WTO反傾銷協(xié)議與法院的司法審查權(quán)

1、WTO反傾銷協(xié)議與法院的司法審查權(quán) 傾銷（Dumping）是國(guó)際貿(mào)易中一種經(jīng)濟(jì)行為，WTO關(guān)于履行1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)議（簡(jiǎn)稱反傾銷協(xié)議）將其界定為，“一項(xiàng)產(chǎn)品從一國(guó)出口到另一國(guó)，該產(chǎn)品的出口價(jià)格在正常的貿(mào)易過程中，低于出口國(guó)旨在本國(guó)消費(fèi)的同類產(chǎn)品的可比價(jià)格，也即以低于其正常價(jià)值進(jìn)入另一國(guó)的商業(yè)”。而反傾銷（Anti-dumping）則是一種政府行為，主要是指進(jìn)口國(guó)為了保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益或者本國(guó)生產(chǎn)企業(yè)的利益，采取增加關(guān)稅等措施對(duì)進(jìn)口國(guó)的傾銷行為進(jìn)行限制從目前國(guó)際貿(mào)易的情況看，歐美國(guó)家對(duì)中國(guó)眾多出口產(chǎn)品和企業(yè)采取反傾銷措施、征收反傾銷稅，從各類生活用品到各式各樣小商品等等，而這些

2、正是中國(guó)企業(yè)的“優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品”。但在中國(guó)，反傾銷案件卻寥寥無幾，由于行政部門采取或者不采取反傾銷措施而引起司法審查的案件還未出現(xiàn)。我國(guó)加入WTO后，國(guó)際貿(mào)易將急劇增加，如何遵循WTO反傾銷協(xié)議，確立司法審查的規(guī)則體系，充分發(fā)揮司法審查在保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)際貿(mào)易自由方面的作用，是一個(gè)日趨重要的問題。筆者將在文中著重論述法院的司法審查權(quán)問題。WTO反傾銷協(xié)議第十三條（司法審查）規(guī)定：“各成員，其國(guó)內(nèi)立法包括有關(guān)反傾銷措施的規(guī)定，根據(jù)本協(xié)議第十一條的內(nèi)容規(guī)定，對(duì)最終裁決和復(fù)審決定的行政行為可特別要求司法、仲裁或行政法庭或者通過訴訟程序，迅速進(jìn)行審議，該法庭或訴訟程序應(yīng)完全獨(dú)立于負(fù)責(zé)作出該裁決或復(fù)審決定

3、的當(dāng)局?！盬TO除了在反傾銷協(xié)議中規(guī)定了司法審查，還在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議第二十三條、服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）第六條、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定（TRIPS）第三十二條、裝船前檢驗(yàn)協(xié)議第四條中作了大致相同的規(guī)定，這些規(guī)定主要是源于關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的規(guī)定。GATT第十條第3款（乙）項(xiàng)規(guī)定“為了能夠特別對(duì)于有關(guān)海關(guān)事項(xiàng)的行政行為迅速進(jìn)行檢查和糾正，締約各國(guó)應(yīng)維持或盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。這種法庭或程序應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政實(shí)施的機(jī)構(gòu)之外，而它們的決定，除進(jìn)口商于規(guī)定上訴期間向上級(jí)法院或法庭提出申訴之外，應(yīng)由這些機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行，并作為今后實(shí)施的準(zhǔn)則；但是，如果這些機(jī)構(gòu)的中央主管機(jī)關(guān)有

4、充分理由認(rèn)為它們的決定與法律的既定原則有抵觸或與事實(shí)不符，它可以采取步驟使這個(gè)問題經(jīng)由另一程序加以檢查”。從字面上看，WTO規(guī)定了三個(gè)司法審查的主體：司法的、仲裁的、行政的法庭。由于WTO反傾銷協(xié)議對(duì)司法審查的主體及其司法審查權(quán)的規(guī)定不是十分明確，有的學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)，不應(yīng)當(dāng)由法院行使司法審查權(quán)，而由其他行政機(jī)關(guān)對(duì)反傾銷行為進(jìn)行最終審議或者由作出反傾銷行為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行最終審議。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)與WTO的司法審查的原則不相符。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確法院對(duì)反傾銷行為（包括作為和不作為）的司法審查權(quán)。WTO反傾銷協(xié)議沒有排斥法院擁有最終司法審查權(quán)的原則在任何一個(gè)法治國(guó)家，法院

