地方性市政工程項(xiàng)目管理模式探析

1、地方性市政工程項(xiàng)目管理模式探析【提要】本文從市政工程項(xiàng)目管理主體、組織結(jié)構(gòu)、質(zhì)量控制等方面進(jìn)行分析，總結(jié)了一套可實(shí)際推廣的項(xiàng)目管理方案。相比于一些學(xué)術(shù)性很強(qiáng)的論文，本文更著重于在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)情下項(xiàng)目管理的可實(shí)施性。 關(guān)鍵詞:市政工程；項(xiàng)目管理 市政工程項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀市政工程一般屬于政府投資項(xiàng)目，它不能直接給投資者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，但是發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，市政設(shè)施建設(shè)已成為地方政府工作的一個(gè)重要內(nèi)容。但是由于市政工程管理經(jīng)驗(yàn)的不足，許多地方政府在項(xiàng)目管理中力不從心，工程質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)，工程進(jìn)度難以推進(jìn)。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，誠(chéng)實(shí)守信、注重質(zhì)量的施工企業(yè)往往難以

2、中標(biāo)，而通過(guò)惡意壓低報(bào)價(jià)中標(biāo)、在施工中偷工減料的小施工隊(duì)伍卻在地方市政建設(shè)中大行其道；坊間流傳一句笑言：殺豬的改行也能當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)理。地方市政項(xiàng)目的頻繁上馬，給政府部門提出了更高的管理要求：市政工程的建設(shè)到底該如何管？項(xiàng)目管理主體的選擇項(xiàng)目的按建設(shè)機(jī)制可分為自建制和代建制。自建制指由使用單位自行籌建組織基建班子，實(shí)行工程建設(shè)“自建、自管、自用”的機(jī)制。在市政工程方面即指負(fù)責(zé)投資的政府部門自建、自管的機(jī)制，它的項(xiàng)目管理方就是政府部門，對(duì)項(xiàng)目的管理是以行政的方式實(shí)現(xiàn)的。在“自建制”的項(xiàng)目管理機(jī)制下，由于項(xiàng)目管理方?jīng)]有專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，缺乏足夠的管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目管理水平十分有限；由于建管不分，容易造成效率底下

3、、滋生腐敗。隨著建設(shè)市場(chǎng)的不斷完善，自建制逐漸退出工程項(xiàng)目管理的舞臺(tái)。除此之外，自建制中采用“建設(shè)項(xiàng)目工程總承包”的發(fā)包模式下，具有工程總承包資質(zhì)的企業(yè)就是項(xiàng)目管理主體。我國(guó)具有非常獨(dú)特的國(guó)情和市場(chǎng)條件，建設(shè)市場(chǎng)管理體制尚處于摸索之中，法制和社會(huì)秩序尚不完善，建設(shè)市場(chǎng)信用體系不健全，采用“建設(shè)項(xiàng)目工程總承包”模式具有相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。在這種模式下，政府部門很少對(duì)工程進(jìn)行干預(yù)，工程總承包單位以最大化經(jīng)濟(jì)效益的管理原則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，往往在“交鑰匙”之時(shí)，政府建設(shè)部門才發(fā)現(xiàn)，建成項(xiàng)目與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，這種情況將給政府帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，“建設(shè)項(xiàng)目工程總承包”模式并不適合在一般市政工程中推廣。代建制

4、是政府主管部門對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目，按照使用單位提出的使用、建筑功能要求，通過(guò)招投標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制選定專業(yè)的工程建設(shè)單位(即代建人)，并委托其進(jìn)行全面工程建設(shè)，建成后經(jīng)竣工驗(yàn)收、備案，移交給使用單位的項(xiàng)目管理方法。代建制的項(xiàng)目管理方為專業(yè)的工程建設(shè)單位，目前它有如下三種模式：“委托代理合同”模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項(xiàng)目法人”，或者指定一個(gè)部門作為“項(xiàng)目業(yè)主”，由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)工程管理公司作為“代建單位”，再由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。上海、廣州、海南、合肥等地多采

