借鑒績效評價理論探討稅收執(zhí)法風(fēng)險管理的思考

1、借鑒績效評價理論探討稅收執(zhí)法風(fēng)險管理的思考 - 發(fā)布時間：2009年02月14日 信息來源：徐州市地稅局 字 體：【大 中 小】 近年來，隨著依法治稅的加強(qiáng)和新稅收征管法的頒布實施，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相對人保護(hù)自己的合法權(quán)益意識日漸增強(qiáng)，對行政主體依法行政提出了更高的要求。再加上近年來國家稅務(wù)總局大力推進(jìn)稅收執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化對稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約，稅收執(zhí)法風(fēng)險不斷加大。如何認(rèn)識和規(guī)避這些風(fēng)險，已成為新形勢下稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過程中必須認(rèn)真研究解決的重要課題。本文旨在把風(fēng)險及風(fēng)險管理的理念引進(jìn)稅收執(zhí)法領(lǐng)域，并借鑒企業(yè)管理的績效評價理論對稅務(wù)部門風(fēng)險管理效果進(jìn)行評價，針對產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險的主

2、要原因，提出規(guī)避的措施，以期將稅收執(zhí)法風(fēng)險降到最低限度。一、稅收執(zhí)法風(fēng)險的概念目前，學(xué)術(shù)界對風(fēng)險的內(nèi)涵還沒有統(tǒng)一的定義，由于對風(fēng)險的理解和認(rèn)識程度不同，或?qū)︼L(fēng)險的研究的角度不同，不同的學(xué)者對風(fēng)險概念有著不同的解釋，但可以歸納為以下幾種代表性觀點。風(fēng)險是事件未來可能結(jié)果發(fā)生的不確定性；風(fēng)險是損失發(fā)生的不確定性；風(fēng)險是指可能發(fā)生損失的損害程度的大?。伙L(fēng)險是指損失的大小和發(fā)生的可能性；風(fēng)險是由風(fēng)險構(gòu)成要素相互作用的結(jié)果；利用對波動的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計方差定義風(fēng)險；利用不確定性的隨機(jī)性特征來定義風(fēng)險。風(fēng)險有廣義和狹義兩種形式，廣義的風(fēng)險表現(xiàn)為不確定性；而狹義的定義則強(qiáng)調(diào)風(fēng)險表現(xiàn)為損失的不確定性。由于風(fēng)險存在部分

3、可度量性，就為各種風(fēng)險管理的研究提供了基礎(chǔ)。稅收執(zhí)法風(fēng)險作為風(fēng)險的一種，也有廣義和狹義之分，本文根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法特征將稅收執(zhí)法風(fēng)險主要界定在狹義風(fēng)險范疇，并由此展開對稅收執(zhí)法風(fēng)險的管理和規(guī)避探討。所謂狹義的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險，一般是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員因稅收執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯誤或行政不作為而損害了國家利益或納稅人的合法利益而引起必須承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任的不利后果和不良影響，即在執(zhí)法實體和執(zhí)法程序兩方面違規(guī)違法，從而導(dǎo)致承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險，如行政敗訴、行政處分、行政賠償?shù)取６?、如何在稅?wù)系統(tǒng)進(jìn)行績效評價指標(biāo)設(shè)計的構(gòu)想（一）相關(guān)理論淵源績效評價實踐已有較長的歷史，現(xiàn)代企業(yè)績效評價的開端可以追溯至20世紀(jì)

4、初杜邦公司開始使用的投資報酬率。但是，績效評價理論的出現(xiàn)則較晚。在西方，直到20世紀(jì)40年代，責(zé)任會計的理論、方法才成熟起來，這標(biāo)志著責(zé)任中心績效評價理論體系的建立。國內(nèi)對績效評價的定義,財政部統(tǒng)計評價司認(rèn)為，績效評價是指運用數(shù)理統(tǒng)計和運籌學(xué)方法，采用特定的指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對企業(yè)一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者績效，做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判。而我們目前實踐中經(jīng)常涉及到的績效評價通俗地講就是按照企業(yè)目標(biāo)設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，根據(jù)特定的評價標(biāo)準(zhǔn)，采用特定的評價方法，對企業(yè)一定經(jīng)營期間的經(jīng)營績效做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合判斷。我國的企業(yè)績效評

