我國失業(yè)保險制度存在的問題與改革的思路

1、淺析失業(yè)保險制度的問題與改革思路10信息管理與信息系統(tǒng) L11014012 錢強(qiáng)飛 摘要我國的失業(yè)保險制度在保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用,但是,該制度在很多方面還存在著問題,需要進(jìn)一步調(diào)整以更好地發(fā)揮其功能。關(guān)鍵詞失業(yè)保險,失業(yè)預(yù)防,促進(jìn)就業(yè)一、我國失業(yè)保險制度存在的問題我國失業(yè)保險制度自 1986年建立至今,已有二十多年的發(fā)展歷史,在這期間,經(jīng)過幾次修正和完善,失業(yè)保險制度發(fā)揮了多方面的積極作用。首先,有效地保障失業(yè)人員的基本生活。其次,促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)。再次,支持企業(yè)改革。但是,現(xiàn)行的失業(yè)保險制度畢竟已經(jīng)實施了十多年的時間,制度出臺時的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境已經(jīng)有很大變化,失

2、業(yè)保險制度在實施過程中暴露出很多問題,極大地影響了失業(yè)保險的保障作用,概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一失業(yè)保險覆蓋范圍狹窄按現(xiàn)行的失業(yè)保險條例規(guī)定,失業(yè)保險的適用范圍包括城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位職工,覆蓋范圍狹窄。這具體表現(xiàn)在:一是失業(yè)保險只覆蓋城鎮(zhèn),明確地將農(nóng)村勞動力排除在外,這意味著占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有失業(yè)保護(hù)。二是盡管在名義上,失業(yè)保險的適用范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)等管理的事業(yè)單位,但是實際上,目前我國參加失業(yè)保險的人員絕大部分是國有企業(yè)的職工,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)以及私營企業(yè)職工沒有納入失業(yè)保險,致使這些人有險無保。(二失業(yè)保險金給付水平過低失業(yè)保險條例規(guī)定

3、,失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn),按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的原則確定。從近幾年的實施情況看,失業(yè)保險金水平通常為最低工資的60%80%。失業(yè)保險金給付水平過低,造成很多負(fù)面影響。一是過低的失業(yè)保險金無法保障失業(yè)者的基本生活。二是失業(yè)保險金水平與失業(yè)前工資收入脫鉤的設(shè)計,不符合失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)對等的原則。(三失業(yè)保險的費率設(shè)計不合理我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度規(guī)定,所有參保單位按照統(tǒng)一的失業(yè)保險費率繳費,這就忽視了不同行業(yè)、不同企業(yè)失業(yè)風(fēng)險的差異性,這樣有失公平。而且,統(tǒng)一的費率制度在一定程度上也制約了失業(yè)保險費的收繳。因為對失業(yè)風(fēng)險低、就業(yè)關(guān)系穩(wěn)定的行業(yè)來說,員工失業(yè)領(lǐng)取失業(yè)保險金的

4、機(jī)會很小,所以他們參加失業(yè)保險的動機(jī)和愿望較弱,于是常常逃避繳納失業(yè)保險費的義務(wù),從而導(dǎo)致失業(yè)保險基金的流失。(四失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低失業(yè)保險條例規(guī)定,“失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌;其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定”; “省、自治區(qū)可以建立失業(yè)保險調(diào)劑金,統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金不敷使用時,由失業(yè)保險調(diào)劑金調(diào)劑、地方財政補(bǔ)貼”。雖然解決了統(tǒng)籌地區(qū)資金不足的問題,但失業(yè)保險基金在不同省市進(jìn)行調(diào)劑仍然十分困難。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)形勢較好,失業(yè)保險基金的結(jié)存量較大,而欠發(fā)達(dá)地區(qū)失業(yè)保險基金卻收不抵支,從而出現(xiàn)了基金總量結(jié)存和區(qū)域基金短缺并存的局面,削弱了失業(yè)保險分散失業(yè)風(fēng)險的功

5、能。(五失業(yè)保險缺少失業(yè)預(yù)防功能失業(yè)預(yù)防是針對可能出現(xiàn)的失業(yè)風(fēng)險預(yù)先采取措施進(jìn)行防范。失業(yè)保險條例規(guī)定失業(yè)保險保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)的功能,卻沒有失業(yè)預(yù)防的功能。具體表現(xiàn)為當(dāng)中小企業(yè)面臨困境、急需資金幫助其抵御風(fēng)險、穩(wěn)定職工隊伍、防止規(guī)模性失業(yè)時,現(xiàn)行制度卻不能予以支持?？梢?目前我國的失業(yè)保險制度著重對失業(yè)者的一種事后補(bǔ)救。實際上,失業(yè)保險作為應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險的制度安排,不僅要保障失業(yè)者的基本生活,更要從源頭上幫助和支持企業(yè)穩(wěn)定勞動關(guān)系,以達(dá)到控制失業(yè)、減少失業(yè)的目的。(六失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能不足現(xiàn)行失業(yè)保險制度有兩大功能,即保障失業(yè)者的基本生活和促進(jìn)就業(yè)。但實際上,我國失業(yè)保險偏重于單純的生

