宅基地使用權(quán)自愿有償退出“住房券”交易制度設(shè)計(jì).docxVIP

1、宅基地使用權(quán)自愿有償退出“住房券”交易制度設(shè)計(jì)馬智利吳夢(mèng)琳(敢慶大學(xué)，重慶400044)摘要：在“城鄉(xiāng)建沒用地增減掛鉤”“耕地占補(bǔ)平衡”的政策背景F.宅基地改革為解決城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地的供需矛盾提供了突破口。建立宅基地使用權(quán)自愿有償退出制度.可以盤活農(nóng)民手中閑置資產(chǎn).增加城市建設(shè)用地指標(biāo).擴(kuò)大耕地規(guī)模，同時(shí)提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。文章從闡件構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的必要性和可行性入手.在分析宅基地的確權(quán)制度、價(jià)格形成機(jī)制等問題的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)出了“住房券”交易制度.深入探討“住房券”的運(yùn)作流程和使用途徑，并建立了退出后的土地整理復(fù)墾機(jī)制及配套保障機(jī)制，從而建立具有我國(guó)特色的進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

2、宅基地使用權(quán)的自愿有償退出制度。關(guān)鍵調(diào)：宅基地；地票；住房券中圖分類號(hào):E832.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào):1009-3540(2017)11-(X)12-0006基金項(xiàng)目：本文系中央商校人文社科原創(chuàng)性基礎(chǔ)理論研究項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地使用權(quán)自愿有償退出制度設(shè)計(jì)研究"(2O17CD-JSKO3YJO5)的階段性研究成果,作者簡(jiǎn)介：馬智利(1963-),男.重慶大學(xué)房地產(chǎn)與建設(shè)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；吳夢(mèng)琳(】993-),女，敢慶大學(xué)房地產(chǎn)與建設(shè)管理學(xué)院碩士生。一、問題的引出隨著T業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng).2006年到2011年五年時(shí)間里，新增的建設(shè)用地

3、供給伊:從40.6萬hm，增加到了61.2萬hm七在城市建設(shè)用地面積不斷增加的同時(shí)，我國(guó)的耕地面積在逐漸減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大體每年要征用動(dòng)遷800萬畝的耕地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地，在此基礎(chǔ)上加上地方政府與企業(yè)偷征百分之十左右，實(shí)際上我國(guó)耕地每年要減少1000萬畝，而2016年全國(guó)耕地面積只剩20.24億畝，如此卜'去，18億畝的耕地保護(hù)紅線即將被突破，糧食安全和生態(tài)安全遭遇極大威脅。在建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、耕地保護(hù)的巨大壓力下，國(guó)家“十三五”規(guī)劃和國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃在土地利用中把資源節(jié)約保護(hù)放在了突出的位置，提出了耕地和基本農(nóng)田保有量、新增建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)，并制定f2020年18.

4、65億畝的耕地紅線目標(biāo)。同時(shí)，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“耕地占補(bǔ)平衡”等相關(guān)政策為解決城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地的供需矛盾找到了突破口。城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤制度使農(nóng)村建設(shè)用地成為城市建設(shè)用地的主要來源.保證了建設(shè)用地總快不增加耕地面積不減少。我國(guó)憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有、農(nóng)村土地歸集體所有，并且實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度。農(nóng)民擁有對(duì)宅基地的使用權(quán)，宅基地可在村集體內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，但不能用于非農(nóng)建設(shè)。宅基地制度的缺失致使閑曾.宅基地找不到合法的退出途徑，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利無法表達(dá).部分常年在外務(wù).農(nóng)民兩頭占地,宅基地面積只增不減。2016年2月，關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見明確“要積極探索進(jìn)城農(nóng)戶對(duì)土

5、地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，提高資源利用效率，防止閑置和浪費(fèi)”。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，遵循我國(guó)嚴(yán)格土地用途管制條件下，通過怎樣的制度設(shè)計(jì)盤活大量進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層次問題，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大指導(dǎo)意義。二、構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的必要性和可行性分析（-）構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的可行性】.宅基地大量閑置一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)帶動(dòng)越來越多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作，農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了宅基地閑置、“空心村”的問題.土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就大約有1000萬農(nóng)村人口進(jìn)入

