巨災(zāi)保險的法律問題

1、巨災(zāi)保險的法律問題         關(guān)鍵詞: 巨災(zāi)保險/巨災(zāi)保險理賠/巨災(zāi)保險基金  內(nèi)容提要: 四川大地震的發(fā)生凸顯出我國巨災(zāi)保險制度缺位等問題。本文認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)建立適合我國國情的巨災(zāi)保險體系，制定單獨的巨災(zāi)保險法或巨災(zāi)保險條例，巨災(zāi)保險的適用范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋人身保險和財產(chǎn)保險，巨災(zāi)保險應(yīng)當(dāng)采取強制與自愿相結(jié)合的原則形式，應(yīng)當(dāng)建立巨災(zāi)保險基金的法律規(guī)范，巨災(zāi)保險理賠涉及到一些特殊的法律問題，應(yīng)當(dāng)實行獨特的法律規(guī)則。  四川大地震，舉國之殤，其所造成的生命和財產(chǎn)損失，是一串令人驚愕的數(shù)字。四川大地

2、震是對國家應(yīng)對突發(fā)事件能力、國家財力和民族凝聚力的一次拷問，也是繼雪災(zāi)之后對我國保險業(yè)應(yīng)急能力的又一次全面檢驗，暴露出了我國保險業(yè)存在著的諸多問題。于是，象每次大災(zāi)之后一樣，建立我國巨災(zāi)保險制度的呼聲再起。因此，如何建立和完善適應(yīng)我國國情的巨災(zāi)保險制度，有效提升作為“社會穩(wěn)定器”的保險在國家災(zāi)害救助體系中的地位，是保險業(yè)面臨的重要課題。建立完善的巨災(zāi)保險制度，是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開法律制度的供給與支撐，這也是構(gòu)建我國巨災(zāi)保險制度的正途。  我國突發(fā)事件應(yīng)對法第35條已經(jīng)明確規(guī)定：“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險?！?/p>

3、本文將從巨災(zāi)保險的立法模式、巨災(zāi)保險的適用范圍、巨災(zāi)保險的實施形式、巨災(zāi)保險基金的法律規(guī)范和巨災(zāi)保險的理賠等方面，對巨災(zāi)保險制度涉及的法律問題予以探討。一、巨災(zāi)保險的立法模式及立法內(nèi)容（一）巨災(zāi)保險的立法模式巨災(zāi)保險的立法首先要解決的是立法模式的問題。我國將來制定的巨災(zāi)保險的立法是針對不同的巨災(zāi)風(fēng)險分別立法，如制定地震保險法（條例）、洪水保險法（條例），還是以一部單獨立法，如巨災(zāi)保險法或巨災(zāi)保險條例的形式出臺，從而將地震等所有巨災(zāi)風(fēng)險規(guī)范在內(nèi)，抑或是以補充立法，如通過修訂保險法、防洪法和防震減災(zāi)法的形式補充巨災(zāi)保險內(nèi)容？筆者認(rèn)為，以第一種模式立法似乎更為妥當(dāng)，其原因  第一

4、，針對不同的巨災(zāi)風(fēng)險分別立法難度較小，可操作性強。我國制定有關(guān)巨災(zāi)保險的立法以供給巨災(zāi)保險制度的建立已是刻不容緩。如巨災(zāi)保險的立法采單獨立法模式，立法工程可謂浩大，巨災(zāi)保險法或巨災(zāi)保險條例必須將所有的巨災(zāi)風(fēng)險均予規(guī)范方可出臺，這既是與時間的“賽跑”，對立法機關(guān)的立法水平和能力也是一大考驗，立法難度加大。如我國巨災(zāi)保險以第一種模式立法，立法機關(guān)可以對民生危害最大的地震風(fēng)險作為主要的對象和突破口，可通過先制定地震保險法（條例）積累立法經(jīng)驗，待時機成熟后，逐步制定洪水保險法（條例）等有關(guān)其他巨災(zāi)風(fēng)險的法律，從而形成包括主要巨災(zāi)風(fēng)險在內(nèi)的巨災(zāi)保險立法制度。這無疑減少了立法機關(guān)的壓力，可操作性也更強。&