5、價研究，是從20世紀(jì)50年代開始的，當(dāng)時國家開始推行企業(yè)經(jīng)濟(jì)核算制，相應(yīng)地，企業(yè)在內(nèi)部開展了班組經(jīng)濟(jì)核算，這可以說是我國績效評價的萌芽。此后，以統(tǒng)計和財政部門為主，全國性的經(jīng)濟(jì)效益考核指標(biāo)體系得以建立并不斷完善。1999年，財政部等四部委頒布國有資本金效績評價規(guī)則，使我國企業(yè)績效評價理論體系更加科學(xué)。迄今為止，對企業(yè)績效評價的理論研究形成了多個視角，但始終沒有形成一個系統(tǒng)的理論框架。近幾年來，不少基層稅務(wù)部門為提高基層稅務(wù)干部工作績效，引入了“績效管理”的理念，提出了大力提升稅務(wù)干部的工作執(zhí)行力。工作執(zhí)行力不僅是檢驗基層稅務(wù)干部稱職與否的首要標(biāo)準(zhǔn)，而且還是影響組織目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，同時也

6、是促進(jìn)基層稅務(wù)干部工作效能提高的根本保證。而稅收執(zhí)法風(fēng)險作為工作執(zhí)行力的相反面，稅務(wù)干部工作執(zhí)行力高，理解運用政策法規(guī)解決實際問題的能力強(qiáng)，稅收風(fēng)險相對就低;反之，工作執(zhí)行力低隱含的稅收風(fēng)險就大。因此，本文擬將績效管理理論納入稅收執(zhí)法風(fēng)險管理體系中，從而架構(gòu)稅收執(zhí)法風(fēng)險管理的績效評估體系，在實踐中是一個全新的嘗試，也期望從中為稅收執(zhí)法風(fēng)險管理探討一個新的思路。（二）績效評價指標(biāo)的設(shè)計一是評價指標(biāo)的設(shè)計。建立科學(xué)有效的稅收執(zhí)法風(fēng)險管理績效評價體系應(yīng)貫徹并具體體現(xiàn)風(fēng)險管理的基本原則，遵循設(shè)定績效評價體系的一般性原則和適應(yīng)稅務(wù)風(fēng)險管理要求的特殊性原則.參考企業(yè)績效評價的方法，目前稅收執(zhí)法風(fēng)險管理績效

7、評價可用的評價方法，包括管理控制中常用的傳統(tǒng)的績效評價法、平衡計分卡評價以及沃爾比重法。這三種方法各有利弊，具體應(yīng)用到稅收執(zhí)法風(fēng)險管理中，需要將上述三種方法加以改進(jìn)和融合，并按照稅務(wù)部門具體情況和所處稅收環(huán)境的特點，設(shè)計出新的評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)，從而建立符合稅收執(zhí)法風(fēng)險管理要求的績效評價方法和體系。根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計的原則，設(shè)計稅收執(zhí)法風(fēng)險管理評價體系指標(biāo)主要應(yīng)從實施的稅收執(zhí)法風(fēng)險管理方案對稅務(wù)機(jī)關(guān)工作目標(biāo)實現(xiàn)的輔助作用、對稅務(wù)機(jī)關(guān)外部環(huán)境的影響、指標(biāo)體系的有效性方面展開評估。結(jié)合這些因素考慮需設(shè)計兩大類指標(biāo)：一類是可量化的指標(biāo)，即稅務(wù)指標(biāo)；另一類是不可量化的指標(biāo)，即非稅務(wù)指標(biāo)。（1）稅務(wù)指