6、城鎮(zhèn)。按照當(dāng)前農(nóng)村人均居民點(diǎn)建設(shè)用地220n?計(jì)算，每年將會(huì)有22XKTn?的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地閑置。另外，土地利用監(jiān)管機(jī)制的缺位及村莊規(guī)劃體系的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村居民“建新留舊”、宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一宅多戶”問題突出。2010年國(guó)土資源部土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積高達(dá)16.53萬km占全國(guó)建設(shè)用地總量的62%,是城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的4.6倍;而同期農(nóng)村人口規(guī)模僅為城鎮(zhèn)人口規(guī)模的1.4倍。根據(jù)中科院地理資源研究所測(cè)算，通過構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地退出與盤活機(jī)制，全國(guó)空心村整治潛力可達(dá)0.076億hn?。由此可見，宅基地整理潛力巨大，集約利用宅基地為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出更多建

7、設(shè)用地指標(biāo)是十分可行的。2. 國(guó)家土地政策支持目前國(guó)家層面還沒有出臺(tái)關(guān)于宅基地退出的相關(guān)法律.但土地管理法物權(quán)法擔(dān)保法等法律和政策文件中已經(jīng)明確規(guī)定了宅基地的權(quán)利限制、面積數(shù)量、使用范圍。如現(xiàn)行的土地管理法第62條、63條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”；“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知（國(guó)發(fā)（2010）47號(hào)）規(guī)定:“有條件的地區(qū).通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、

8、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林村綜合整治，整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地,在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)接合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)”。上述文件中的相關(guān)規(guī)定表明：雖然總體上是限制宅基地的流轉(zhuǎn)，但國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村開展土地治理工作，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地等，為宅基地的處置提供了機(jī)遇：3. 試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)為提高土地集約利用效率、破解城鄉(xiāng)“土地困局”，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的大背景R各地方政府積極開展試點(diǎn)工作，探索出了一些宅基地退出的成功模式。天津市推出“宅基地

9、換房”，用宅基地?zé)o償換取一套城鎮(zhèn)住房。浙江省開展“兩分兩換”的土地治理匚作，即把農(nóng)民的宅基地和承包地分開、搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障四川省實(shí)行“土地銀行”模式，在農(nóng)戶自愿的拿礎(chǔ)上把退出的宅基地和閑置的小塊承包地存入“土地銀行”并從中獲得收益。一方面，從實(shí)踐效果上看,這些模式促進(jìn)r城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于土地資源集約利用，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，提高了農(nóng)民退出宅基地的積極性，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面.可以看出這些模式有其一定的適用范圍，試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民從事非農(nóng)工作比重大,大部分?jǐn)[脫了對(duì)土地的依賴;置換區(qū)域大多為城市近郊,很少涉及偏遠(yuǎn)農(nóng)村;地方政

10、府有相當(dāng)雄厚的財(cái)政突力支撐。因此，在構(gòu)建宅基地退出機(jī)制時(shí)，要因地制宜，既要借鑒成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，又要大膽創(chuàng)新,注重建立完善的收益分配機(jī)制,保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。（二）構(gòu)建宅基地退出機(jī)制的必要性1. 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低下隨著農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化,農(nóng)民的收入來源不再是的農(nóng)業(yè)收入，而是包括工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入等，其中工資性收入及家庭經(jīng)營(yíng)性收入占到農(nóng)民收入的90%以上，財(cái)產(chǎn)性收入只占2%,難以形成財(cái)產(chǎn)集聚效應(yīng)。農(nóng)民收入渠道單一，而且由表1可知城鄉(xiāng)收入差距不斷加大，財(cái)產(chǎn)性收入比由2006年的2.42擴(kuò)大到2012年的2.84倍，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入雖然也在增長(zhǎng)，但增