5、#160; 第二，針對不同的巨災(zāi)風(fēng)險分別立法是已有較為完善的巨災(zāi)保險制度的國家和地區(qū)的通行做法。如美國1956年通過了聯(lián)邦洪水保險法，1968年美國國會又通過了全國洪水保險法，1973年再次通過了洪水災(zāi)害防御法對前一部法律予以補充。美國的全國洪水保險法和洪水災(zāi)害防御法在內(nèi)容上圍繞著洪水保險計劃的整個實施過程，從風(fēng)險識別、減災(zāi)和保險這三個方面確立了美國洪水保險計劃的框架內(nèi)容，明確了聯(lián)邦政府、地方政府和私營保險業(yè)的任務(wù)和實施細(xì)節(jié)。11982年法國國會通過“自然災(zāi)害保險補償制度”，即著名的Cat.Nat System No.82600法案。這是法國國家巨災(zāi)保險體系的開端。此后，法國“自然災(zāi)

6、害保險補償制度”在實踐中不斷修改，但一直基本維持原樣。日本于1966出臺地震保險法，并建立了地震再保險株式會社。我國臺灣地區(qū)在9.21地震發(fā)生之后，出臺和修訂了住宅地震保險共保及危險承擔(dān)機制實施辦法，該法對地震保險的再保險、地震基金、保險理賠和費率方面等均作了具體規(guī)定?？梢?，除法國外，上述國家和地區(qū)在巨災(zāi)保險的立法模式上幾乎都走了同一條道路：針對不同的巨災(zāi)風(fēng)險分別立法。國外的成熟經(jīng)驗可資我國立法借鑒。（二）巨災(zāi)保險的立法內(nèi)容關(guān)于巨災(zāi)保險的立法內(nèi)容，以下幾個方面必須明確：  第一，巨災(zāi)保險的適用范圍，即巨災(zāi)保險僅對財產(chǎn)損失予以賠付還是將人身傷亡也納入保障范圍。 &#

7、160;第二，巨災(zāi)保險的定位，即巨災(zāi)保險是政策性保險還是商業(yè)保險。  第三，巨災(zāi)保險的實施形式，即巨災(zāi)保險是采強制保險還是自愿保險，抑或二者結(jié)合的方式。  第四，巨災(zāi)保險基金的內(nèi)容，即巨災(zāi)保險基金的來源、運作和管理等方面須立法予以明確。  第五，巨災(zāi)保險的理賠。其要解決的是巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生后，保險人如何履行責(zé)任的問題，如無保單理賠、被保險人和受益人均死亡時保險金的給付和理賠應(yīng)急機制的建立。  第六，巨災(zāi)保險的再保險制度。由于巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生有可能給再保險人的償付能力造成極大的壓力，甚至侵吞數(shù)年的利潤，更甚至可能直接導(dǎo)致其破

8、產(chǎn)，因此，我國巨災(zāi)保險的立法一方面須規(guī)定巨災(zāi)保險人必須向再保險人分保，另一方面也要以立法形式確保國家財政補貼再保險人經(jīng)營巨災(zāi)再保險業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損，或者允許再保險人以發(fā)行證券的形式將巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給資本市場。  第七，巨災(zāi)保險的業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。巨災(zāi)保險涉及的地域、行業(yè)較廣，與之發(fā)生業(yè)務(wù)管理關(guān)系的部門較多。如作為保險業(yè)務(wù)，保監(jiān)會可對其進行監(jiān)管；作為主要的行業(yè)保障，農(nóng)業(yè)部正積極推進巨災(zāi)保險的實施；作為資金保障，財政部在巨災(zāi)保險事業(yè)中居于重要地位；此外，還有一些其他部門直接或間接地參與巨災(zāi)保險的監(jiān)管工作。這種沒有牽頭機構(gòu)運作的管理體制對巨災(zāi)保險制度的運行十分不利，因此，有必要從有利監(jiān)管

9、和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，在法律中確定主要的業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)，避免可能出現(xiàn)的部門多頭負(fù)責(zé)的情形。二、巨災(zāi)保險的適用范圍我國要建立的巨災(zāi)保險制度是一個包括財產(chǎn)損失賠付和人身傷亡賠付在內(nèi)的范疇，還是將人身傷亡賠付擯棄在巨災(zāi)保險保障之外，這是一個必須回答的問題，這直接關(guān)系到巨災(zāi)保險的適用范圍大小、巨災(zāi)保險基金的籌集和保險理賠等一系列問題。在筆者看來，巨災(zāi)保險應(yīng)涵蓋財產(chǎn)損失賠付和人身傷亡賠付這兩個方面，理由  第一，隨著民眾保險意識的不斷增強，因自然災(zāi)害所造成的人身傷亡賠付會逐漸增加，人壽保險公司的償付能力面臨嚴(yán)峻考驗，須以巨災(zāi)保險分擔(dān)其壓力。根據(jù)保監(jiān)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止2008年6月13日

