城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式的國內(nèi)外比較及啟示

1、長應(yīng)對, 或是采取不平衡增長的方式。 實踐中, 后一種措施更為普遍, 即在產(chǎn)業(yè)政策的 取舍中,根據(jù)工業(yè)的發(fā)展情況分為兩個階 段, 第一階段即工業(yè)的早期階段, 依靠剝奪 農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)發(fā)展是世界各國的普遍 做法, 而到了第二階段即工業(yè)化的中后期階 段,則采取相應(yīng)措施,以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。這 樣的不平衡增長的模式則體現(xiàn)為 :工業(yè)發(fā)展 (以農(nóng)業(yè)落后為代價農(nóng)業(yè)發(fā)展(以工業(yè) 為支撐 。在這種模式下,即表現(xiàn)為事實上 的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程。 二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的解決, 既 是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo),也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的結(jié)果。(一國外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐1.英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐。英國是世界上 第一個建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的國家, 其城鄉(xiāng)規(guī) 劃理論、

2、實踐及其得失成效, 都值得總結(jié)和 借鑒。 首先, 英國建立了完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體 系。 目前已經(jīng)形成了由中央、 地區(qū)和地方三 級組成的、 完善的規(guī)劃管理體系。 英國的規(guī) 劃管理體系非常強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)(規(guī)劃的集中 統(tǒng)一、 強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌(城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、 強(qiáng)調(diào)公眾 參與(推行民主和規(guī)劃執(zhí)行 ; 其次, 英國政 府注重城市規(guī)劃立法工作, 強(qiáng)調(diào)規(guī)劃建設(shè)的 適度超前。1909年,英國頒布了世界上第 一部城市規(guī)劃法住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條 例 ,2004年新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法 ,將 原來的指導(dǎo)性地區(qū)規(guī)劃上升為立法性規(guī)范, 從而起到強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的作用;第三, 注重小城鎮(zhèn)文化特色保護(hù)。英國的農(nóng)村和 小城鎮(zhèn)的特色化發(fā)展,很好地解

3、決了因地 理條件不足帶來的發(fā)展制約瓶頸問題。2.韓國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐。 二戰(zhàn)后, 韓國是 傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家。在產(chǎn)業(yè)民族化的方針下, 韓國政府大力扶持本國工業(yè)尤其是重工業(yè)的 發(fā)展, 并取得了相當(dāng)大的成效。到上世紀(jì)六城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式的國內(nèi)外比較及啟示都位于我國中西部地區(qū), 現(xiàn)有人口 1082萬人,其中農(nóng)村人口 620萬 人,人多地少,是典型的“大城市帶大農(nóng)村”地區(qū),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分 突出。而 2007年 6月成都被批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū),這對整個西部地區(qū) 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制和制度設(shè)計都具有示 范和帶動作用。在這樣一個大背景下,借 鑒國內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗,可以更快更好 地實現(xiàn)成都經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)

4、健康發(fā)展。國內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐模式概述大量資料顯示, 不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā) 展中國家,在其工業(yè)起步及發(fā)展階段, 城鄉(xiāng) 居民之間存在著明顯的收入差距, 而且這種 差距在一定時期會持續(xù)擴(kuò)張, 這是一種普遍 現(xiàn)象。 這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形 成,即工業(yè)成為相對發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè), 而農(nóng)業(yè)則 相對落后, 其直接表現(xiàn)是農(nóng)村居民與城市居 民存在著相當(dāng)大的收入差距, 并且農(nóng)村居民 的生活水平也極大地落后于城市居民。面對上述現(xiàn)實或可能的趨勢, 不同的國 家或地區(qū)采取了不同的措施, 或是以平衡增成內(nèi)容摘要 :城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是近年來我國 一直積極推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。成都市于 2003年開始推行城鄉(xiāng)一體化,并于 2007年

5、 6月被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套 改革實驗區(qū),如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,構(gòu)建 和諧社會,這是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套 改革試驗區(qū)面臨的一個極為重要的課 題。 本文通過對國內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模 式的分析,找出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的 一些共性,并給予成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以 啟示。 關(guān)鍵詞 :城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式啟示 彭景 (西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院成都610039 中圖分類號:F290文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A七十年代, 韓國已成功地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)發(fā)達(dá)國 家。 在工業(yè)發(fā)展的同時, 韓國也面臨著二元經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn),據(jù)統(tǒng)計,1970年,韓國農(nóng)民 年均收入僅為城市居民的 61%,工農(nóng)失衡已 成為韓國的現(xiàn)實并嚴(yán)重制約著韓國經(jīng)濟(jì)社會 的協(xié)調(diào)發(fā)展。 針