11、長(zhǎng)基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市，有限收入無法轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)。對(duì)農(nóng)民而言，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者進(jìn)城務(wù)工難以改善生活現(xiàn)狀，而上地賦予農(nóng)民一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地的資本化是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的更要渠道°通過退出宅基地,把閑置“資產(chǎn)”變現(xiàn)，農(nóng)民可以獲得高于原來三倍以上的收入.不僅可以解決生計(jì)，還獲得進(jìn)城落戶的資本,對(duì)縮小城鄉(xiāng)貧富差距和推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重大意義。表12006年至2012年城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入（單位：元）2006；200巾008|2009|2010|2011冏12數(shù)括來源：困家統(tǒng)計(jì)局。農(nóng)材家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入100.5128.2148.1167.22023228.6249.1城市家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入244.0

12、348.5387.0431.8520.3649.0707.02. 城市建設(shè)用地指標(biāo)匱乏根據(jù)諾瑟姆城市發(fā)展S模型觀點(diǎn)，城市化率低于30%時(shí).城市呈點(diǎn)狀分布，城市用地需求比較小，城市化率超過30%,個(gè)國(guó)家或地區(qū)將進(jìn)入城市化加速階段,城市用地需求迅速增加，大歐侵占農(nóng)田戒未利用地。從圖1可以看出，我國(guó)城市化率由2006年的44.34%增長(zhǎng)到2015年的56.09%,隨著城市化進(jìn)程的加快,城市人口增加、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比吏提高，因此作為一切生產(chǎn)生活活動(dòng)承載體的土地必然隨之?dāng)U張。全國(guó)建成區(qū)面積由2006年33659.8平方公里增長(zhǎng)到2015年的52102.31平方公里，建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大催生了建

13、設(shè)用地需求的增長(zhǎng)，短短10年時(shí)間里建設(shè)用地增長(zhǎng)率高達(dá)62.38%o一方面.土地資源總量有限旦耕地保護(hù)壓力巨大.另一方面，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的用地指標(biāo)管制制度,征用建設(shè)用地必須有相應(yīng)的指標(biāo)。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤政策，整理農(nóng)村閑置浪費(fèi)的土地資源，增加城市建設(shè)用地指標(biāo)的供給，不僅可以助力城市發(fā)展，還凹以實(shí)現(xiàn)城市反哺“三農(nóng)”，為新農(nóng)村建設(shè)注入發(fā)展資金。圖12006-2015年城市化率、城市建設(shè)用地規(guī)模與城市建設(shè)用地面積變化敦?fù)?jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局°三、宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)（一）宅基地確權(quán)制度設(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地確權(quán)制度設(shè)計(jì)是宅基地退出的前提和基礎(chǔ)。不同于城市土地產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有,宅基地的產(chǎn)權(quán)為一地三權(quán):使用

14、權(quán)歸農(nóng)民所有、所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織共有、處決權(quán)歸國(guó)家所有。所謂宅基地確權(quán)，是指在不改變農(nóng)村宅基地所有權(quán)的前提下.以法律的手段確定農(nóng)戶對(duì)宅基地的占有權(quán)，明晰宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)范圍和權(quán)利歸屬。第按“一宅一戶”的原則進(jìn)行宅基地確權(quán)，準(zhǔn)確核實(shí)宅基地使用權(quán)的實(shí)際使用面積。若有宅基地實(shí)際面積與原始記錄面積不符的情況.參照城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的規(guī)范，在充分考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的基礎(chǔ)上規(guī)定農(nóng)民宅基地使用的法定面積。第二，按照“房地合一”的原則對(duì)農(nóng)民頒發(fā)具備法律效力的確權(quán)證竹，確權(quán)證書是房屋所有權(quán)證和宅基地土地使用證的統(tǒng)-體。與城市房屋產(chǎn)權(quán)證一樣，宅基地確權(quán)證書包含土地使用者的身份信息、宅基地和