10、，保險業(yè)已支付賠款3.12億元。2000年保監(jiān)會下發(fā)了關(guān)于企業(yè)財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)不得不擴展承保地震風(fēng)險的通知，明確規(guī)定，各保險公司企財險項下不得擴展地震責(zé)任，如果有事關(guān)國計民生的重大項目確實需要擴展地震責(zé)任的必須逐案報保監(jiān)會批準(zhǔn)。雖然2002年保監(jiān)會取消了地震保險的報批制度，但目前絕大多數(shù)的保險公司仍將地震造成的財產(chǎn)損失列入財產(chǎn)保險的除外責(zé)任范圍，地震保險僅以附加險的形式出現(xiàn)，地震造成的財產(chǎn)損失須投保人加保方能賠付。與財產(chǎn)保險相比，我國的人壽保險及意外傷害保險一般是將地震、海嘯等自然災(zāi)害引起的意外傷亡納入保險責(zé)任范圍。由于財產(chǎn)保險將地震風(fēng)險納入除外責(zé)任范疇，故本次大地震保險公司支付的賠款主要是人身傷

11、亡賠款。就目前的賠款數(shù)字來看，對人壽保險公司的償付能力自然不能造成多大影響，主要原因在于我國民眾的保險意識不高、投保率低。但隨著民眾保險意識的增強，投保人壽保險和意外傷害保險的人數(shù)會逐漸增多，當(dāng)災(zāi)難再次來臨時，人壽保險公司的償付能力必將面臨巨大壓力，甚至可能發(fā)生破產(chǎn)清算之虞。如將因地震等巨災(zāi)風(fēng)險引發(fā)的保險責(zé)任從人壽保險和意外傷害保險中剝離出來而歸入巨災(zāi)保險責(zé)任，則人壽保險公司可憑藉巨災(zāi)保險制度中的巨災(zāi)保險基金吸納和分擔(dān)風(fēng)險，保證保險公司的正常運行。中國人壽保險公司對此進行了大膽的嘗試，其已正式推出“國壽重大自然災(zāi)害意外傷害保險”，涵蓋地震、泥石流、滑坡、洪水、海嘯、臺風(fēng)等六種重大自然災(zāi)害，承擔(dān)

12、由災(zāi)害引起的被保險人身故和殘疾責(zé)任。這是國內(nèi)第一款重大自然災(zāi)害意外傷害保險產(chǎn)品，該險種將以附加險的形式出現(xiàn)，可以附加于中國人壽已推出的各種保險產(chǎn)品。  第二，可拓寬巨災(zāi)保險基金籌資渠道。巨災(zāi)保險基金的來源既包括國家財政撥款，也包括巨災(zāi)保險的保費收入。如將巨災(zāi)風(fēng)險造成的人身傷亡納入巨災(zāi)保險責(zé)任，則與此保險責(zé)任相關(guān)的保險產(chǎn)品的保費收入也將進入巨災(zāi)保險基金，這為拓寬巨災(zāi)保險基金的籌資渠道提供了一個好的途徑。  所以，筆者認(rèn)為巨災(zāi)保險是指對由于地震、臺風(fēng)、洪水、海嘯等突發(fā)性的、無法預(yù)料、無法避免且危害特別嚴(yán)重的災(zāi)難性事故所造成的財產(chǎn)損失和人身傷亡，給予切實保障的

13、風(fēng)險分散制度，它包括“財產(chǎn)巨災(zāi)保險”和“人身巨災(zāi)保險”中的人壽保險、意外傷害保險的內(nèi)容。至于健康保險中的醫(yī)療費用保險（medical expense coverage），是否需要將因巨災(zāi)風(fēng)險造成的傷害從其保險責(zé)任中剝離歸入巨災(zāi)保險責(zé)任？筆者認(rèn)也是可行的。因為實務(wù)中，保險公司設(shè)計的醫(yī)療費用保險一般補償被保險人因意外事故或疾病而住院治療產(chǎn)生的醫(yī)療費用，巨災(zāi)風(fēng)險造成的人身傷害屬意外事故。因此，為巨災(zāi)風(fēng)險量身定做“巨災(zāi)醫(yī)療費用保險”也無不可。但是，將巨災(zāi)風(fēng)險從人身保險中剝離而單獨開發(fā)“人身巨災(zāi)保險”，并專門適用巨災(zāi)保險立法的規(guī)定，實務(wù)及立法的最大問題將是無國外經(jīng)驗可借鑒。將巨災(zāi)風(fēng)險從財產(chǎn)保險中剝離開發(fā)