5、用此模式?！爸付ù砗贤蹦Ｊ?。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。重慶、寧波、廈門、貴州等地多采用此模式。“三方代建合同”模式。政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。北京、武漢、浙江等地多采用此模式。在市政工程方面，政府一般為項(xiàng)目建成后的使用或維護(hù)單位，故“三方代建合同”模式在市政方面與“委托代理合同”模式并無(wú)太大差別。市政項(xiàng)目的建設(shè)工期、施工質(zhì)量牽涉到市民的切身利益，建設(shè)過(guò)程常常暴露在老百姓的眼皮底下，工程的好壞直接影響到地方政府的形象。而在建設(shè)中不僅要求項(xiàng)目管理單

6、位有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力，同時(shí)要有專業(yè)的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。以道路工程為例，道路工程實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的管線遷改問(wèn)題，管線新建管線的埋設(shè)問(wèn)題，就需要對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)；而對(duì)各個(gè)分部工程的統(tǒng)籌安排，對(duì)工程的質(zhì)量控制則需要深厚的專業(yè)知識(shí)。因此，在代建制項(xiàng)目管理機(jī)制下，具有強(qiáng)大政府背景的工程管理公司是項(xiàng)目管理主體的最佳選擇。它不參與具體的工程建設(shè)，不以經(jīng)濟(jì)效益作為項(xiàng)目管理的指導(dǎo)思想；可以通過(guò)政府權(quán)威與涉及施工項(xiàng)目的各個(gè)責(zé)任主體進(jìn)行工程協(xié)調(diào)；擁有一支懂工程的專業(yè)隊(duì)伍。項(xiàng)目管理的組織結(jié)構(gòu)項(xiàng)目管理的組織結(jié)構(gòu)可以分為三種：職能組織結(jié)構(gòu)、線性組織結(jié)構(gòu)和矩陣組織結(jié)構(gòu)。為了表述清楚，我以一個(gè)有四條道路（四個(gè)項(xiàng)目組）的路網(wǎng)工程

7、為例，來(lái)分析幾種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣：職能組織結(jié)構(gòu)從職能組織結(jié)構(gòu)的圖可以看出，道路組、管線組、綠化組均可以對(duì)每個(gè)項(xiàng)目組發(fā)出指令，它最大的弊端在于每個(gè)項(xiàng)目組有多個(gè)指令源（即常說(shuō)的多頭管理），而其中有些指令可能是沖突的。比如在管線埋設(shè)施工過(guò)程中，道路組可能對(duì)項(xiàng)目組一發(fā)出指令：對(duì)溝槽進(jìn)行回填；而管線組很可能對(duì)項(xiàng)目組一發(fā)出指令：停止管道埋設(shè)。兩者命令出現(xiàn)沖突時(shí)，不得不由項(xiàng)目部來(lái)決策。線性組織結(jié)構(gòu)線性組織結(jié)構(gòu)中，有效避免了職能組織結(jié)構(gòu)的指令沖突問(wèn)題，但在市政工程項(xiàng)目管理中，它需要更多的工程管理人員。矩陣組織結(jié)構(gòu)在矩陣組織結(jié)構(gòu)中，每一項(xiàng)縱向和橫向交匯的工作指令都來(lái)自兩個(gè)部門，有兩個(gè)指令源，可以通過(guò)指定以橫向或縱

8、向工作部門指令為主，來(lái)避免指令的沖突。比如在管道埋設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目組一認(rèn)為管道埋設(shè)質(zhì)量有問(wèn)題，應(yīng)停止埋設(shè)；而道路組認(rèn)為工期緊張，應(yīng)盡快回填。此時(shí)，道路組的指令將被取消。顯而易見(jiàn)，三種組織結(jié)構(gòu)中，矩陣組織結(jié)構(gòu)更適合于市政工程項(xiàng)目的管理。項(xiàng)目的質(zhì)量控制。項(xiàng)目管理的主要任務(wù)是安全、投資、進(jìn)度、質(zhì)量等方面的控制，而工程質(zhì)量控制更是市政工程管理中的難點(diǎn)。由于市政工程的特殊性，在工程建設(shè)中存在著這樣一個(gè)不合理而又普遍的現(xiàn)象：施工單位在投標(biāo)時(shí)壓低報(bào)價(jià)中標(biāo)，施工過(guò)程中偷工減料；項(xiàng)目管理單位（為便于理解，下文表述為“業(yè)主方”）與監(jiān)理單位嚴(yán)厲監(jiān)督卻不發(fā)返工與停工通知書，在竣工時(shí)為了盡快交付使用甚至不得不幫助施工單位