6、活保障,促進(jìn)就業(yè)的功能發(fā)揮很不明顯,這一點從失業(yè)保險基金的支出結(jié)構(gòu)就可看出來。而同時,由于失業(yè)保險基金無法發(fā)揮其作用,造成我國失業(yè)保險基金收入的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于支出,資金結(jié)余越來越大, 2010年年末基金累計結(jié)余 1750億元。二、調(diào)整我國失業(yè)保險制度的思路(一擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋范圍目前,我國正面臨著城鎮(zhèn)各類企業(yè)失業(yè)職工和農(nóng)村剩余勞動力不斷擴(kuò)大的趨勢,因此,擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋范圍,逐步把全部勞動者都納入失業(yè)保險,這不僅是進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險作用的要求,也是推動企業(yè)改革、建立統(tǒng)一有序的勞動力市場的需要。在具體操作上,首先敦促那些在制度覆蓋范圍內(nèi)、應(yīng)該參保但尚未參保的企業(yè)參保,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)

7、,再逐步覆蓋那些目前尚未正式納入制度范圍的群體包括城鎮(zhèn)個體就業(yè)人員、靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者等,實現(xiàn)城鎮(zhèn)失業(yè)保險全覆蓋,待時機(jī)成熟,再將農(nóng)村勞動者納入失業(yè)保險覆蓋范圍。(二重新確定失業(yè)保險金計算基準(zhǔn),增強(qiáng)失業(yè)保險保障基本生活功能我國現(xiàn)行失業(yè)保險個人繳費是以本人工資水平為基準(zhǔn)的,而失業(yè)保險金水平卻是以最低工資為基準(zhǔn)確定的,不僅待遇偏低,也不符合社會保險權(quán)利和義務(wù)對等的原則。因此,有必要改變目前失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤計算的辦法,改統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)前工資水平的一定比例來確定失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn),同時對最高和最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤Ｆ┤?按照失業(yè)者失業(yè)前一定時間平均工資的 50%確定其失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn),下限

8、不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的 70%,上限不高于 150%,實行差別待遇。這不僅可以提高失業(yè)保險金的總體水平,為失業(yè)者提供更好的保障,而且可以更好地體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)的原則。(三改變統(tǒng)一費率,實行差別費率要求所有參保單位用統(tǒng)一費率繳納失業(yè)保險費,既違背了責(zé)任對等原則,也不利于有效地征繳失業(yè)保險基金。在這方面,我國可以借鑒國外的經(jīng)驗,根據(jù)失業(yè)風(fēng)險大小采用差別費率,使參保單位負(fù)擔(dān)相對公平合理。解雇人數(shù)多、失業(yè)風(fēng)險越大的單位,應(yīng)該為失業(yè)承擔(dān)更多的責(zé)任,適用更高的費率,而解雇人數(shù)少的單位則適用較低的費率。這樣不僅可以提高就業(yè)關(guān)系穩(wěn)定的企事業(yè)單位參與失業(yè)保險制度的積極性,還可以約束雇傭關(guān)系不穩(wěn)定的企業(yè)使用勞動

9、力資源的隨意性,從而穩(wěn)定就業(yè),緩解社會失業(yè)壓力。(四提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次一般地,統(tǒng)籌層次越高,失業(yè)保險基金的調(diào)劑余地就越大,基金的使用效益就越顯著,就能更好地分擔(dān)失業(yè)的風(fēng)險。因此,有必要改變目前“市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑”的狀況,而采取“省級統(tǒng)籌,中央調(diào)劑”的模式,失業(yè)保險基金在省級統(tǒng)籌并在中央建立國家級失業(yè)保險調(diào)劑金,調(diào)劑金由各省、自治區(qū)、直轄市按照一定比例向中央繳納,在統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金入不敷出時,由中央調(diào)撥資金進(jìn)行補(bǔ)充,這樣就可以有效克服統(tǒng)籌層次偏低所帶來的弊端。(五增加失業(yè)保險基金支出項目,發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能失業(yè)保險是對失業(yè)問題的事后補(bǔ)救，而失業(yè)預(yù)防則是在事前 預(yù)防、調(diào)控失業(yè)的發(fā)生