5、都擁有對(duì)行政行為的最終司法審查權(quán)。著名的布萊克法律辭典（Black'sLawDictionary）是這樣解釋司法審查的概念的：“司法審查是指法院審查政府的另一部門或另一級(jí)政府決定的權(quán)力。從行政機(jī)構(gòu)向法院提起的上訴，以審查事實(shí)認(rèn)定或法律，或?qū)彶閮烧摺Ｒ仓干显V法院審查初審法院或中級(jí)上訴法院的裁決?！辈既R克法律辭典的解釋，代表了英美法學(xué)的普遍認(rèn)識(shí)。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“在美國(guó)，司法審查是指法院審查國(guó)會(huì)制定的法律是否符合憲法，以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言”。在英國(guó)，司法審查通常是指，公民的權(quán)利和利益受到行政機(jī)關(guān)侵害，請(qǐng)求高等法院根據(jù)其對(duì)下級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)所具有的傳統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，對(duì)后兩者的

6、行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，司法審查并不專門指英美法系國(guó)家普通法院對(duì)行政行為的審查，（在美國(guó)，反傾銷司法審查案件由國(guó)際貿(mào)易法院管轄，上訴法院是聯(lián)邦上訴法院，后者為普通法院），也包括行政法院對(duì)行政行為的審查。如德國(guó)、法國(guó)等歐洲大陸法系國(guó)家便是如此。在德國(guó)，普通法院不享有任何行政法事務(wù)的管轄權(quán)（jurisdiction），行政法方面的事務(wù)由專門的法院即行政法院（theadministrativecourt）管轄。因此，在德國(guó)，司法審查是指行政法院審查行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力。在法國(guó)，行政法院同樣具有司法審查的權(quán)力。在歐洲大陸法系國(guó)家看來，行政法院是嚴(yán)格意義上的司法機(jī)關(guān)的一個(gè)有機(jī)組成部分，他們與其它法

7、院共同地行使國(guó)家的司法權(quán)。行政法院像普通法院那樣，與行政機(jī)關(guān)是相互獨(dú)立的。無論是英美法系國(guó)家還是歐洲大陸法系國(guó)家，法院對(duì)行政行為都擁有司法審查權(quán)。那么，為什么在西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下產(chǎn)生的WTO反傾銷協(xié)議中規(guī)定了司法審查三個(gè)并列的主體呢？有兩個(gè)理由可以解釋這個(gè)問題。一是在有些WTO成員國(guó)的憲政體制中，法院對(duì)行政行為不具有司法審查權(quán)。對(duì)于這些國(guó)家的司法審查問題，GATT第十條第3款（丙）項(xiàng)作了補(bǔ)充的規(guī)定，“如于本協(xié)議簽訂之日在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施的事實(shí)上能夠?qū)π姓袨樘峁┛陀^公正的檢查，即使這個(gè)程序不是全部或正式地獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政實(shí)施的機(jī)構(gòu)以外，本款（乙）項(xiàng)的規(guī)定，并不要求取消它或替換它。實(shí)施這種程序的締

