng)村居民點整理是提高農(nóng)村居民點用地效率和集約化程度，促進土地資源有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點整理主要是運用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過對農(nóng)村居民點用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村居民點整理的內(nèi)涵是指從宏

4、觀上對農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局進行調(diào)整以及從微觀上對農(nóng)村居民點用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進行的綜合調(diào)整。 進行村莊用地的調(diào)整已成為我國土地整理的一項重要工作。一方面，農(nóng)村居民點用地整理對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實現(xiàn)耕地占補平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題都具有重大的現(xiàn)實意義；另一方面，農(nóng)村居民點整理將在我國加快城鎮(zhèn)化進程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。過去，農(nóng)村居民點整理往往緊跟項目走，即“被動整理”模式，這種做法雖然可以滿足項目用地的要求，但由于時間倉促，遺留下來的問題很

5、多，而且，這種整理方式往往不注意整個區(qū)域用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地資源配置的優(yōu)化，同時帶來了許多生態(tài)、環(huán)境等問題。把農(nóng)村居民點整理納入土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃編制當中，有目的、有針對性地進行農(nóng)村居民點整理，通過減少農(nóng)村居民點用地與相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“此消彼長” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需不平衡的現(xiàn)狀。 （2）農(nóng)村工礦廢棄地的整理主要是針對地處農(nóng)村的、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設(shè)用地，通過工程技術(shù)手段，對其進行重新的復(fù)墾整理使其達到或逐步達到耕作標準的過程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的又一重要方面，對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，優(yōu)化土地利用

6、結(jié)構(gòu)，促進土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。 2農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤 21“掛鉤政策”的內(nèi)涵 農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)（一般為基本農(nóng)田保護區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)）的農(nóng)村居民點和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。 22“掛鉤政策”的依據(jù) 在土地利用總體規(guī)劃的各類規(guī)劃空間不能改變和突破的情況下，上級下達的規(guī)劃指標的剛性與地方

7、社會經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求之間的矛盾日益突出，唯一的辦法和途徑，就是充分利用國家現(xiàn)有的政策。2004年全國土地市場治理整頓后，國家陸續(xù)出臺了若干具有重要指導(dǎo)性的文件，經(jīng)過分析和研究，我們認為在以下的幾個文件中，可以找到能夠為江蘇省今后的社會經(jīng)濟發(fā)展拓展空間的途徑和辦法實施“掛鉤政策”，將建設(shè)用地空間和數(shù)量置換出來。 國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定（國發(fā)200428號） 該文件第二部分“加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！保ㄒ韵潞喎Q“掛鉤政策”）其實，“掛鉤政策”由來已

8、久。2000年，國土資源部下發(fā)了關(guān)于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知(國土資發(fā)2000337號)，其中第二條“立足存量，內(nèi)涵挖潛，促進小城鎮(zhèn)建設(shè)集約用地”明確提出“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)依法批準的試點小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標，用于實施建新拆舊，促進建設(shè)用地的集中。周轉(zhuǎn)指標由省級國土資源部門單列，堅持“總量控制，封閉運行，臺帳管理，統(tǒng)計單列，年度檢查，到期歸還”。同年，國土資源部下發(fā)的關(guān)于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知(國土資發(fā)2000408號)，在第四條 “有條件地實行建設(shè)用地指標周轉(zhuǎn)，推進國家和省級試點小城鎮(zhèn)建設(shè)”中進一步明

9、確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建設(shè)用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點推進情況、試點小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對國家和省級試點小城鎮(zhèn)，單列編報下達一定數(shù)量的建設(shè)占用耕地周轉(zhuǎn)指標。小城鎮(zhèn)建設(shè)建新拆舊完成后，經(jīng)復(fù)核認定的復(fù)墾成耕地的面積必須大于建設(shè)占用耕地的面積?！钡淖龇?。2004年，國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見（國土資發(fā)2004234號）中，又提出“縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農(nóng)村

10、建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進?！?這樣，掛鉤周轉(zhuǎn)指標應(yīng)當同時具備兩種身份，即規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標身份和耕地轉(zhuǎn)用計劃身份。 國土資源部關(guān)于基本農(nóng)田保護中有關(guān)問題的整改意見（國土資發(fā)2004223號） 該文件第一條“抓緊解決基本農(nóng)田保護中基礎(chǔ)工作有關(guān)問題，切實落實規(guī)劃確定的基本農(nóng)田”第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護指標要在基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)落實到地塊”和“由于基礎(chǔ)工作不扎實，在劃定基本農(nóng)田時將其他用地誤劃為基本農(nóng)田

11、的，要進行調(diào)整，并補劃同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。因現(xiàn)有耕地數(shù)量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復(fù)墾新增加且經(jīng)驗收合格的耕地補劃為基本農(nóng)田?！?因此，“掛鉤政策”的實施，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農(nóng)田保護區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)開展（在規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)內(nèi)開展“掛鉤”，整理復(fù)墾出耕地毫無意義）。 國土資源部關(guān)于開展補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知（國土資發(fā)2005128號） 該文件第四條第三款“如補充耕地等級低于被占用耕地等級，逐步實行按等級折算增加補充耕地面積”的規(guī)定，為我們通過基本農(nóng)田保護區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤，解決了實事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

