論財政赤字超標后的歐元區(qū)財政紀律改革趨向

1、論財政赤字超標后的歐元區(qū)財政紀律改革趨向    內(nèi)容提要  近來法、德等歐元區(qū)主要國家違反歐元區(qū)財政紀律的事件，引發(fā)了人們對歐元區(qū)財政紀律合理性及其未來趨向的爭論。本文首先介紹了目前歐元區(qū)的財政紀律的背景與內(nèi)容，分析了法、德等國財政赤字的超標的原因，探討了歐元區(qū)財政紀律自身存在的問題，并在此基礎上，探討了歐元區(qū)財政紀律的改革趨向。 關鍵詞  財政赤字超標  財政紀律  歐元區(qū)近來，歐元區(qū)最大的四個經(jīng)濟體法國、德國、意大利和葡萄牙財政赤字占GDP的比例，先后超過(法、德)或接近(意和西)歐元區(qū)對財政赤字上限的規(guī)定。但

2、是歐盟財長委員會并沒有依據(jù)公約規(guī)定對超標國家進行相應的經(jīng)濟處罰。這就引發(fā)了人們對歐元區(qū)財政紀律的權威性的質(zhì)疑，進而再一次引發(fā)了人們對歐元區(qū)財政紀律的合理性、有效性的討論。這些國家的財政赤字超標，究竟是其自身的責任，還是歐元區(qū)財政紀律本身制定的不合理?已經(jīng)被違反了的財政紀律將何去何從?本文將就相關問題進行探討。第一部分介紹目前歐元區(qū)的財政紀律，并對這些國家財政赤字的超標的原因進行分析；第二部分分析歐元區(qū)財政紀律在實踐中出現(xiàn)的問題，探討歐元區(qū)財政紀律的改革取向。一、歐元區(qū)財政紀律與歐元區(qū)主要國家財政赤字超標由于已將貨幣自主權交由歐洲中央銀行統(tǒng)一行使，歐元區(qū)國家只能通過財政政策來調(diào)整本國經(jīng)濟。為了避

3、免各國為刺激短期經(jīng)濟增長而過度使用財政政策，歐元區(qū)各國一致同意對各國的財政政策進行限制，即確立統(tǒng)一的財政紀律，以維持和保證歐元的穩(wěn)定和歐元區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。這就是歐元區(qū)財政紀律的由來。財政紀律的制定也有其理論依據(jù)。新古典經(jīng)濟學認為，最優(yōu)的財政政策應是稅率保持不變以保證稅收的平穩(wěn)征收。財政赤字是發(fā)行國債導致的，國債的發(fā)行應該只是用來彌補暫時性的政府支出增加 (Barro,1989；Lueas,1986)，這也就意味著財政政策的實施應該是逆周期的。凱恩斯主義需求管理理論則強調(diào)，財政政策應該發(fā)揮自動穩(wěn)定器的功能，以平衡經(jīng)濟周期帶來的經(jīng)濟波動。但是政策制定者往往會違反這些原則。Alesina和Perott

4、i(1995)對政策制定者違反財政政策原則的動機進行了詳細分析，并認為，機會主義的政策制定者為了謀求更多的選票，或者平衡各利益集團間的沖突，所采取的政策極有可能導致財政規(guī)則被違反，這樣就特別需要制定財政紀律對財政政策的執(zhí)行進行限制。正是在這種背景下，歐元區(qū)財政紀律通過1993年的馬斯特里赫特條約(The Maastrict Treaty,簡稱MT)和1997年的穩(wěn)定與增長公約(the Stable and Growth Pact,簡稱SGP)得以確立。馬斯特里赫特條約規(guī)定：除去特殊和暫時原因?qū)е碌睦馇闆r，各國的財政赤字占該國GDP的比例必須保持在 3%以下，政府的總債務占該國GDP的比例必須

5、保持在60%以內(nèi)，如果成員國的財政狀況違反了這兩個標準，就將受到相應處罰。其后的穩(wěn)定與增長公約進一步對馬斯特里赫特條約中的規(guī)定進行了補充和完善，并且還設定了相關的安全保障機制以確保各國不突破兩個上限的規(guī)定。公約規(guī)定，各國的中期財政余額應該接近平衡或者盈余(這里所說的財政余額后來被進一步確定為結(jié)構(gòu)性財政余額(Artis，Buti,2000)，這主要是為經(jīng)濟蕭條期間的財政政策的調(diào)節(jié)提供足夠的空間。公約還規(guī)定，每年應對成員國的財政狀況進行評估，并要求各成員國年底前后向歐盟委員會遞交財政穩(wěn)定和趨同的目標與計劃，以便及時掌握成員國的財政穩(wěn)定狀況。任何財政赤字超標的成員國必須依據(jù)其超標程度的不同向歐洲中央

