城鄉(xiāng)“二元”分治及其管理體制沖撞

1、城鄉(xiāng)“二元”分治及其管理體制沖撞一、城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制及其流動(dòng)人口聚居區(qū)管理組織模式    城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制的最大特征在于城鄉(xiāng)分治，即在公共權(quán)利不等，社會(huì)身份難變的前提下，實(shí)施城鄉(xiāng)管理體制分設(shè)和管理對(duì)象分管。    所謂管理體制分設(shè)是指社會(huì)管理體制和財(cái)政管理體制上的城鄉(xiāng)分立體系。它是建立在城鄉(xiāng)分治戶籍登記制度基礎(chǔ)之上，政府對(duì)基層社會(huì)實(shí)施公共管理與服務(wù)的一種行政管理制度。就北京而言，其內(nèi)涵是：以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于北京非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于北京農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)

2、各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人口的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。雖然20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)建設(shè)的開展，為政府與社會(huì)組織共同管理社會(huì)搭建了合作平臺(tái)，但時(shí)至今日，社區(qū)組織的準(zhǔn)行政管理色彩依舊很濃，因此，在社區(qū)層面也以戶籍劃線：社區(qū)居委會(huì)為代表的城市社區(qū)組織服務(wù)于北京戶籍的城市居民，以村民委員會(huì)為代表的農(nóng)村社區(qū)組織服務(wù)于北京戶籍的農(nóng)村村民，與基層政府管理體系完全對(duì)接。    我國公共管理資金安排一直實(shí)行的是與城鄉(xiāng)社會(huì)分治相配套的“雙軌制”。就基層財(cái)政體制而言，城鄉(xiāng)公共管理經(jīng)費(fèi)來源于不同渠道：街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)用于公共管理的所有開支都有公共財(cái)政作后盾

3、，公共物品支付實(shí)行?？顚Ｓ?；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)的公共管理費(fèi)用除了鄉(xiāng)村企業(yè)上繳稅收的部分返還之外，主要取自農(nóng)民本身，大部分屬于他們剩余勞動(dòng)的積累。由于城鄉(xiāng)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制及經(jīng)費(fèi)不是以居住人口的多少而定，而是以其轄區(qū)的戶籍登記戶數(shù)、人數(shù)的比例安排確定，因此公共財(cái)政的“分灶吃飯”，在很大程度上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)分治的社會(huì)管理體制。    對(duì)象分管有兩層含義：一是以戶籍屬性為參照系，實(shí)行的城鄉(xiāng)人口分管，即在傳統(tǒng)社會(huì)管理體制中街道辦事處為北京戶籍市民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為北京戶籍村民提供全方位的公共管理和服務(wù)；二是在戶籍所在地層面，以北京戶籍劃線，非北京戶籍的流動(dòng)人口，無論他是居民

4、還是農(nóng)民身份，只要是務(wù)工經(jīng)商人員，都由政法部門的綜治機(jī)構(gòu)提供管理與服務(wù)，即北京市的街鄉(xiāng)政府不直接承擔(dān)對(duì)他們的行政管理和服務(wù)工作。    于是，在這樣一個(gè)由不同社會(huì)身份群體混合構(gòu)成，又實(shí)行城鄉(xiāng)分治、人口分管的流動(dòng)人口聚居區(qū)內(nèi)就有兩類六種組織，即在政府層面有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公安機(jī)關(guān)的流動(dòng)人口管理辦公室，在群眾組織層面有居委會(huì)、村委會(huì)和代行政府管理職能的流動(dòng)人口管理站分別行使各自的管理和服務(wù)職能。    二、流動(dòng)人口聚居區(qū)社會(huì)問題治理遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)    首先，在政府工作層面，城鄉(xiāng)管理區(qū)域交叉，街鄉(xiāng)職能定位不同，在城

5、鄉(xiāng)“二元”財(cái)政體制下，街鄉(xiāng)行政組織都無法接受額外增加公共管理支出的制度安排。    城鄉(xiāng)結(jié)合部街鄉(xiāng)之間行政管理區(qū)域的界線不清以及治安管界與街鄉(xiāng)行政管界的交叉重合，使部分地界缺少管理責(zé)任主體，給街鄉(xiāng)政府管理工作造成很多困難，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，重復(fù)管理和無人管理現(xiàn)象并存。為了理順城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)街鄉(xiāng)工作關(guān)系，避免行政管理扯皮，早在1993年，朝陽區(qū)就率先在北京實(shí)行了“一鄉(xiāng)兩制”的地區(qū)辦事處管理模式，即在一些街鄉(xiāng)地域交叉，但應(yīng)納入城市管理范疇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的同時(shí)，增設(shè)地區(qū)辦事處，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，行使有關(guān)城市管理的職能。目前朝陽區(qū)20