8、約國(guó)如被請(qǐng)求，應(yīng)向締約國(guó)全體提供有關(guān)這種程序的詳盡資料，以便締約國(guó)全體決定這種程序是否符合本項(xiàng)規(guī)定的要求”。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，能夠?qū)π姓袨檫M(jìn)行客觀公正的審查的機(jī)構(gòu)，即使不是完全獨(dú)立于作出行政行為的司法機(jī)構(gòu)，或者在形式上不獨(dú)立于作出行政行為的機(jī)構(gòu)，也不必然是不合格的主體。這種審查主體和程序是否符合第十條第3款（乙）項(xiàng)的規(guī)定，由締約國(guó)全體決定。這種規(guī)定主要是基于締約國(guó)的司法、行政和仲裁體系的不統(tǒng)一。允許在有的國(guó)家由獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)或者仲裁機(jī)構(gòu)過渡性地替代法院作出最終的裁決，有一定的必要性。但這并不意味著在法院擁有司法審查權(quán)的國(guó)家，可以排除法院對(duì)反傾銷行為的司法審查權(quán)。二是基于WTO規(guī)范的行政行為涉及的

9、行政專業(yè)性很強(qiáng)，WTO規(guī)定了獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)的審查程序，體現(xiàn)了很多國(guó)家行政法上行政救濟(jì)窮盡的原則。WTO中規(guī)定的獨(dú)立的“行政的法庭”，可以理解為歐洲大陸法系國(guó)家的行政法院，還可以被理解為英美法系國(guó)家的行政裁判所（theadministrativetribunal）。普通法中的行政裁判所盡管被認(rèn)為是政府行政部門的組成部分，但享有自己的法律地位。美國(guó)行政機(jī)關(guān)依正式聽證程序裁決行政爭(zhēng)議時(shí)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政法庭。它們的裁決仍然受普通法院的監(jiān)督。在這方面美國(guó)和英國(guó)相同，和歐洲大陸法系國(guó)家的行政法院不同。從形式上看，英美法系國(guó)家的行政裁判所只具有相對(duì)的獨(dú)立性，但從法律關(guān)系上看，完全獨(dú)立于作出行政決定的機(jī)構(gòu)，

10、并且要接受法院的司法審查。在英美法系國(guó)家，法律家們對(duì)于WTO有關(guān)司法審查規(guī)定的主體不作并列的理解，而是分層次的理解，即反傾銷行為涉及的利害關(guān)系人可以尋求行政法庭的救濟(jì)，對(duì)行政法庭的裁決不服，可以再尋求法院的司法救濟(jì)。兩者的區(qū)別是，行政法庭可以審查行政決定的合理性問題，而法院只能審查合法性的問題；行政法庭的審查是初步的，而法院的審查結(jié)論具有最終裁決性質(zhì)。在我國(guó)法律框架下，應(yīng)當(dāng)明確法院對(duì)WTO反傾銷行為的司法審查權(quán)從嚴(yán)格意義上講，司法審查是一個(gè)憲法學(xué)和行政法學(xué)的概念。在很多國(guó)家，司法審查包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是法院對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行審查，這通常被稱為違憲審查；二是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行

11、司法審查（judicialreviewofadministrativeaction）。WTO反傾銷協(xié)議中的司法審查主要是指后者。司法審查是現(xiàn)代民主政治國(guó)家的一項(xiàng)重要法律制度，是一國(guó)法院對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行審查，救濟(jì)公民權(quán)利的法律制度。我國(guó)行政訴訟法確立了法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的基本原則，系統(tǒng)的、完整的司法審查制度隨著行政訴訟法的頒布而建立。司法審查制度的運(yùn)作狀況，是一個(gè)國(guó)家民主制度和人權(quán)保障制度發(fā)展程度的重要標(biāo)志。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向法院提起行政訴訟。同時(shí)，行政訴訟法還規(guī)定

12、了行政訴訟的受案范圍以及其他提起訴訟的條件。我們?cè)谂袛喾磧A銷行為是否應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)的司法審查法典即行政訴訟法的規(guī)定。（一）反傾銷行為是一種具體行政行為。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，一國(guó)的反傾銷主管行政機(jī)關(guān)接到國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，確定國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害程度，并決定是否對(duì)外國(guó)產(chǎn)業(yè)采取反傾銷措施。反傾銷的調(diào)查程序包括申訴、立案、調(diào)查、裁決等。主管行政機(jī)關(guān)的三種行為可能受到司法審查。一是不發(fā)起調(diào)查的決定。反傾銷調(diào)查的發(fā)起一般是基于國(guó)內(nèi)聲稱受到傾銷行為損害的產(chǎn)業(yè)提出反傾銷申請(qǐng)。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，反傾銷申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，例如，“表示支持