14、“財產(chǎn)巨災(zāi)保險”國外已有比較成熟的經(jīng)驗，因此開發(fā)適應(yīng)我國國情的“財產(chǎn)巨災(zāi)保險”難度要小一些。至于“人身巨災(zāi)保險”，從筆者查閱的資料來看，還無國外實務(wù)及立法先例可循。由于我國保險業(yè)起步較晚，保險市場發(fā)育也不成熟，實務(wù)及立法借鑒國外先進經(jīng)驗已成路徑依賴，因此，開發(fā)“人身巨災(zāi)保險”我國將“摸著石頭過河”，這也是對我國保險業(yè)產(chǎn)品開發(fā)能力和立法機關(guān)立法技術(shù)和水平的考驗。三、巨災(zāi)保險的實施形式所謂巨災(zāi)保險的實施形式，也就是我國巨災(zāi)保險立法將巨災(zāi)保險規(guī)定為強制保險還是自愿保險，抑或是采強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式。對于此點保險業(yè)界和學(xué)界對之存在分歧。保險業(yè)界比較一致的意見是主張巨災(zāi)保險強制投保。強制投保的

15、好處是可以擴大巨災(zāi)保險的保費規(guī)模，盡量減少保險公司的損失，增強保險公司的賠付能力，提高巨災(zāi)保險的覆蓋面。但學(xué)者鄒海林認(rèn)為，強制投?？赡軙斐筛蟮牟还?。筆者認(rèn)為，我國的巨災(zāi)保險應(yīng)走強制保險與自愿保險相結(jié)合的道路。  （一）巨災(zāi)保險的政策性保險地位決定一定范圍的險種、投保人須強制投保。為了體現(xiàn)一定的國家政策，如產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易政策等，國家通常會以國家財政為后盾，舉辦一些不以營利為目的的保險，由國家投資設(shè)立的公司經(jīng)營，或由國家委托商業(yè)保險公司代辦這些保險，所承保的風(fēng)險一般損失程度較高，但出于種種考慮而收取較低保費，若經(jīng)營者發(fā)生經(jīng)營虧損，將由國家財政給予補償。這類保險被稱為“

16、政策性保險”。與商業(yè)保險運用市場和經(jīng)濟手段推動發(fā)展不同的是，政策保險更多地運用法律、行政、財政、稅收、金融和政策等非市場化手段推動保險業(yè)務(wù)發(fā)展。由于地震、洪水和凍災(zāi)等自然災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失動輒上億，甚至上千億，如將巨災(zāi)保險定位為商業(yè)保險由保險公司完全以市場化運作，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害則其會成為保險公司的夢魘，甚至使之陷入無力支付保險金而破產(chǎn)的境地，這對整個金融市場的穩(wěn)定也極為不利。在高風(fēng)險、低利潤的巨災(zāi)保險面前，保險公司往往會望而卻步，至今在我國的家財險保險條款中，地震所造成的財產(chǎn)損失一般被保險公司列入除外責(zé)任，即使是企財險，地震保險也僅以附加險的形式出現(xiàn)。既然巨災(zāi)保險作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品會出現(xiàn)

17、“供給不足”的現(xiàn)象，因此也就需要國家以“有形之手”通過立法明確巨災(zāi)保險的政策性保險地位，以國家設(shè)立巨災(zāi)保險基金等形式對巨災(zāi)所需保險金予財力支持，并在一定范圍內(nèi)實施強制保險，規(guī)定一定范圍的強制險種、一定范圍的投保人必須投保，保險公司也必須承保。  （二）“人身巨災(zāi)保險”不宜采強制保險，而須根據(jù)投保人的意愿自愿投保。強制保險一般出于維護公共福祉和公共利益的考量，是否投?！叭松砭逓?zāi)保險”基本不關(guān)涉公共利益，而與個人及家庭的幸福、生活質(zhì)量密切相關(guān)。如“人身巨災(zāi)保險”強制投保，則恐有限制人身自由的嫌疑。       