15、房屋面積、坐落、四至范圍等信息。第三.對(duì)面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一戶多宅”或者非法獲得的宅基地，實(shí)行超標(biāo)面積有償使用制度，在不得低于該戶農(nóng)民多占用宅基地所獲得的收益基礎(chǔ)上.按照超標(biāo)面積大小采取階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).對(duì)非法獲得宅基地的農(nóng)戶，加大懲罰力度迫使其退出宅基地。農(nóng)村宅基地確權(quán)制度的主要日的是以法律的形式保護(hù)農(nóng)民的利益.約束政府“強(qiáng)征強(qiáng)拆”行為.農(nóng)戶在宅基地退出中的主體地位得以體現(xiàn);宅基地確權(quán)后擴(kuò)大了宅基地流轉(zhuǎn)的范圍，農(nóng)戶可以將宅基地作為抵押物獲得銀行貸款，真正實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)化；宅基地有償使用制度可以抑制農(nóng)戶多占宅基地欲望的膨脹.規(guī)范農(nóng)民的用地行為，同時(shí)收取的有償使用費(fèi)町作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源

16、。（二）宅應(yīng)地價(jià)格形成機(jī)制在目前現(xiàn)有的宅基地退出方式中，無論是現(xiàn)金補(bǔ)償還是實(shí)物補(bǔ)償,都是由地方政府主導(dǎo)實(shí)施的.針對(duì)農(nóng)民應(yīng)該怎么補(bǔ)償和安置、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是多少等關(guān)鍵性問題，往往是地方政府說了算,農(nóng)民沒能分享土地的增值收益。因此,在宅基地退出過程中，應(yīng)該將宅基地作為一種特殊的商品參與市場(chǎng)的資源配置。周其仁（2014）認(rèn)為“農(nóng)地農(nóng)房入市，不但讓地處大都市圈內(nèi)的農(nóng)民有機(jī)會(huì)先富起來，幫外來農(nóng)民匚得到一塊落腳之地，而H.可以直接幫襯向外遷移的農(nóng)民,讓他們?cè)谧詭趧?dòng)力進(jìn)城之余,也在老家入市農(nóng)地農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性收入中.多少分得一杯羹氣宅基地復(fù)墾還耕有別于農(nóng)地和未利用土地.除了十.地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外.還需要對(duì)宅基

17、地E的房屋及其附屬物拆除。宅基地的價(jià)值應(yīng)分為兩部分:一是地上建筑物的價(jià)值（包括庭院、豬圈等附屬設(shè)施）;二是宅基地使用權(quán)的價(jià)值，農(nóng)戶作為房屋的產(chǎn)權(quán)所有者.應(yīng)該得到房屋的全部收益.其價(jià)值相對(duì)比較容易測(cè)算。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以與市場(chǎng)接軌采用比較法對(duì)被拆遷房屋的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)發(fā)育不成熟.可以根據(jù)房屋的新舊程度、結(jié)構(gòu)及耐久年限采用重置成本法進(jìn)行評(píng)估,對(duì)于一些用途單一的偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地，還應(yīng)該乘以一定的折減系數(shù)；在對(duì)貧困地區(qū)弱勢(shì)群體的被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估時(shí).應(yīng)采用政府指導(dǎo)評(píng)估法.使房屋價(jià)值高于市場(chǎng)價(jià)值,幫助農(nóng)民脫貧致富。但是,受城鄉(xiāng)二元體制的制約,在評(píng)估宅基地使用權(quán)的價(jià)值時(shí)，不能采有國(guó)

