關(guān)于財政對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個問題

1、關(guān)于財政對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個問題            摘要 :擴(kuò)大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出 ,既是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)緊縮的救急良藥 ,也是積累長期經(jīng)濟(jì)增長后勁的有效舉措。但是 ,財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認(rèn)為 ,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進(jìn)行科學(xué)地選擇與安排 ,才能實現(xiàn)財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟(jì)效益與社會福利后果。    我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)顯示 ,進(jìn)入 90年代中期 ,國民經(jīng)濟(jì)已開始從短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)

2、性的過剩經(jīng)濟(jì)。為了拉動經(jīng)濟(jì)增長 ,擴(kuò)大投資、啟動內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。 1 998年下半年以來 ,我國開始實行積極的財政政策 ,即通過擴(kuò)大政府公共投資來增加投資需求 ,帶動消費(fèi)需求的增長 ,目前已初見成效。但是 ,由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多 ,加之投資體制改革的滯后 ,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財政投資中 ,由于我們對財政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對薄弱 ,實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊 ,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。因此從理論上探討財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題 ,將具有重要的理論與現(xiàn)實意義。本文試從這方面提出自己

3、初淺的看法。一、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇    財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇 ,是首先應(yīng)解決的問題。過去在計劃經(jīng)濟(jì)條件下 ,我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資 ,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,還是對原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造 ,都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制 ,一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏 ,財政枯竭 ,另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾 ,使得反映我國基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一 ,城市人均擁有道路面積只

4、是平均水平的一半 ,城市平均污水處理率只有 1 0 % ,電話的普及率也很低。這些情況表明 ,中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多 ,它在未來需要有個大發(fā)展 ,以滿足國民經(jīng)濟(jì)增長的需要?？墒?,政府的財力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦 ,基礎(chǔ)設(shè)施投資額占 GDP的比重應(yīng)為 3-5% ,而我國在 1 953-1 983年這一比重僅為 0 . 37% ,近幾年也只有 2 %。目前 ,在財政還要承擔(dān)大量的體制改革成本的條件下 ,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財政增加投資來達(dá)到世界平均水平是很難辦到的。    為了解決這個矛盾 ,一方面必須擴(kuò)大投資渠道 ,使投資主體多元化。另一方面

5、,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點和我國的實際情況 ,未來財政投資的重點仍然是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,但不能是全部。因此 ,要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu) ,提高投資效益 ,這首先就需要明確界定財政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說 ,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型 :一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加 ,并不引起邊際成本的增加 ,其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車 ,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或

6、準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁 ,在不過分擁擠的條件下 ,增加一輛車的通行并不增加邊際成本 ,故具有非競爭性 ,但要阻止輛通行設(shè)一個崗就可以做到 ,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性 ,如私人建造一座花園 ,即使設(shè)置圍墻 ,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。    上述三類物品 ,因性質(zhì)不同 ,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性 ,而私人物品具備了這個要求 ,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品 ,它的需求和消費(fèi)是公共的或集合的 ,其享用一般是不可分割和無法量化的

7、 ,利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供 ,每個消費(fèi)者都不會自愿掏錢去購買?？梢?,市場只適合提供私人物品和服務(wù) ,對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品 ,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì) ,可以采取公共提供的方式 ,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式 ,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對比 ,即通過成本收益分析來解決。        綜上分析可知 ,對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,必須由財政投資來發(fā)展。因為這些產(chǎn)品不具

8、有競爭性和排他性 ,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得 ,而只能通過政府安排支出來滿足。    對財政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的 ,它能使擴(kuò)張性的財政政策實施時 ,不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實際上在 1 998年下半年 ,啟動內(nèi)需的積極財政政策的實施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財政政策擴(kuò)張時 ,適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清 ,項目準(zhǔn)備不充分 ,出現(xiàn)了搶項目的情況 ,擠出了一部分外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,原則上財政要退出 ,完全由市場提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域 ,根

9、據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式 :一是通過資本市場發(fā)行股票 ,采取社會化的投資形式 ,主要是一些大型的公共工程 ,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資 ,以優(yōu)惠的政策吸引外商對基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,對微利和投資回收期較長的項目 ,財政可通過貼息和風(fēng)險擔(dān)保形式投資 ,以提高投資人的投資回報率和減少風(fēng)險。三是在條件成熟時 ,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施 ,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式 ,可以起到四兩撥千斤的作用。二、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇    在計劃

10、經(jīng)濟(jì)條件下 ,財政作為計劃資源配置的重要部門 ,承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出 ,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出 ,財政支出占 GDP的比重高達(dá) 30 %以上 ,由于當(dāng)時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳 ,沒有債務(wù)收入 ,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出項目上。    改革開放后 ,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實行放權(quán)讓利 ,財政收入占 GDP的比重開始下降 ,1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低點。另一個變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌 ,開始建立了國債制度。 1 981年開始發(fā)行國債 ,到1 998年底內(nèi)債余額已達(dá) 7,1 0 0億元 ,預(yù)計2000年可達(dá) 1 1 ,31 1億元。