6、銀行繳納其GDP0.2-0.5%的“無息穩(wěn)定存款”，在兩年內(nèi)如仍不能達標，“存款”就自動變成罰金。在兩個條約的框架內(nèi)，各國可以自主決定自己的財政政策。馬斯特里赫特條約和穩(wěn)定與增長公約一直被視為保證歐元區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定的基石，一直被認為是不可動搖的。但是在歐元流通后不久，歐元區(qū)幾個主要國家的財政狀況就相繼出現(xiàn)了違約的情況。首先，2001年葡萄牙財政赤字超標，但在歐盟委員會的督促下第二年即恢復正常。但是隨后也違約的德國和法國的情況則顯得更糟糕一些。德國和法國是歐盟兩個最大的經(jīng)濟實體。德國還被稱為“穩(wěn)定公約之父”。但在歐元正式進入流通領域的第一年，即2002年，德國的財政赤字就達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.75%

7、， 2003年財政赤字占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例又達到 4.2%。據(jù)估計，在2004年和2005年，這一比例也將達到3.9%左右。這就意味著，德國將連續(xù)三年突破歐元區(qū)財政紀律規(guī)定的標準。法國也面臨同樣的情況。2002年法國財政赤字達469.8億歐元，超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.1%，受到歐盟“藍皮書”的警告。2003年預算赤字更是上升到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.9%。同年法國的公共債務已達9500億歐元，超過了馬約規(guī)定的占國內(nèi)生產(chǎn)總值60%以下的標準。同時，即將面臨超標的國家(如意大利、西班牙)的狀況也引人關注。歐元區(qū)兩個最大的經(jīng)濟體同時違反歐元區(qū)財政紀律，引起整個歐元區(qū)的恐慌。是否按照公約規(guī)定對它們進行處罰的

8、問題，也引發(fā)了不少爭論。具有裁決權的歐盟財長委員會最后通過決議，決定暫時不對兩國實施經(jīng)濟制裁，而是允許兩國將財政赤字以一個合理的比例下降。這一引發(fā)爭議的決議不但讓人們對歐盟財政紀律權威性產(chǎn)生質(zhì)疑，并且還引發(fā)人們對歐盟財政紀律合理性和有效性的討論。究竟這些國家違約的原因是什么?是這些國家自身的責任，還是歐元區(qū)財政紀律本身就存在問題?這些問題直接關系到歐元區(qū)財政紀律的未來走向。那么這些國家違反財政紀律的原因到底是什么?筆者綜合各方觀點，概括為以下幾方面。首先，歐元區(qū)整體經(jīng)濟低迷是這幾個國家財政赤字超標的根本原因。歐元區(qū)成立后，各主要成員國的經(jīng)濟周期均進入蕭條階段。馬斯特里赫特條約是在20世紀90年

9、代擬定的。這段時期歐洲經(jīng)濟發(fā)展比較順利。所以馬約規(guī)定的成員國加入歐元區(qū)應達到的財政標準，在當時各成員國比較容易達到。但是從2001年開始，整個歐元區(qū)經(jīng)濟增長速度大減，主要國家的經(jīng)濟相繼進入蕭條時期。而且在全球經(jīng)濟形勢低迷的大背景下，經(jīng)濟復蘇之勢也不明顯。同時，歐元區(qū)模糊的貨幣與匯率政策無法有效調(diào)整歐元區(qū)經(jīng)濟。為了刺激本國經(jīng)濟的增長，各國政府都大幅度減稅，以刺激消費和投資的增長，這使得政府財政狀況驟然緊張。自歐元區(qū)成立以來，各國的貨幣政策自主權都統(tǒng)一于歐洲央行，各國無權行使貨幣政策。歐洲央行確立的貨幣政策首要目標是，維持歐元區(qū)內(nèi)的價格穩(wěn)定，即要把通貨膨脹率控制在2%以內(nèi)。而面對進入蕭條時期的歐元

10、區(qū)經(jīng)濟，歐洲央行實施貨幣政策并無明顯改變。并且其刺激經(jīng)濟的貨幣政策也往往是滯后的。在這種貨幣政策背景下，各國只能借助于財政政策刺激本國經(jīng)濟。歐元區(qū)的匯率政策也不盡如人意，歐洲中央銀行對歐元匯率的波動基本上采取自由放任的態(tài)度。這是因為歐元問世的首要目的就是謀求國際貨幣體系第二大國際貨幣的地位，為此要體現(xiàn)出國際貨幣自由浮動的特性。但是，這種匯率政策，確實沒有發(fā)揮促進歐元區(qū)經(jīng)濟增長的作用。歐元兌美元的匯率不斷攀升，歐洲商品在國際市場上的競爭力銳減，一直作為歐洲經(jīng)濟支柱之一的出口大大減少，影響歐元區(qū)經(jīng)濟復蘇。其次，歐元區(qū)成員國在加入歐元區(qū)后，沒有及時調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，是違反財政紀律的深層原因。20世紀