18、有土地評(píng)估法.宅基地使用權(quán)定價(jià)缺乏規(guī)范化的依據(jù)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)地票交易，不僅巧妙地繞開了農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題，而旦通過市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的自由交易，賦予了農(nóng)民對(duì)復(fù)墾指標(biāo)入市的獨(dú)立交易權(quán).為農(nóng)民自愿有償退出宅基地開辟了一個(gè)制度通道。農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)格是在政府管制和市場(chǎng)機(jī)制作用下形成，農(nóng)戶自愿申請(qǐng)復(fù)墾宅基地，宅基地的作用性質(zhì)由原來的建設(shè)用地變?yōu)楦剡^程中產(chǎn)生一部分價(jià)值，政府投入資本對(duì)原來的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾.此過程中產(chǎn)生的部分價(jià)值和相應(yīng)成本記為C1,土地驗(yàn)收合格后在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行用地指標(biāo)交易產(chǎn)生的交易成本記為C2。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，“地票”交易后形成土地交易價(jià)格P,包含并體現(xiàn)了

19、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中土地使用權(quán)的價(jià)值。因此，宅基地使用權(quán)的價(jià)值為“地票”交易價(jià)格P減去宅基地綜合治理成本C1與指標(biāo)交易成本C2后乘以分配系數(shù)為了確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不受侵害，結(jié)合重慶市的經(jīng)驗(yàn).分配系數(shù)。應(yīng)大于0.85,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況還可適當(dāng)上調(diào)。當(dāng)然，目前宅基地法律制度等方面還有待完善,為避免投機(jī)行為泛濫,宅基地不能盲目隨意地進(jìn)行市場(chǎng)化交易，可以試點(diǎn)先行，當(dāng)試點(diǎn)完成,條件逐漸成熟、制度逐步完善后再分階段適時(shí)逐步加以放開推廣。（三）宅基地“住房券”交易機(jī)制設(shè)計(jì)1.住房券的優(yōu)越性與現(xiàn)金補(bǔ)償、房屋置換補(bǔ)償一樣，住房券作為一種特殊的貨幣.也是對(duì)退宅農(nóng)戶的一種價(jià)值補(bǔ)償，但是只能用于購(gòu)買城市住房和租賃公租

20、房。券面上附有編號(hào)、姓名、身份證號(hào)、發(fā)放日期和房管局公章,并在“住房券”信息管理系統(tǒng)注冊(cè)登記,嚴(yán)禁住房券轉(zhuǎn)讓或者出售，第一，住房券引導(dǎo)農(nóng)戶先退出宅基地后自愿理性選擇安置方式.無須定向捆綁，建立農(nóng)戶資金賬戶，公租房管理中心或房地產(chǎn)開發(fā)公司每月按住房面積和租金標(biāo)準(zhǔn)從賬戶提取租金,公開記錄每一筆賬款的來龍去脈，在保障居住權(quán)的同時(shí)強(qiáng)化了農(nóng)戶的參與權(quán)和知情權(quán)。第二，相對(duì)現(xiàn)金補(bǔ)償而言，采用“住房券”交易制度極大地緩解了政府財(cái)政壓力，政府不用向農(nóng)戶支付現(xiàn)金，也不用投入大筆資金建設(shè)安置房，只需要集中精力推進(jìn)宅基地退出工作。第三，房地產(chǎn)開發(fā)公司投資的空置率較高的冷清樓盤或爛尾樓工程，政府可采用一定的激勵(lì)措施（如

21、開發(fā)商可以憑券抵扣部分企業(yè)所得稅）使開發(fā)商以合理的價(jià)格將住房提供給退宅農(nóng)戶，開發(fā)商則憑住房券向政府兌換現(xiàn)金，促進(jìn)資金回籠。2.住房券的適用對(duì)象為防止農(nóng)戶在退出宅基地后失去城市生活的能力而增加社會(huì)不安定因素，在宅基地確權(quán)頒證和自愿申請(qǐng)的前提下.要設(shè)立必要的退出門檻。住房券的核發(fā)對(duì)象必須同時(shí)具備以下三個(gè)條件:一是常年（一般為5年以上）在城市從事非農(nóng)工作但沒有安居之所。二是有工作單位提供的勞動(dòng)合同和收入證明確認(rèn)其有穩(wěn)定的工作和收入來源°三是自愿退出宅基地并打算長(zhǎng)期定居于城市。“住房券”機(jī)制實(shí)施的總體流程如圖2。首先農(nóng)戶自愿申請(qǐng)退出宅基地，其次村集體及土地主管部門進(jìn)行農(nóng)戶資質(zhì)和土地條件審查，