13、申請(qǐng)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)量不足國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)同類產(chǎn)品全部生產(chǎn)量的25的，則調(diào)查不應(yīng)發(fā)起”。二是中止或者終止調(diào)查的決定。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，主管行政機(jī)關(guān)在調(diào)查開始后，一旦確認(rèn)沒有充分的傾銷或者損害證據(jù)以證明有理由繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)駁回申請(qǐng)，并盡速終止調(diào)查。三是作出初步行政裁決和最終行政裁決。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定，主管行政機(jī)關(guān)在調(diào)查的基礎(chǔ)上可以作出肯定或者否定有關(guān)傾銷或者損害的初步行政裁決。在初步裁決的基礎(chǔ)上，主管行政機(jī)關(guān)可以采取臨時(shí)措施和價(jià)格承諾措施。最終行政裁決則是指主管行政機(jī)關(guān)最終確認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品傾銷并造成損害而作出征收反傾銷稅的裁決。這三種行為無論從內(nèi)容還是從形式上看，都符合具體行政

14、行為的基本特征。 （二）反傾銷行為涉及的利害關(guān)系人具備訴訟主體資格。WTO反傾銷協(xié)議中規(guī)定的反傾銷行為一般涉及兩個(gè)主體，一是提出反傾銷申請(qǐng)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者其代表；二是被指控傾銷的出口國(guó)產(chǎn)業(yè)。在特定條件下，訴訟主體還可能是受到傾銷行為損害的第三國(guó)企業(yè)。通常請(qǐng)求司法審查的是被指控傾銷的出口國(guó)產(chǎn)業(yè)。WTO反傾銷協(xié)議規(guī)定當(dāng)事人可以尋求司法審查，對(duì)于保障當(dāng)事人特別是被征收反傾銷稅的當(dāng)事人的利益，防止反傾銷行政當(dāng)局濫用權(quán)力十分重要，這是國(guó)際反傾銷立法史上一次具有重大意義的突破。在我國(guó)，允許進(jìn)口國(guó)產(chǎn)業(yè)擁有訴訟主體資格，也符合行政訴訟法的規(guī)定。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，外國(guó)人、無國(guó)籍人、外國(guó)組織在中國(guó)進(jìn)行行政訴訟，同

15、中國(guó)公民、組織有同等的訴訟權(quán)利和義務(wù)。由于WTO反傾銷協(xié)議屬于國(guó)際條約，有關(guān)司法審查的規(guī)定，主要適用于出口國(guó)尋求司法救濟(jì)的程序。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)反傾銷主管行政機(jī)關(guān)不調(diào)查、中止調(diào)查或者終止調(diào)查的決定不服，則可以根據(jù)行政訴訟法尋求司法救濟(jì)。當(dāng)然，反傾銷行為還可能涉及其他有法律上利害關(guān)系的人，根據(jù)最高法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第十二條的規(guī)定，這些當(dāng)事人可以依法提起行政訴訟。WTO反傾銷協(xié)議第六條第11款規(guī)定，“本協(xié)議所稱有利害關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)包括：（a）受調(diào)查的出口商或外國(guó)生產(chǎn)者或產(chǎn)品的進(jìn)口商，或其大多數(shù)成員是該產(chǎn)品的生產(chǎn)者、出口商或進(jìn)口商的商會(huì)或同業(yè)公會(huì)。（b）出口國(guó)成員政府。（c