8、標(biāo)體系11 準(zhǔn)期登記率，即以稅務(wù)機(jī)關(guān)從工商部門取得辦理營業(yè)執(zhí)照的資料，各管理科按照名單通知納稅人辦理稅務(wù)登記，期限為從納稅人領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的日期起計算，在30日內(nèi)辦理稅務(wù)登記為準(zhǔn)期。該指標(biāo)直接反映稅務(wù)機(jī)關(guān)對經(jīng)營者的初始管理水平。12 準(zhǔn)期申報率，以綜合查詢軟件內(nèi)生成數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，對全部納稅人、扣繳義務(wù)人的綜合申報率進(jìn)行考核。13 準(zhǔn)期入庫率，與上一個指標(biāo)一起考察管理科應(yīng)收盡收水平。14 下戶巡查頻率，即稅收管理員根據(jù)不同的目的設(shè)定巡查的范圍。如重點戶定期稅源巡查，對上一年入庫稅款（具體額度根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)水平確定）以上的納稅人，每月不少于一次巡查；特定行業(yè)的專項巡查；稅收管理員通過稅收征管軟件或納稅情況

9、對發(fā)現(xiàn)有疑問的納稅人進(jìn)行下戶巡查及個體戶的下戶巡查等。該指標(biāo)重在反映對納稅人的稅源管理質(zhì)量高低及了解納稅人經(jīng)營的能力。15 欠稅增減率，考核欠稅管理水平及清繳欠稅力度。16 接受外部舉報率，該比率反映管理轄區(qū)內(nèi)納稅人的稅法遵從度，間接反映出管理員的執(zhí)法水平。17 發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟率及違紀(jì)違法處理率，該指標(biāo)反映稅務(wù)部門內(nèi)控質(zhì)量及稅務(wù)人員依法行政的能力水平。（2）非稅務(wù)指標(biāo)體系21 稅務(wù)機(jī)關(guān)社會形象的樹立。是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)毓娦哪恐械男蜗?。形象高，影響力大，稅收政策的推行比較順利；反之征稅成本高。22 與各部門和企業(yè)的溝通。加強(qiáng)與工商、銀行、國土、郵政、司法等部門的溝通合作，充分發(fā)揮中介機(jī)

10、構(gòu)和社會力量的作用，形成群眾性協(xié)稅互稅體系，共同維護(hù)稅收秩序，良好的稅收環(huán)境的營造，有助于降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險。與稅務(wù)指標(biāo)體系相比，非稅務(wù)指標(biāo)的最大特點在于難以評價。由于數(shù)據(jù)采集的困難以及不可避免帶有主觀成分，其外部可信度不高。因此，對非稅務(wù)指標(biāo)的評價可以采用專家評估的方式，可以采用下列步驟進(jìn)行：首先，制定一個科學(xué)、客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過專家組的集體測評來給各項指標(biāo)打分。專家組的成員可以由監(jiān)察室、法規(guī)處、各業(yè)務(wù)處室領(lǐng)導(dǎo)和納稅人代表構(gòu)成。最后，匯總測評結(jié)果，得出一致的結(jié)論。對非稅務(wù)指標(biāo)的評價，一般是按固定的周期進(jìn)行，如一年一次或半年一次等。在建立了一套指標(biāo)體系以后，還需要開展指標(biāo)體系的有效

11、性分析。指標(biāo)體系用來評價稅收執(zhí)法管理的業(yè)績，評價的準(zhǔn)確與否取決于指標(biāo)體系自身的質(zhì)量。本文只是對之進(jìn)行初步的探討，如果指標(biāo)設(shè)計不甚合理，指標(biāo)值有偏差，毫無疑問會影響評價的效果。因此，應(yīng)隨時評價指標(biāo)體系的適用性和有效性，對指標(biāo)體系進(jìn)行動態(tài)管理設(shè)計。三、稅收執(zhí)法風(fēng)險管理績效評價體系基本框架的構(gòu)建與國外風(fēng)險管理實踐相比，我國目前總體來說缺少一個有效的稅收執(zhí)法風(fēng)險管理框架，并且發(fā)展很不均衡，科學(xué)有效的內(nèi)部控制機(jī)制尚未建立。而內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項動態(tài)的、長期的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，受整個所處宏觀經(jīng)濟(jì)、政治大環(huán)境制約，需要我們一代代稅務(wù)人的努力來提高和完善。我們只能就目前所處內(nèi)外部環(huán)境和自身管理水平來