22、再次評(píng)估公司評(píng)估土地價(jià)值并發(fā)放等價(jià)住房券,最后退宅農(nóng)戶獲得“住房券”置換公租房。a*J圖2住房券的實(shí)施流程圖3. 住房券使用途徑第一,租賃公租房。農(nóng)戶持住房券向市政府申請(qǐng)公租房，公租房管理中心每月按照租賃面積和租金標(biāo)準(zhǔn)從“住房券”基金賬戶提取租金。在租住的前5年內(nèi)，農(nóng)戶不能購(gòu)買公租房，而且一般情況住房券面值足夠沖抵5年租金，所以農(nóng)戶不需要繳納任何租金.若農(nóng)戶選擇提前退出公租房,政府應(yīng)將住房券的剩余價(jià)值以現(xiàn)金一次性補(bǔ)償給農(nóng)戶。在租住滿五年后，農(nóng)戶有三種選擇途徑:一是購(gòu)買公租房，若公租房管理中心公布的當(dāng)期房屋價(jià)格小于住房券殘值,余額以現(xiàn)金-次性退還，若住房券殘值不足以沖抵公租房總價(jià)，農(nóng)戶可采用一次

23、性支付、按揭貸款、分期付款三種方式購(gòu)買未支付價(jià)款部分房屋面積,也可以租賃未支付價(jià)款部分房屋面積，并按規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)繳納租金。二是繼續(xù)租賃公租房，直到住房基金賬戶金額全部提取完畢。三是退出公租房.政府以現(xiàn)金方式退還住房券的殘值。公租房屬于共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，政府鼓勵(lì)購(gòu)買公租房的群體在經(jīng)濟(jì)富裕后盡快換購(gòu)商品房，并以房屋購(gòu)買價(jià)加上同期銀行存款利息回購(gòu)其擁有的部分房屋產(chǎn)權(quán)，提供給新的需要住房保障的對(duì)象,形成“建造一租售一回收一再租售”的可持續(xù)供給模式，減少政府公租房的投入。第二，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。若經(jīng)濟(jì)適用房的總價(jià)小于住房券的價(jià)值，在扣除經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)款后以現(xiàn)金一次性支付給農(nóng)戶；若住房券價(jià)值不足以抵償經(jīng)濟(jì)適用房總

24、價(jià)，農(nóng)戶可采用一次性支付、按揭貸款、分期付款等方式補(bǔ)齊差價(jià)，政府可適度降低貸款利率水*。經(jīng)濟(jì)適用房房屋產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有.可以轉(zhuǎn)傳，但由于其用地性質(zhì)屬于劃撥地，在轉(zhuǎn)售時(shí)需補(bǔ)繳土地出讓金。另外，在轉(zhuǎn)再時(shí)需要對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件和工作狀況進(jìn)行摸底.只有在城市右生存能力時(shí)，才予以批準(zhǔn)。第三,購(gòu)買商品房。經(jīng)濟(jì)富裕的農(nóng)戶可直接用住房券購(gòu)買商品房.與經(jīng)濟(jì)適用房不同的是,農(nóng)戶擁有完整的國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，可以自由進(jìn)行商品房交易。4. 住房券跨區(qū)域流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)在我國(guó)現(xiàn)行的上地制度卜建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)是不可行的.待土地和戶籍等制度改革成熟后，基于農(nóng)民T.具有較強(qiáng)的流動(dòng)的特點(diǎn)，可以向流向外地的退宅農(nóng)戶實(shí)施跨區(qū)