16、）進(jìn)口成員的同類產(chǎn)品的生產(chǎn)商，或者其成員的大多數(shù)是進(jìn)口成員地域內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的商會(huì)和同業(yè)公會(huì)。除上述列舉的名單之外，這個(gè)名單并不排除將國(guó)內(nèi)或國(guó)外的當(dāng)事人包括在有利害關(guān)系的當(dāng)事人之列。”WTO反傾銷協(xié)議規(guī)定的反傾銷行為的利害關(guān)系人，與最高法院司法解釋規(guī)定的“有法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人”基本一致，只是出口國(guó)成員政府是否可以成為行政訴訟的原告，這是一個(gè)值得研究的新問題。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟，沒有排斥與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的國(guó)內(nèi)政府或者行政機(jī)關(guān)。在行政訴訟案件中，地方政府和行政機(jī)關(guān)作為原告參加訴訟是常有的。WTO反傾銷協(xié)議中“出口國(guó)成員政府”，在反傾銷司法審查

17、的案件中，代表的是出口國(guó)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因此，也可以作為訴訟代表人而成為行政訴訟的原告，請(qǐng)求進(jìn)口國(guó)法院司法審查。（三）法院行使司法審查權(quán)不存在立法上的障礙。WTO規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法的關(guān)系，是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，在有關(guān)WTO反傾銷協(xié)議與國(guó)內(nèi)立法關(guān)系上，存在同樣的沖突與選擇的問題。國(guó)內(nèi)立法排除法院行使對(duì)反傾銷行為的司法審查權(quán)，往往被有的學(xué)者作為支持其主張的一個(gè)重要理由。我國(guó)國(guó)務(wù)院1997年曾經(jīng)發(fā)布中華人民共和國(guó)反傾銷和反補(bǔ)貼條例（以下簡(jiǎn)稱條例），條例規(guī)定，我國(guó)有關(guān)主管行政機(jī)關(guān)可以初步裁定傾銷成立和最終裁定傾銷成立，“最終裁定傾銷存在并由此對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以按照規(guī)定程序征收反傾銷稅，并由對(duì)外貿(mào)易

18、經(jīng)濟(jì)合作部予以公告。征收反傾銷稅，由對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部提出建議，由國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)決定，由海關(guān)執(zhí)行”。例如，2000年8月我國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部和國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)作出的關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于韓國(guó)的進(jìn)口聚酯薄膜反傾銷調(diào)查的最終裁定，用的就是“最終裁定”的概念。但我們不能據(jù)此得出“最終裁定”排除了法院的司法審查的結(jié)論。值得注意的是，WTO反傾銷協(xié)議用英文finaldetermination（直譯為最終的決定）表述最終行政裁決，但這只是行政程序中的最終裁決，WTO反傾銷協(xié)議還規(guī)定了利害關(guān)系人對(duì)反傾銷行為可以請(qǐng)求司法審查。條例與WTO反傾銷協(xié)議不同的是，沒有規(guī)定利害關(guān)系人可以提起行政訴訟。行政訴訟法也沒有

19、明確規(guī)定，對(duì)于反傾銷行為可以提起行政訴訟。有人據(jù)此認(rèn)為，條例排除了法院的司法審查。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)缺乏法律依據(jù)。理由有二。第一，行政訴訟法第十一條第一款規(guī)定了公民、法人或者其他組織可以對(duì)八項(xiàng)具體行政行為提起行政訴訟，盡管反傾銷行為不包括在第（一）項(xiàng)至第（七）項(xiàng)內(nèi)，但該款第（八）項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，可以提起行政訴訟。因此，不能因?yàn)樾姓V訟法有關(guān)受案范圍的規(guī)定中沒有列舉反傾銷行為而否定這類行為的可訴性。第二，即使條例規(guī)定的“最終裁定”不是指行政程序的最終裁定，也不能排除司法審查。根據(jù)行政訴訟法第十二條的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為必須是法律規(guī)定的。而這里的“法律”是一個(gè)狹義的概念，僅指全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件。最高法院的司法解釋對(duì)此也作過明確規(guī)定。最高法院的這一解釋是符合行政訴訟法的基本原則的。排除司法審查只能由立法機(jī)關(guān)通過立法來決定，若允許行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院也是一個(gè)行政機(jī)關(guān)）通過制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章排除司法審查，則不符合權(quán)力制約原則和法治的精神。（四）法院的司法