18、;  （三）強制保險的范圍應(yīng)限“財產(chǎn)巨災(zāi)保險”，強制投保的險種和投保人也限一定范圍。如立法規(guī)定所有的居民和企業(yè)都必須投保所有的巨災(zāi)保險險種，這肯定是錯誤的。因為，各居民和企業(yè)的經(jīng)濟能力和經(jīng)營狀況、實力大小不一，如立法要求所有的居民和企業(yè)都必須投保，則勢必給低收入人群和經(jīng)營狀況不佳、實力弱的企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。如國家給予低收入人群和經(jīng)營狀況不佳、實力弱的企業(yè)保費補貼，則各險種如何補貼、補貼多少又成難題，并且這樣大面積的補貼對國家財政也帶來巨大壓力。所以，筆者認(rèn)為，“財產(chǎn)巨災(zāi)保險”強制保險的范圍應(yīng)限定強制投保的險種、強制投保人。我國將來實施的巨災(zāi)保險立法可規(guī)定自然災(zāi)害的高風(fēng)險區(qū)的居民

19、、企業(yè)必須投保相應(yīng)的巨災(zāi)保險，如地震災(zāi)害的高風(fēng)險區(qū)的居民、企業(yè)必須強制投保地震保險，泛洪區(qū)須強制投保洪水保險。美國洪水災(zāi)害防御法就規(guī)定泛洪區(qū)實行強制洪水保險，非泛洪區(qū)可自愿投保洪水保險。我國并且對關(guān)涉國計民生的行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校和公共場所也要實行強制投保，其他地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)和場所則可自愿投保巨災(zāi)保險。對于這一問題，強制保險的區(qū)域、強制保險的投保人的范圍劃定是立法的難點，還需立法機關(guān)仔細(xì)斟酌。四、巨災(zāi)保險基金的法律規(guī)范在成熟的市場經(jīng)濟社會，風(fēng)險防護屏障應(yīng)該依次是個人和企業(yè)自身、保險、社會援助，最后才是政府。大量的損失應(yīng)該用市場化手段向保險公司轉(zhuǎn)嫁。但由于巨災(zāi)一旦發(fā)生，損失巨大，且巨災(zāi)發(fā)生的概率也

20、低，難以預(yù)測，這容易造成保險公司破產(chǎn)清算。比如美國90年代的安德魯颶風(fēng)和北里奇地震導(dǎo)致全世界共63家財產(chǎn)保險公司破產(chǎn)。對于巨量的巨災(zāi)損失，保險公司很難以一己之力獨立承擔(dān)。因此，需要國家設(shè)立一個財政支持下的巨災(zāi)保險基金，用以分擔(dān)保險公司的巨災(zāi)損失風(fēng)險。目前全球已有12個國家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險基金。因此，設(shè)立政府主導(dǎo)、保險公司和再保險公司參與的巨災(zāi)保險基金以彌補巨災(zāi)損失保險金賠付不足，減輕政府災(zāi)后重建過程中財政資金的壓力也就勢在必行。我國的巨災(zāi)保險立法離不開巨災(zāi)保險的法律規(guī)范，這直接關(guān)系到巨災(zāi)保險開展的成敗與否。我國巨災(zāi)保險立法就巨災(zāi)保險基金應(yīng)明確以下內(nèi)容：  第一，巨災(zāi)保險

21、基金的籌資來源?？砂ǎ海?）國家財政撥付。在巨災(zāi)保險基金設(shè)立之初，國家財政應(yīng)先撥付一筆啟動資金，以后每年按照當(dāng)年GDP的一定比例直接撥付；（2）巨災(zāi)保險的保險費。保險公司每年從收取的巨災(zāi)保險費中，按一定比例提取保費充入巨災(zāi)保險基金；（3）優(yōu)惠的營業(yè)稅。國家利用財稅杠桿，實施減稅政策，降低現(xiàn)行保險公司的營業(yè)稅稅率或者對巨災(zāi)險部分不征或減征營業(yè)稅。（4）發(fā)行巨災(zāi)債券籌集資金。即將保險市場與資本市場結(jié)合，將巨災(zāi)風(fēng)險向資本市場轉(zhuǎn)移。在約定期限內(nèi)若致?lián)p事件沒有發(fā)生，債券發(fā)行人應(yīng)償還本金和利息，當(dāng)致?lián)p事件發(fā)生時，債券發(fā)行人可以免除或延期支付部分債券本利甚至免除全部本利，此時債券發(fā)行人可以將本應(yīng)支付債券持