12、23“掛鉤政策”的意義 現(xiàn)階段，我國進入經(jīng)濟發(fā)展的快速時期，各個地方尤其是城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對建設(shè)用地的需求也越來越大，局部地區(qū)甚至在2000年就已經(jīng)把規(guī)劃期到2010年的建設(shè)用地指標全部用完。就當前的經(jīng)濟發(fā)展過程而言，土地資源特別是耕地資源的消耗是不可避免的，關(guān)鍵在一個“度”。土地非農(nóng)化可以分為消耗性非農(nóng)化以及過度非農(nóng)化兩個部分。消耗性非農(nóng)化主要依照經(jīng)濟規(guī)律的要求，以及由于城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化進程的需要而不得不消耗的一部分農(nóng)用地；而過度非農(nóng)化則是指地方政府部門把土地的價格人為地降低所帶來的土地資源的過度消耗。因此，在土地利用的過程中，一要抓住經(jīng)濟規(guī)律，引入市場機制；二要進一步

13、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用?！皰煦^政策”就是依靠政府部門發(fā)起，運用經(jīng)濟手段促進農(nóng)村建設(shè)用地的整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的同時，既適度地減少農(nóng)村建設(shè)用地、整理復(fù)墾為耕地，又為地方爭取到更多的建設(shè)用地指標，滿足經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，有效提高土地供給水平。 24 “掛鉤政策”的可行性 據(jù)統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村建設(shè)用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，江蘇省農(nóng)村居民點用地面積達到93.79萬公頃(1406.86萬畝)；2000年全省有農(nóng)村人口4829.02萬人，人均占地194.22

14、平方米，高于全國150平方米的平均水平。把這部分超標的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，面積之大，相當可觀。 隨著經(jīng)濟特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，農(nóng)民進城的愿望也相當強烈。再加上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對建設(shè)用地需求的強烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，就為 “掛鉤政策”的實施提供了有利的社會條件、經(jīng)濟條件和政策基礎(chǔ)。 25“掛鉤政策”實施中應(yīng)遵循的原則 （1）“誰整理、誰受益”的原則 農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠政府來整理是不可行的。需要運用經(jīng)濟手段，切實按照市場規(guī)律的要求，把農(nóng)村建設(shè)用地整理的成果交還給整理的主體，這也是我國社會主義市場經(jīng)濟中按勞分配的最基本要求。 （2）整理的質(zhì)量與

15、建設(shè)用地指標掛鉤的原則 在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中，除了要注重整理的數(shù)量以外，還需特別注重整理形成的耕地的質(zhì)量。過去，我們在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，就因為只注重耕地的數(shù)量而沒有過多強調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，造成了“占好地、補劣地”現(xiàn)象時有發(fā)生，給耕地的總體質(zhì)量帶來了一些負面影響。因此，現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中，應(yīng)進一步加強對整理出的耕地質(zhì)量進行評價，做好與建設(shè)用地指標掛鉤的測算工作。 （3）尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則 農(nóng)村建設(shè)用地整理的實施過程中，應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強制拆遷，切實維護農(nóng)民個人、集體

16、經(jīng)濟組織和其他有關(guān)個人、單位的合法權(quán)益。對于因拆遷對農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織造成損失的，要給以補償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。 （4）統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則 一方面， “掛鉤政策”的實施涉及面廣量大，情況較復(fù)雜，因此必須要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、財政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動等部門協(xié)同開展工作，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進行規(guī)范操作；另一方面，在實施過程中，要注意調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，對于以前不合理的結(jié)構(gòu)安排要進行調(diào)整，優(yōu)化土地資源配置。 （5）促進土地可持續(xù)發(fā)展的原則 可持續(xù)發(fā)展要求我們要從經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、文化等方面綜合考慮土地的利用問題。具體到“掛鉤政策”上

17、，就是要在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中要十分注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改善，按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時，要注重發(fā)揚人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見和建議，“以人為本”，做到農(nóng)村居民點整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。在復(fù)墾為耕地獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標后，要集約利用土地，珍惜土地資源。 24“掛鉤政策”的動態(tài)實施 “掛鉤政策”的實施應(yīng)當是一個動態(tài)的過程。由于“掛鉤政策”的實施過程中必然涉及農(nóng)村居民的拆遷安置問題，因此，我們認為在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實施”和

18、“先使用周轉(zhuǎn)指標，再整理置換歸還”的兩個同步統(tǒng)一的動態(tài)過程。這個過程應(yīng)當包括以下幾個主要內(nèi)容： 一、建設(shè)用地掛鉤的方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標。指標可以在整理（復(fù)墾）形成耕地前進行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的置換歸還。對于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的，新指標可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還（其中，在滿足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各