9、編造假的合格數(shù)據(jù)。很顯然，大面的返工不僅影響到工程形象，而且會(huì)影響到工期，在施工單位遭受損失的同時(shí)，項(xiàng)目管理單位及工程負(fù)責(zé)人都要受到處罰；相比起來(lái)，工程質(zhì)量方面的問(wèn)題，往往在一年或幾年以后才顯現(xiàn)，相關(guān)人員受處罰的可能性要小很多。為了避免上述“怪”現(xiàn)象，筆者在工程實(shí)踐中認(rèn)真總結(jié)，歸納出以下一些管理措施：對(duì)于市政建設(shè)項(xiàng)目較多的情況，可對(duì)關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的材料采用甲供或指定分包。項(xiàng)目招投標(biāo)中，常有一些沒(méi)有實(shí)力的小施工隊(duì)伍通過(guò)低價(jià)中標(biāo)，將技術(shù)要求高工序則低價(jià)分包給專業(yè)隊(duì)伍施工。小型施工單位始終以經(jīng)濟(jì)利益最大化為導(dǎo)向，所選擇的分包單位信譽(yù)低下，產(chǎn)品質(zhì)量很難得到保證。業(yè)主可以酌情選擇指定分包。仍然以道路

10、工程為例，道路質(zhì)量控制中主要有以下幾個(gè)重要工序：1、溝槽回填及高路堤的回填；2、路面基層；3、路面。而整個(gè)道路工程中，質(zhì)量難以控制、施工單位最容易通過(guò)偷工減料謀取暴利的工序有：1、路面基層；2、路面。由此可見(jiàn)，路面基層與路面兩個(gè)工序是質(zhì)量控制的重點(diǎn)。在路面基層與路面兩個(gè)工序上，業(yè)主方可以將多條道路進(jìn)行捆綁對(duì)外招標(biāo)，為道路項(xiàng)目選定分包商。進(jìn)行指定分包的優(yōu)點(diǎn)在于：關(guān)鍵工序分包后，潛在的偷工減料預(yù)期大大降低，小施工隊(duì)伍惡意低價(jià)中標(biāo)擾亂建筑市場(chǎng)的情況少了；業(yè)主通過(guò)更嚴(yán)格細(xì)致的招標(biāo)條件可引進(jìn)施工水平高的專業(yè)隊(duì)伍，大大降低了施工過(guò)程控制中的質(zhì)量管理難度。除了路面基層與路面外，側(cè)石、檢查井蓋座等材料亦可進(jìn)行

11、甲供。通過(guò)甲供，不僅能對(duì)材料的外觀、各項(xiàng)指標(biāo)有更精細(xì)的控制，而且也能保證各條道路外觀的整齊劃一。業(yè)主深入一線控制質(zhì)量，盡可能避免資料造假在目前的市政建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境下，項(xiàng)目的監(jiān)理單位在質(zhì)量控制中發(fā)揮的作用十分有限。相比起來(lái)，業(yè)主由于直面政府方面的壓力，在質(zhì)量控制方面要更加敬業(yè)。業(yè)主應(yīng)常駐施工現(xiàn)場(chǎng)，在關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序進(jìn)行旁站，監(jiān)督工程質(zhì)量?？稍谕凉ぴ囼?yàn)中應(yīng)全程跟蹤，以試驗(yàn)數(shù)據(jù)作為質(zhì)量控制依據(jù)。借助政府方面的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)施工隊(duì)伍的約束。許多小施工隊(duì)伍憑借“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”的一股闖勁，通過(guò)掛靠等欺詐手段取得中標(biāo)資格，而在施工時(shí)卻完全沒(méi)有施工能力。在此種情況下，業(yè)主應(yīng)及時(shí)與中標(biāo)單位的實(shí)際主體部門溝通，借助住建委的權(quán)力采取強(qiáng)制措施要求改正錯(cuò)誤，更換正規(guī)的施工隊(duì)伍；仍難以湊效的，在招標(biāo)部門和審計(jì)部門的配合下更換施工隊(duì)伍或重新招標(biāo)。根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，因考慮工期因素而對(duì)小施工隊(duì)伍姑息縱容，不下決心更換施工隊(duì)伍的做法只會(huì)既誤質(zhì)量又誤工期。對(duì)于重