6、對工農(nóng)失衡的困境, 韓國政 府于 1970年啟動了“新村運動” ,走出了一 條由政府推進(jìn)主導(dǎo)的、 擴(kuò)散型的農(nóng)村工業(yè)化 道路。具體而言,主要包括以下三個方面:第一, 實行農(nóng)村工廠計劃, 由政府提供鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件,如完善農(nóng)村基礎(chǔ)建 設(shè)、建立公用設(shè)施等;第二, 政府對傳統(tǒng)農(nóng) 村生產(chǎn)性企業(yè)給予資金貸款和稅收上的優(yōu)惠 政策,大力扶持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;第三, 實施農(nóng) 村工業(yè)區(qū)計劃, 目的在于推進(jìn)農(nóng)村工廠規(guī)模 化, 將農(nóng)村工業(yè)區(qū)建在農(nóng)村人口密集區(qū), 避 免把工廠擴(kuò)散到廣大農(nóng)村地區(qū), 使農(nóng)村的非 農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展, 從而實現(xiàn)農(nóng)村工廠的外部 規(guī)模經(jīng)濟(jì),推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。3.美國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐。美國是工業(yè)發(fā) 展比

7、較早的國家,也是在解決二元經(jīng)濟(jì)及 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題上比較成功的國家。美國始 終重視強(qiáng)化農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)的地位,并 通過種種措施由政府直接進(jìn)行扶持。如美 國采取保護(hù)性收購政策和目標(biāo)價格支持相 結(jié)合的做法來穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。近年 來,美國農(nóng)民還通過所謂生產(chǎn)靈活性合同 和反周期補(bǔ)貼等形式,獲得政府的直接收 入支付和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼。(二國內(nèi)其他地區(qū)的實踐就我國而言, 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就存在 不平衡, 不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在著相 當(dāng)大的差別, 因而在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成過 程中, 有著與其他國家不同的表現(xiàn):不同地 區(qū)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段均不相同, 存在時間 上的偏差與空間上的共存。 這樣的現(xiàn)實決定 了我國在解

8、決這一問題時, 可能存在同一時 間上不同空間的不同做法。對于成都而言, 從我國其他地區(qū)的成功模式中吸取必要的經(jīng) 驗與教訓(xùn)也有著一定的可行性, 以下兩種就 是我國比較典型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式:1.蘇南 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為動力” 的發(fā)展模式。 作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成功典范, 蘇南模式對成都 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著相當(dāng)大的參考價值。 蘇南 模式最大的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展, 即在政 府的引導(dǎo)下, 農(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展集體 經(jīng)濟(jì)。 農(nóng)村既是區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ), 又完全能 夠以自身的能動發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展的動力,地方經(jīng)濟(jì)District Economy并通過向城鎮(zhèn)滲透、 展延, 為城市發(fā)展提供 資源、市場、勞動力,以實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)

9、、互 助。 在蘇州、 無錫地區(qū), 通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 甚至使農(nóng)村的改革與發(fā)展先于城市, 從而促 進(jìn)城市乃至整個區(qū)域的發(fā)展, 當(dāng)城市和城鎮(zhèn) 逐步發(fā)展起來之后, 又在更高的層次、 更高 的水平之上, 向鄉(xiāng)村發(fā)揮輻射功能, 形成城 鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的新格局。2.北京 “工農(nóng)協(xié)作、 城鄉(xiāng)結(jié)合” 的發(fā)展 模式。由于北京是政治文化中心,集中了 相對于其他城市而言更多的各類資源,因 而其城區(qū)經(jīng)濟(jì)對郊區(qū)有著非常強(qiáng)的輻射力。 根據(jù)這一特點,北京在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中著 力解決兩個問題:一是通過推進(jìn)郊區(qū)工業(yè) 化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,將北京周邊的各個區(qū)縣 進(jìn)行相應(yīng)的功能定位,從而更大地發(fā)揮比 較優(yōu)勢,實現(xiàn)要素的相對充分利用,避免

10、 資源浪費,也使郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市需求 之間更協(xié)調(diào);二是通過推進(jìn)農(nóng)民市民化和 農(nóng)村城市化,通過市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化 與市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大,為農(nóng)村人口提供更多 的就業(yè)機(jī)會,從而有效地解決郊區(qū)社會事 業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比更加滯后的問題。國內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成功經(jīng)驗的 共 性(一推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須由政府進(jìn)行 引導(dǎo)相對于其他產(chǎn)業(yè)而言,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與 農(nóng)民始終處于弱勢地位,具有先天性的不 足。首先,農(nóng)業(yè)在其他要素結(jié)合的過程中 要求更為嚴(yán)格,對于氣候、土地等條件的 依賴性相當(dāng)強(qiáng),這決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展在一 定程度上對于任何生產(chǎn)函數(shù)的組合都具有 一定的外生性;其次, 相較于城市而言, 農(nóng) 村的各種設(shè)施都更為落后,這決定了農(nóng)村

11、 的產(chǎn)出在進(jìn)行供給時需要承擔(dān)更多的成 本;再次,農(nóng)業(yè)本身的技術(shù)含量相對較低, 這意味著農(nóng)民的知識水平相對落后,同時 也意味著農(nóng)民的創(chuàng)新改進(jìn)意識相對滯后。 與此同時, 農(nóng)業(yè)又是必須保證的產(chǎn)業(yè), 是第一產(chǎn)業(yè), 更應(yīng)該是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。 首先, 農(nóng) 業(yè)解決人類生存需求的基礎(chǔ),提供人類生 存的各種必要的物資;其次,農(nóng)業(yè)為其他 產(chǎn)業(yè)提供各種原料;再次,農(nóng)業(yè)中的剩余 勞動力為其他產(chǎn)業(yè)提供必要的勞動力要素。 一方面,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位必須得到保 證,另一方面,農(nóng)業(yè)又處于天然的弱勢,因 而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在自然選擇的過程中事實上表現(xiàn)為一種悖論。要想圓滿地解決這一悖論,就要求第三方主體的介入。在我國的現(xiàn)實國情下, 這一重任只能由