10、。為了預(yù)防失業(yè)，很多國家通過多種方式 鼓勵企業(yè)縮小裁員規(guī)模或限制企業(yè)裁員。 如韓國對面臨困難但不 解雇員工的企業(yè)，提供員工停產(chǎn)工資 1/2 的資助。加拿大也有 類似的規(guī)定，當(dāng)企業(yè)正常經(jīng)營遇到困難時，通過失業(yè)保險提供最 長可達(dá) 38 周的 “工作共享 ”的辦法，對雇員提供收入支持， 幫助雇員避免失業(yè)等等。除此之外，加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)也是預(yù) 防失業(yè)的重要方法，因此很多國家都非常重視。為了鼓勵開展職 業(yè)培訓(xùn)，對舉辦培訓(xùn)的企業(yè)提供一系列優(yōu)惠政策，包括提供培訓(xùn) 補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等。這不僅有利于提高勞動力的素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展， 而且對預(yù)防失業(yè)、 穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了積極影響。 在這方面， 我國可以學(xué)習(xí)借鑒國外

11、先進(jìn)經(jīng)驗， 使失業(yè)保險不僅僅只充當(dāng)事后 消極救助的角色，同時進(jìn)行事前調(diào)控，在用人單位裁員之前就采 取措施穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)。事實上，我國政府近年來在預(yù)防失 業(yè)方面進(jìn)行了一些積極的嘗試， 2008 年，我國為了應(yīng)對金融危 機(jī)對就業(yè)的影響，實施了一系列鼓勵企業(yè)不裁員、穩(wěn)定就業(yè)的政 策，包括允許困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，降低困難企業(yè)的失業(yè)保 險費率， 使用失業(yè)保險基金向困難企業(yè)支付社會保險補(bǔ)貼和崗位 補(bǔ)貼，不僅緩解了企業(yè)的資金壓力，幫助企業(yè)度過難關(guān)，而且， 通過采取崗位培訓(xùn)、輪崗培訓(xùn)等辦法，有效地控制了失業(yè)，取得 良好的效果。 因此，基于國際提供的有益經(jīng)驗和國內(nèi)進(jìn)行的積極嘗試，可 以在以下幾個方面擴(kuò)大

12、失業(yè)保險基金支出項目， 以發(fā)揮失業(yè)保險 預(yù)防失業(yè)的功能： 第一， 對用人單位所進(jìn)行的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和技能培訓(xùn)給予適當(dāng)補(bǔ) 貼。轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)是用人單位為轉(zhuǎn)移安置富余人員，結(jié)合新的工作崗 位所進(jìn)行的有針對性的培訓(xùn)； 技能培訓(xùn)是指用人單位為提高在職 職工的職業(yè)技能以取得國家職業(yè)資格證書所進(jìn)行的培訓(xùn)。第二， 對參保繳費達(dá)到一定年限的用人單位，在其生產(chǎn)經(jīng)營不景氣時， 通過降低工資、縮短工時等手段實行崗位共享而不裁員的，由失 業(yè)保險基金給予一定期限一定比例的工資補(bǔ)貼。 （六）加大失業(yè)保險基金對再就業(yè)的傾斜，加強(qiáng)失業(yè)保險促 進(jìn)就業(yè)功能 就業(yè)是解決失業(yè)問題的最好途徑，是失業(yè)者最好的保障，能 夠促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的制度就是最

13、好的失業(yè)保險制度。為此，許 多國家將失業(yè)保險基金用于資助創(chuàng)辦小企業(yè)， 有的國家還將失業(yè) 津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼， 如西班牙規(guī)定失業(yè)者如果從事任何自謀職業(yè) 活動， 都可以將其應(yīng)領(lǐng)取的全部失業(yè)津貼一次性領(lǐng)取作為創(chuàng)業(yè)本 金。為了解除失業(yè)者的后顧之憂，有的國家還在一定時期內(nèi)保留 失業(yè)者的社會保障權(quán)利。 如法國規(guī)定創(chuàng)業(yè)者在開業(yè)的頭幾個月時 間內(nèi)繼續(xù)享受各項社會保障，包括失業(yè)津貼的權(quán)利。而我國現(xiàn)行 的失業(yè)保險制度在促進(jìn)就業(yè)的支出項目上， 只有職業(yè)介紹和職業(yè) 培訓(xùn)兩項，促進(jìn)就業(yè)的功能很弱，因此，需要增加失業(yè)保險基金 在促進(jìn)就業(yè)方面的項目,擴(kuò)大失業(yè)保險基金在促進(jìn)就業(yè)方面的支 出，使失業(yè)保險更好地與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合。 第一，加大失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓(xùn)的支出，增強(qiáng)培訓(xùn)的 針對性和有效性，以提高培訓(xùn)后的就業(yè)率。第二，對有條件的失 業(yè)者，用失業(yè)保險基金提供貸款貼息，或一定數(shù)額的小額貸款擔(dān) 保，或是允許一次性領(lǐng)取尚未享受的失業(yè)保險金作為創(chuàng)業(yè)資金。 第三