11、90年代，歐盟各國通過努力減少財政支出提高財政收入改善了財政狀況。之后，加入歐元區(qū)的國家均被要求改善本國財政收支結(jié)構(gòu)以遵守財政紀律，使財政長期保持良好狀況。但是，實際上，各國并沒有著力改革各自的財政收支結(jié)構(gòu)，最終在經(jīng)濟周期進入蕭條時期導致財政狀況惡化。表說明2001年和2002年法、德、意、西等國財政收支結(jié)構(gòu)并無明顯改變。各國的債務水平依然非常高，特別是意大利，債務占GDP的比例始終在100%以上。表2說明，法、德、意、西等國的稅務負擔依然高于其他的工業(yè)化國家。其主要原因是巨額社會保障支出壓力仍舊沒有得到緩解，并且，隨著各國老齡化的加劇，社會保障金支出的加大還會進一步加重這種態(tài)勢。表1

12、0; 主要國家政府財政余額與債務：2001-2002年(單位：占GDP的百分比) 財政余額總債務結(jié)構(gòu)性財政余額 200120022001200220012002法國-1.5-3.156.859.1-1.5-2.5德國-2.8-3.659.560.8-2.5-2.5意大利-2.6-2.3109.5106.7-2.4-2.0西班牙-0.1-0.156.954.0-0.40.5數(shù)據(jù)來源：Eurostat；world economic outlook database.表2  2000年主要國家稅收收入比較(單位：占GDP的百分比)國家法國德國意大利西班牙OECD國家美國

13、日本英國稅收收入45.347.942.035.241.529.627.137.4資料來源：OECD。最后，通過對歐元區(qū)國家財政政策的反周期性進行的測算表明，在加入歐元區(qū)后，法、德、意、西等國利用財政政策調(diào)整經(jīng)濟的力度加強。IMF(2003)對四個國家的財政政策的反周期性進行了研究，發(fā)現(xiàn)，在財政紀律確立之前，各國的財政政策并沒有體現(xiàn)出持續(xù)的反周期性。在經(jīng)濟擴張時期財政收入沒有表現(xiàn)出明顯的增加，在蕭條時期也沒有明顯的減少，這表明在財政紀律確立之前，法、德、意、西等國的財政政策體現(xiàn)出的是順周期特征。通過對財政收支凈額與GDP缺口的回歸分析發(fā)現(xiàn)，兩者呈明顯的負相關關系，同時對當期的財政收支凈額與前期的

14、GDP缺口進行回歸分析發(fā)現(xiàn)，二者負相關關系更為明顯。這表明順周期的特征并不是由財政決策滯后帶來的(見表3)；相反，在財政紀律確立之后，各國財政政策則體現(xiàn)出逆周期的特征。另外，Jordi Gali和Roberto Perrotti (2003)與Antonio Fatas和Ilian Mihov(2002)也都分別通過實證分析得出結(jié)論：加入歐元區(qū)以后，法、德兩國各自的財政政策與各自的經(jīng)濟周期都能基本保持一致，反周期性有所加強。這些都意味著歐元區(qū)主要國家在加入歐元區(qū)以后，財政政策的實施是基于經(jīng)濟周期的正常反應。在這種情況下，各國財政超標的情況就使得歐元區(qū)財政紀律的合理性受到人們的質(zhì)疑。也正是基于這

15、種情況，歐盟委員會對超標國采取了妥協(xié)的態(tài)度，沒有按照約定對違約國實施經(jīng)濟制裁。表3  馬斯特里赫特條約簽署前的歐元區(qū)主要國家財政政策與經(jīng)濟周期的關系相關系數(shù)法國(1973-1991)德國(1968-1991)意大利(1966-1991)西班牙(1980-1991)結(jié)構(gòu)性財政余額與產(chǎn)出缺口-12.3-34.3-6.11.7結(jié)構(gòu)性財政余額與前期產(chǎn)出缺口-11.9-26.8-30.4-13.2實際余額與產(chǎn)出缺口6.33.520.226.4實際余額與前期產(chǎn)出缺口-26.1-37.4-46.2-0.2順周期指數(shù)57.961.561.564.3數(shù)據(jù)來源：OECD和IMF的計算。通過上述對各國違約