25、域住房券機(jī)制.以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住選擇權(quán)。本地住房券交易是政府調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)作.跨區(qū)域住房券則需要加大國(guó)家F預(yù)力度，給予流入地政策傾斜。第一,保障房提供者是流入地政府，土地“地票”交易優(yōu)先考慮跨市區(qū)人口吸附能力強(qiáng)的發(fā)達(dá)地區(qū).鼓勵(lì)其把增加的建設(shè)用地指標(biāo)投入保障房建設(shè)，若建設(shè)用地指標(biāo)仍為本布拍得，流出地政府應(yīng)將土地出讓的部分收益轉(zhuǎn)移給流入地政府，用于公租房建設(shè)。第二，國(guó)家根據(jù)流入地政府年度吸納人口數(shù)植，給予專門用于建設(shè)保障性住房的建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償。如某個(gè)城市吸納了1個(gè)跨市退宅農(nóng)戶，根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源公報(bào),在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新常態(tài)卜，以階梯式城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指控制標(biāo)準(zhǔn)假設(shè)每增加一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人曰需要增加100平

26、米城鎮(zhèn)建設(shè)用地，國(guó)家就補(bǔ)償該市100平米建設(shè)用地指標(biāo)。第三，建立全國(guó)范圍內(nèi)的“住房券”信息管理系統(tǒng)和住房券基金平臺(tái)，由流入地政府提取住房基金，用于流入地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。第四,農(nóng)戶轉(zhuǎn)為流入地市民.為外市經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)，不再享有流出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果.同時(shí)也退出農(nóng)村土地承包權(quán)和集體收益分配權(quán).不再享受土地增值收益。（四）構(gòu)建宅基地退出復(fù)墾機(jī)制做好宅基地復(fù)墾工作，嚴(yán)格審查宅基地復(fù)墾后的用途變化并做好變更登記也是構(gòu)建宅基地退出機(jī)制不可或缺的一環(huán)。宅基地退出整理后的用途一般取決于宅基地退出工作的動(dòng)機(jī)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的背景F.tl前宅基地退出T作主要分為以下三類:一是將城市近郊或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村宅基地退出整

27、理后直接用于農(nóng)村建設(shè)用地，擴(kuò)大城市建設(shè)面積.如天津“宅基地?fù)Q房”模式、“北京模式”。二是用于集體公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、村莊基礎(chǔ)建設(shè)，在不突破建設(shè)用地指標(biāo)的情況R將宅基地用于村莊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地.招商引資建設(shè)工業(yè)園，如上?！爸行拇濉蹦Ｊ?。三是在欠發(fā)達(dá)山區(qū),為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將宅基地復(fù)星為耕地,置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，并留下部分作為農(nóng)村建設(shè)用地，以改造農(nóng)村臟亂差的面貌并提供給那些不適應(yīng)城市生活而被迫返鄉(xiāng)的退宅農(nóng)戶。無論哪一種方式或者幾種方式的組合，都要充分尊重農(nóng)民的意愿，切實(shí)保障農(nóng)戶的利益，復(fù)鼠后的利益分配方式與土地用途密切相關(guān)，但在以往的實(shí)踐中，宅基地復(fù)髭所產(chǎn)生的增值收益完全由政府主導(dǎo)分配，農(nóng)民

28、基本無法分享土地發(fā)展權(quán)帶來的增值收益。毫無疑問，宅基地歸集體經(jīng)濟(jì)組織共有，村集體和退宅農(nóng)戶才是享受宅基地增值收益的合法主體。若宅基地復(fù)塊為城慎建設(shè)用地的，土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)家所有.集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人永久失去對(duì)原有宅基地的所有權(quán)及用益物權(quán).無法參與分配宅基地復(fù)墾后的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。若宅基地復(fù)是為農(nóng)村集體建設(shè)用地的.農(nóng)民可以宅基地作價(jià)入股或者享受租金收入。若宅基地復(fù)墾為耕地.退宅農(nóng)戶繼續(xù)擁有餅地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán).或者以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行自愿有償退出，抑或以代耕代種、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的方式與集體共享土地增值收入?？傊?無論哪一種方式.都應(yīng)該打破政府壟斷,讓宅基地的所有者和投資者共同分棄增值收益。（五）完茬配合保障機(jī)制第