12、政府來承擔(dān)。 實踐中, 無論是國外還是國內(nèi)的成功經(jīng)驗都表明,如果沒有政府的扶持,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作難以展開。(二推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須兼顧效率與公平城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作是歷史的必然趨勢,這已為世界工業(yè)發(fā)展過程所證明。而其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗說明,只有兼顧效率與公平,才能更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。一方面, 隨著市場化進(jìn)程的加大, 以市場方式進(jìn)行資源配置是主流,而市場的競爭規(guī)律決定了優(yōu)勝劣汰的主旋律,效率至上成為市場主體的首要目標(biāo)。 而農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村與農(nóng)民的弱勢地位注定了他們在追求效率上的不利地位, 即資源將從中進(jìn)行剝離, 其絕對規(guī)模會縮小, 這是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終反應(yīng)。 另一方面, 社會構(gòu)成相對復(fù)雜, 簡單的優(yōu)勝劣汰并不能完

13、全適應(yīng)社會的各個層級,公平的多層次要求也決定了競爭的局限性,因而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中,不能用自然規(guī)律來替代社會規(guī)律, 必須考慮各方面的公平。 二者的共同作用,使得只有在兼顧效率與公平的情況下,才能更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。(三 推 進(jìn) 城 鄉(xiāng) 統(tǒng) 籌 必 須 堅 持 以 人為本推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)是為了更好的發(fā)展, 換言之, 其目的是使人民群眾生活水平得到提高,因而推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須堅持以人為本。 短期看, 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的受益方更多地表現(xiàn)為農(nóng)村居民, 長期看, 最終受益的必然是包括農(nóng)村居民與城市居民在內(nèi)的所有社會人員。 以人為本既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的, 又必須貫穿在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整個過程之中。對成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的

14、啟示(一必須結(jié)合實際并因地制宜城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大體上有四種模式:一是由政府直接參與對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民的保護(hù),如美國的做法;二是在政府的引導(dǎo)下, 增強(qiáng)與農(nóng)相關(guān)的各項能力,并實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差別的目的, 如韓國的做法; 三是以城市為中心, 以城市的需求為導(dǎo)向, 引導(dǎo)農(nóng)村向相關(guān)方向發(fā)展, 如北京的做法; 四是通過相關(guān)政策的支持,通過各種各樣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展, 逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距, 如蘇南的做法。 無論哪一種模式, 都必須充分考慮到 本地區(qū)的實際情況,并采取相應(yīng)的措施。 對于成都而言,其農(nóng)業(yè)地位相對薄弱, 因而在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中, 一方面難以保 證農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位, 另一方面又有相當(dāng)部分 的農(nóng)村成分需要融入

15、城市體系, 相當(dāng)多的農(nóng) 業(yè)人口需要進(jìn)行城市化, 因而新型集體經(jīng)濟(jì) 的發(fā)展將是相對有效的發(fā)展途徑。 新型集體 經(jīng)濟(jì)可以有多種實現(xiàn)形式, 既可使原有農(nóng)村 土地資本化, 以市場進(jìn)行資源配置, 又可為 原有農(nóng)村人口獲得必要的生存資料來源, 提 供更多的就業(yè)機(jī)會,并受到相應(yīng)的技能培 訓(xùn)。 因此, 新型集體經(jīng)濟(jì)模式的探索對于成 都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作具有特別重要的意義。 (二必須大膽創(chuàng)新并勇于實踐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅對于我國而言是新的 命題,對于世界上其他許多國家來說也 是相當(dāng)困難的轉(zhuǎn)變。雖然一些工業(yè)國家 已經(jīng)率先進(jìn)行了實踐,但由于資源稟賦、 歷史沿襲、 文化傳統(tǒng)、 現(xiàn)實國情的具體差 別, 完全套用是不可能的。 這就要求我們 必須大膽創(chuàng)新, 勇于實踐。 如在集體經(jīng)濟(jì) 形式的探索中,就可以進(jìn)行有針對性的 各種實踐。集體經(jīng)濟(jì)長期以來都是我國 經(jīng)濟(jì)形式的重要組成部分,傳統(tǒng)模式在 一定程度上表現(xiàn)得相當(dāng)成熟。但是我國 傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模式的基礎(chǔ)是計劃經(jīng)濟(jì), 而目前我國的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境則是以市場 配置方式為主,因而在模式上存在著相 當(dāng)大的突破空間,這一方面為集體經(jīng)濟(jì) 實現(xiàn)形式的探索留出了更多的余地,另 一方面也對政府在選擇具體模式的過程 中提出了更高的能力要求。(三必須整體把握以