19、項城鎮(zhèn)建設(shè)使用）；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標或現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標；對于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標?！皰煦^政策”實施主體可以自行整理，也可以委托專業(yè)機構(gòu)進行整理，相關(guān)費用由自己承擔。 省級國土資源管理部門應(yīng)當對整理后的耕地質(zhì)量進行評估，可以靈活根據(jù)當?shù)卣韽?fù)墾形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系數(shù)”（見下文）測算可以用于置換歸還建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的有效耕地面積。 耕地質(zhì)量指數(shù)：Ij(j=1,2,3n)；高質(zhì)量耕地指數(shù)：Ij(j=1,2,3n) 耕地質(zhì)量指數(shù)平均水平

20、：I； 復(fù)墾耕地面積：Sb 質(zhì)量系數(shù)：r =(Ij- I )/ I 實際置換面積：Sa = r × Sb轉(zhuǎn)貼于 二、實施模式 江蘇省A市對農(nóng)村建設(shè)用地整理進行了嘗試，下面是A市進行整理的主要方法： （一）農(nóng)村建設(shè)用地整理權(quán)屬調(diào)整方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理針對農(nóng)村居民點、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進行整理。依據(jù)不同的整理形式、不同對象，對土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。 (1) 土地所有權(quán)的調(diào)整方法 農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中，整理區(qū)內(nèi)部分建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項

21、權(quán)利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認的準則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進行權(quán)屬的調(diào)整置換。 成片土地整理過程中，涉及村界調(diào)整的要進行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點，若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當量或等價原則進行補償；若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來的插花地及其整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，按等當量或等價值對其土地所有權(quán)進行調(diào)整。 不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理

22、作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”這個原則，等當量通過各自相鄰的村依次進行土地所有權(quán)的調(diào)整。 (2) 土地使用權(quán)的調(diào)整方法 按等質(zhì)、等量模式進行調(diào)整的方法。這種土地使用權(quán)的調(diào)整，只能在穩(wěn)定經(jīng)營承包權(quán)的基礎(chǔ)上，按照整理前、后土地數(shù)量質(zhì)量相當?shù)哪Ｊ剑瑢⒄砗笸恋刂匦路峙?、認定，并簽署土地權(quán)屬界線認可書和土地經(jīng)營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經(jīng)營的狀況，可采取在地塊中設(shè)立一些象征性的地塊標志來加以解決。 按照股份制及租賃模式進行調(diào)整的方法。這種方法適用于經(jīng)濟發(fā)達的地方，閑置農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，且具有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農(nóng)民自愿的原則，對整理前土地評估或土地質(zhì)量評估結(jié)

23、果折股，自愿組建股份制土地經(jīng)營組織，統(tǒng)一經(jīng)營土地，并持股權(quán)的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協(xié)議或招標的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費用分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于養(yǎng)老保險等社會福利事業(yè)。 整理新增建設(shè)用地掛鉤指標和新增耕地使用權(quán)的調(diào)整方法。農(nóng)村建設(shè)用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設(shè)用地掛鉤指標可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，或租賃給種田大戶，租金歸集體所有。 （二）農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算的技術(shù)路線 在分析當?shù)刈匀?、社會?jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，選取不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，確定不同整理模式

24、的整理標準，并確定出不同整理模式的整理范圍。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)不同整理模式和整理標準計算整個測算區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力。其測算方法和步驟見圖1： 圖1農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算方法與步驟 （三）資金來源 A市整理資金先由政府財政出資或進行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標的出讓金、相關(guān)稅費等收益來平衡預(yù)算。 （四）A市“掛鉤政策”的實施方法 A市由于農(nóng)村建設(shè)用地整理所得的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標，優(yōu)先用于拆遷農(nóng)民的安置點用地，多余的指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)。 三、收益分配問題 在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過程中，A市政府根據(jù)土地優(yōu)化配置的原則，按照規(guī)劃要求，以建設(shè)生態(tài)園區(qū)等方式把

25、農(nóng)民的土地全部征收，統(tǒng)一經(jīng)營，使得農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)，這種情況下，就涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性把補償費用付給農(nóng)民，也可以租賃農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)，每年（或定期）付給農(nóng)民一定額度租金。值得注意的是，如果地方政府把建設(shè)用地指標異地轉(zhuǎn)讓，獲得的資金也應(yīng)該與農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織一同分享。我們認為政府應(yīng)該按照租賃農(nóng)民土地或農(nóng)民以土地入股等方式，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補償，這樣既可以獲得因土地升值給農(nóng)民帶來的收入，也可以避免因通貨膨脹給農(nóng)民帶來的損失，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平。 3結(jié)論和政策建議 農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標掛鉤是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們認為，在此過程中應(yīng)該

26、注意以下幾個問題： （1）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實保障農(nóng)民權(quán)益 首先，農(nóng)村居民點整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強宣傳力度，使廣大農(nóng)民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農(nóng)民的監(jiān)督。第三，在整理過程中，要給予農(nóng)民實惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對于整理過程中對農(nóng)民造成的損失要給予公平的補償。 加強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是一個長期的過程，更是一項長期的任務(wù)，要狠抓不懈。具體來說應(yīng)該注意以下幾個方面：一、建立長期穩(wěn)定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補辦登記手續(xù)。二、嚴格執(zhí)行國家制定的宅基地面積標準，對于不符合宅基地面積標準的要及時調(diào)整。三、積極開展農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作，優(yōu)化土地配置。 （2）引入市場化運作方式，