29、一，構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金保障體系。現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地資金來源不足，應(yīng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資金參與型的資金整合模式，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村宅基地退出資金配置中的基礎(chǔ)作用，同時(shí)政府加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，建設(shè)有效彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的體制機(jī)制。創(chuàng)新土地管理投融資模式.保證農(nóng)村宅基地退出工作的可持續(xù)推進(jìn)，如BOT、TOT、PPP、ABS、PFI等投融資模式?，F(xiàn)階段交易信息的不對(duì)稱，社會(huì)參與度不高，農(nóng)民對(duì)基層政府的信任度較低，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民退出宅基地的積極性。讓農(nóng)民更多地參與到資金的循環(huán)運(yùn)作體系，不僅可以提高農(nóng)民對(duì)土地整理工作的熱情度，還可以降低土地退出工作的風(fēng)險(xiǎn),提高資金的利用效率，保證宅基地退出與

30、補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。第二，加快戶籍制度改革，嚴(yán)格落實(shí)城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保障。總體來說，目前農(nóng)民參與宅基地退出的積極性還不夠高，究其原因是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，宅基地退出后城鎮(zhèn)生活得不到保障。農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)民來說具有福利性,提供了農(nóng)村社會(huì)生活保障。一旦農(nóng)民退出宅基地.哪怕是在城鎮(zhèn)得到了一套同等面積的住房，城市高消費(fèi)及農(nóng)民原有的社會(huì)保障也不復(fù)存在，降低了農(nóng)民的社會(huì)安全感。因此，必須取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，建立統(tǒng)一的戶曰登記制度，明確退宅戶的相應(yīng)權(quán)益,妥善安排養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保障，使退宅農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的各項(xiàng)權(quán)利。同時(shí).不能一刀斬?cái)噙M(jìn)城農(nóng)民和土地的聯(lián)系，需暫時(shí)保留農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)和集體收益

31、分配權(quán)，使農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，緩解城市生活壓力；待農(nóng)民完全適應(yīng)城市生活后，選擇適當(dāng)方式使農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)和集體收益分配權(quán),并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償.使農(nóng)民能在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)立足，社會(huì)適應(yīng)，心理歸屬.從而實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。第三.積極妥善安排宅基地退出農(nóng)民的再就業(yè)和子女教育問題。農(nóng)民市民化是一個(gè)漫K且復(fù)雜的過程,要使退宅農(nóng)民擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴,真正融入城鎮(zhèn)生活，就必須妥善安排退宅農(nóng)民的再就業(yè)問題，給予農(nóng)戶子女城鎮(zhèn)教育補(bǔ)貼。對(duì)失業(yè)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，大力發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè),搭建就業(yè)平臺(tái).提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì);給有能力的農(nóng)戶創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境,提供更寬松的政策支持.使農(nóng)戶子女與城鎮(zhèn)子女平等分享教育資源，鏟除，擇

32、校費(fèi)”，城公農(nóng)私”等門檻,讓農(nóng)戶子女快速適應(yīng)新的學(xué)習(xí)環(huán)境，全面提高農(nóng)戶子女的人力資本水平，為城鄉(xiāng)一體化培養(yǎng)一批有高素質(zhì)的后備軍。更快地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶在城市安居樂業(yè)，免去進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂吸引更多農(nóng)戶退出宅基地C四、結(jié)語無論是從國(guó)家政策層面還是地方實(shí)踐情況來看公租房成為我國(guó)保障性住房體系的核心已經(jīng)是大勢(shì)所趨。借著土地改革的東風(fēng)，引入“住房券”交易機(jī)制.將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地和城市住房保障體系掛鉤，推動(dòng)宅基地工作的有序進(jìn)行。農(nóng)民進(jìn)城后,宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地,復(fù)墾的新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為地票或者住房券，這樣既可以增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市的住宅建設(shè)用地指標(biāo).又能增加農(nóng)用地規(guī)模，確保18億畝耕地紅線不被突破，同時(shí)使進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)