22、有人的基金用于賠款支出，這樣保險人和再保險人在一定程度上增強了償付能力。  第二，巨災(zāi)保險基金的使用、管理和監(jiān)管。（1）巨災(zāi)保險基金的使用。也就是在何種條件下巨災(zāi)保險基金方可動用支付賠款。由于巨災(zāi)保險基金設(shè)立的目的就在于防止當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)時，影響保險公司的償付能力，而以巨災(zāi)保險基金作為保險公司的“后盾”，所以使用巨災(zāi)保險基金的條件應(yīng)是巨災(zāi)損失超過了巨災(zāi)保險立法規(guī)定的保險公司承擔(dān)責(zé)任的范圍或比例，對于超出的損失部分以巨災(zāi)保險基金填補。（2）巨災(zāi)保險基金的管理。其需要解決的是巨災(zāi)保險基金的管理模式問題，即巨災(zāi)保險基金是由政府直接管理運作還是由保險公司代為管理運作。從已設(shè)立巨災(zāi)保險基

23、金的國家和地區(qū)來看，大都由政府和保險監(jiān)管機構(gòu)牽頭，由本國再保險公司實施管理，實行政府、保險公司合作分?jǐn)偩逓?zāi)風(fēng)險。筆者認(rèn)為這兩種模式都是可行的。由政府管理運作巨災(zāi)保險基金，我國已有社保基金管理運作的經(jīng)驗，我國可成立巨災(zāi)保險基金管理委員會，成員可由政府代表、保險公司代表和學(xué)術(shù)界代表共同組成；如由國家再保險公司管理運作該基金，我國可借鑒國際通行的巨災(zāi)保險基金管理運作模式。（3）巨災(zāi)保險基金的監(jiān)管。也就是對巨災(zāi)保險基金的使用、管理運作等方面的合法性進行定期審查，這項工作應(yīng)交政府的專門部門負(fù)責(zé)，如審計部門。  五、巨災(zāi)保險的理賠  保險理賠是保險人履行其合同義務(wù)的

24、具體體現(xiàn)，也是被保險人獲得實際的保險保障和實現(xiàn)其保險權(quán)益的必要途徑。由于巨災(zāi)風(fēng)險的特性決定巨災(zāi)保險的理賠與一般保險的理賠會存在差異，因此有必要在巨災(zāi)保險立法中專門明確巨災(zāi)保險的理賠問題，立法所要解決的問題主要包括：  （一）無保單理賠問題。地震、臺風(fēng)和洪水等自然災(zāi)害發(fā)生時，往往有屋毀人亡、財產(chǎn)滅失的不幸發(fā)生，巨災(zāi)保單也往往可能隨之丟失。巨災(zāi)保險的理賠申請人在向保險公司索賠時，也就會發(fā)生無保單理賠問題。保單作為保險合同記載著當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，但保單丟失并不能成為保險人拒賠的理由，因為我國保險法并未將保單丟失作為保險人不承擔(dān)責(zé)任的條件。依據(jù)保險法第23條的規(guī)定，“保險事故發(fā)生后

25、，依照保險合同請求保險人賠償或者給付保險金時，投保人、被保險人或者受益人應(yīng)當(dāng)向保險人提供其所能提供的與確認(rèn)保險事故的性質(zhì)、原因、損失程度等有關(guān)的證明和資料。”既然保險事故已經(jīng)發(fā)生，理賠申請人提供保單約定的索賠資料因巨災(zāi)的發(fā)生確實困難，保險公司應(yīng)主動調(diào)取承保數(shù)據(jù)，為理賠申請人提供無保單理賠服務(wù)，核實事故，履行合同義務(wù)。鑒于無保單理賠問題在發(fā)生巨災(zāi)后不可避免會發(fā)生，那不如在巨災(zāi)保險立法中對此予以明確，立法可規(guī)定保險人在巨災(zāi)發(fā)生后應(yīng)主動提供巨災(zāi)保險的無保單理賠服務(wù)。  （二）發(fā)生巨災(zāi)后保險金的賠付問題。這里主要涉及的問題是“人身巨災(zāi)保險”的被保險人及受益人均死亡時，保險金如何賠付或處理的問題。如在巨災(zāi)中發(fā)生受益人先于被保險人死亡的情況，并且被保險人又無其他受益人的，那么按照我國保險法第63條的規(guī)定，保險金將作為被保險人的遺產(chǎn)，由保險人向被保險人的繼承人履行給付保險金的義務(wù)。但由于地震等巨災(zāi)致闔家遇難的情