16、原因的探討可以發(fā)現(xiàn)，這次歐元區(qū)主要國家違反財政紀律，在很大程度上是經(jīng)濟周期導致，而并非出于其他目的。二、歐元區(qū)財政紀律存在的問題和未來的改革取向從實踐的結(jié)果來看，歐元區(qū)財政紀律的具體規(guī)定大致在以下三方面存在不足：首先，財政紀律中規(guī)定的財政赤字標準應該是以剔除周期性財政赤字之后的財政赤字為準，但是在公約中沒有關于周期性財政赤字的具體計算和衡量標準，在實際操作中，仍是以實際財政赤字來計算各國的財政赤字。這樣，財政紀律的執(zhí)行實際上沒有剔除周期性因素。其次，財政紀律的規(guī)定過于簡單，只通過兩個簡單的數(shù)量指標對各國財政政策進行“一刀切”式的限制，沒有考慮到各國可能面臨不同的經(jīng)濟周期。這也就是說，公約暗含一

17、個前提，即各國經(jīng)濟周期趨于一致。但是，經(jīng)過一段時間的經(jīng)濟發(fā)展后，歐元區(qū)各國的經(jīng)濟周期已經(jīng)不象加入歐元區(qū)時那樣一致。最后，穩(wěn)定與增長公約還規(guī)定，為了使各國的財政狀況維持在馬約所規(guī)定的兩個指標以內(nèi)，各國財政政策的中期目標應該是達到或接近預算平衡。但是根據(jù)Blanchard(2003)的證明，這種中期目標往往會限制公共投資。這是因為，公共投資短期投資成本比較大，收益卻只能在較長時期后才能實現(xiàn)，各國為了遵守財政紀律，不得不減少這方面的投資，這對長期投資一直比較缺乏的歐元區(qū)國家來說，顯然是不利的。一般來說，理想的財政紀律應該是因勢利導型的，即允許決策當局在消除財政赤字偏差的同時，還可以運用財政政策來應對

18、經(jīng)濟沖擊。但是，也有觀點認為，財政紀律的規(guī)定一定要簡潔，以便于實際執(zhí)行與操作。這樣，財政紀律的制定者就要在靈活性與減少政策偏差之間進行取舍。Corsetti和Roubini(1997)對此進行了研究，認為，實行穩(wěn)定的財政政策不會惡化財政收支狀況，財政紀律的范圍依賴于財政赤字偏差與穩(wěn)定政策之間的相對緊張程度。Dur(1997)則認為一項強調(diào)解決財政赤字偏差的財政紀律可能會對財政支出的構(gòu)成造成不良的后果，最終導致公共投資支出減少。對于像歐元區(qū)這樣較為特殊的區(qū)域，財政紀律的制定更要考慮到很多特殊的情況。Chari和Kehoe(1997)認為在歐元區(qū)中，由于各國無法實行獨立的貨幣政策，對財政政策進行限

19、制是非常必要的。這是因為各國的財政當局只會考慮中央銀行會貨幣化某些政府債務，但是卻并沒有將中央銀行的行為會導致其他國家通貨膨脹考慮進去。根據(jù)歐元區(qū)財政紀律出現(xiàn)的問題，對財政紀律的修改意見主要集中在以下幾方面：首先，人們普遍認為應該確定更為合理的財政赤字指標，即應該在計算財政赤字時，剔除經(jīng)濟周期的影響，以確保財政政策自動穩(wěn)定器作用的發(fā)揮，實現(xiàn)其對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。目前這種觀點已被包括歐盟委員會在內(nèi)的各方接受。第二，應對財政政策的中期目標進行修正。根據(jù)Oliver. Blanchard等人的觀點，穩(wěn)定與增長公約中規(guī)定的中期目標“各國預算應該接近或達到預算平衡”的執(zhí)行結(jié)果將會導致公共投資減少，甚至為零

20、。因此，應該以財政政策的“黃金律”規(guī)則來代替目前的規(guī)則。也就是說，要把財政支出中的公共投資單獨列出，并且通過舉債的方式來為當前的公共投資融資，再對融資的債務比率設置一個上限，這樣就能夠使公共投資不受財政紀律的限制。但是，Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti (2003)也對“黃金律”規(guī)則提出了反對意見，認為，歐元區(qū)大部分國家在未來的10-20年間都會步入老齡化社會，目前的大規(guī)模舉債很有可能在未來無法償還，這又會形成新的財政危機，同時“黃金律”規(guī)則的理論很復雜，需要考慮的因素很多，所以對該規(guī)則的采用提出質(zhì)疑。第三，應設計更為靈活的財政紀律。以超標國家為代表的觀點認為，目前的財政紀律過于僵化，從而給各國靈活運用財政政策調(diào)節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟造成很大障礙，所以需要制定更為靈活可行的財政紀律。Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti(2003)提出，財政紀律的指導思想應該是：低