12、探討風(fēng)險管理框架架構(gòu)問題。然而我們目前的征管現(xiàn)狀是處于這樣一種狀況。即雖然我們的稅收執(zhí)法責(zé)任制及工作規(guī)范已經(jīng)建立，但由于我們稅收領(lǐng)域執(zhí)法風(fēng)險才剛剛提及，可收集利用的影響風(fēng)險因素的數(shù)據(jù)很少，因而采用概率或方差指標(biāo)來度量稅收執(zhí)法風(fēng)險的定量分析目前還很難進(jìn)行，對稅收執(zhí)法風(fēng)險管理的效果很難進(jìn)行客觀、科學(xué)地評價，稅收執(zhí)法管理框架體系亟待構(gòu)建，稅收執(zhí)法風(fēng)險管理則作為其中一個部分?；诖耍P者構(gòu)劃如下風(fēng)險管理評價體系框架，盡早收集第一年數(shù)據(jù)作為基期數(shù)據(jù)，逐年累積，形成趨勢分析，并借鑒企業(yè)績效評價理論，將對企業(yè)管理評價質(zhì)量的方法引入稅收執(zhí)法風(fēng)險管理效果評價領(lǐng)域，從而大大提高我們發(fā)現(xiàn)和處理稅收風(fēng)險的能力。1、目

13、標(biāo)體系的確立。應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點，將稅收執(zhí)法風(fēng)險管理納入稅收執(zhí)法日常管理中去，并借鑒現(xiàn)代企業(yè)控制論的一般原理，落實到具體稅收工作中，對稅務(wù)人員稅收執(zhí)法風(fēng)險評價，主要基于降低稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險，保護(hù)干部的稅收執(zhí)法行為。2、主要環(huán)節(jié)的確立。稅收執(zhí)法風(fēng)險評價主要針對稅務(wù)干部執(zhí)法風(fēng)險，具體是指對稅務(wù)登記、稅收管理、申報征收、發(fā)票管理、稅務(wù)稽查、政策執(zhí)行、減稅免稅管理等各個環(huán)節(jié)全部納入計算機(jī)軟件控制，這些內(nèi)容全部存在執(zhí)法風(fēng)險問題。按照稅務(wù)執(zhí)法崗位類別及分工，確定每一個崗位存在的風(fēng)險點，通過確定的風(fēng)險點，按照不同崗位設(shè)定預(yù)警指標(biāo)。將所有執(zhí)法風(fēng)險點按照高、中、低和經(jīng)常發(fā)生、偶而發(fā)生等情況進(jìn)行分類，實施分類管理，

14、重點關(guān)注高風(fēng)險點和經(jīng)常性發(fā)生的執(zhí)法行為。對當(dāng)期所發(fā)生的所有執(zhí)法行為進(jìn)行全程預(yù)警、監(jiān)控、考核、處罰，將內(nèi)部管理與監(jiān)督緊密結(jié)合起來，實行分級評價。并構(gòu)建稅收執(zhí)法風(fēng)險評估模型，利用稅收執(zhí)法風(fēng)險評估模型準(zhǔn)確評估稅收執(zhí)法風(fēng)險。這是一個動態(tài)長期積累變動的過程；同時利用稅收執(zhí)法風(fēng)險評估模型建立長期數(shù)據(jù)庫，這也是一個長期的過程，從收集信息開始，篩選、錄入數(shù)據(jù)，計算指標(biāo)值、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)值、計算指標(biāo)差異度、計算查前風(fēng)險分?jǐn)?shù)、確定風(fēng)險類型、計算查后風(fēng)險分?jǐn)?shù)和風(fēng)險等級等。通過該模型，可以有效地反映、預(yù)測稅務(wù)部門可能出現(xiàn)的問題及問題的嚴(yán)重程度。3、建立稅收執(zhí)法風(fēng)險管理系統(tǒng)?？紤]到稅收執(zhí)法風(fēng)險貫穿于稅收執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，且具有變化性和動態(tài)性等特征。因此將稅收執(zhí)法風(fēng)險納入稅務(wù)部門內(nèi)部控制系統(tǒng)，作為一個動態(tài)的過程而不僅是靜態(tài)的制度來建立，需要樹立適時、全程控制的觀念，將稅收執(zhí)法風(fēng)險納入日常執(zhí)法管理工作中，并在機(jī)制上構(gòu)建一整套