6、個(gè)鄉(xiāng)已全部采取這種城鄉(xiāng)混合建制，2001年底，海淀區(qū)的東升、海淀兩鄉(xiāng)也開始實(shí)行地區(qū)辦事處管理體制。然而從實(shí)踐結(jié)果看，效果并不十分理想。一方面，作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織除了具有與街道辦事處相同的社會(huì)管理職能外，同時(shí)還具有經(jīng)濟(jì)管理和組織財(cái)政收入的職能，因此，在社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生利益沖突時(shí)，容易出現(xiàn)社會(huì)管理讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)管理上“睜一只眼閉一只眼”的局面，這也正是城市街道辦事處實(shí)行政企分離的重要原因之一；另一方面，城鄉(xiāng)公共管理支出的“雙軌制”，抑制了街鄉(xiāng)政府合作治理流動(dòng)人口聚居區(qū)的積極性。由于歷史原因，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)水平本來就明顯低于城市，本世紀(jì)初，北京市政府有關(guān)部門明確提出城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)實(shí)

7、行城市管理的目標(biāo)要求，但公共管理的財(cái)政支持始終沒有到位。據(jù)調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)的財(cái)政年度支出大約有2/3出自于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但其公共管理，尤其是公共設(shè)施建設(shè)支出并非完全用于服務(wù)當(dāng)?shù)卮迕?，居住在此地的城市搬遷居民和流動(dòng)人口也同時(shí)享用。此外，城鄉(xiāng)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制及經(jīng)費(fèi)不是以居住人口的多少而定，而是依據(jù)分管的戶籍人數(shù)的比例安排確定。因此，在城鄉(xiāng)分治的“二元”社會(huì)管理框架下，無論是由街道、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民與居民、北京戶籍人口和流動(dòng)人口混居地區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任和提供公共服務(wù)，都意味著需要額外支付管理成本，而這正是在地域界限不清、權(quán)利義務(wù)不等情況下，街鄉(xiāng)行政組織相互推諉

8、管理責(zé)任的真實(shí)原因。    其次，在農(nóng)村社區(qū)工作層面，“社企合一”性質(zhì)的村民委員會(huì)，作為戶籍村民的代言人，有改善和提高戶籍村民生活質(zhì)量的內(nèi)在壓力。在現(xiàn)有體制和城市化發(fā)展背景下，追求村民眼前利益最大化，而不愿承擔(dān)改善流動(dòng)人口居住環(huán)境的責(zé)任在所難免。    與城鄉(xiāng)分設(shè)的“戶籍屬地管理”制度相適應(yīng)，作為法定的基層群眾性自治組織，農(nóng)村村民委員會(huì)與城市居民委員會(huì)最大的不同之處在于集生產(chǎn)管理、社會(huì)管理和生活服務(wù)功能為一體。由于歷史原因，北京農(nóng)村的社區(qū)成員祖祖輩輩生產(chǎn)、生活在同一村落，特別是在1950年代農(nóng)村合作化后，農(nóng)民個(gè)人的生產(chǎn)活動(dòng)就與村集體的

9、土地與財(cái)產(chǎn)形成不可分割的關(guān)系，并一直維系至今。與此相適應(yīng)，村民委員會(huì)除了與居民委員會(huì)共有的社會(huì)管理和生活服務(wù)功能外，還依法代表村民享有管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。不僅如此，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的“二元”社會(huì)管理體制延續(xù)至今的嚴(yán)重后果之一，就是農(nóng)村要自己解決農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題，這一重?fù)?dān)也歷史地落在了與村委會(huì)合一的村經(jīng)濟(jì)組織肩上。因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高戶籍村民生活質(zhì)量，就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村社區(qū)組織的第一要?jiǎng)?wù)。    客觀地說，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部未經(jīng)舊村改造的流動(dòng)人口聚居的行政村和自然村，大多缺乏在市場上自主經(jīng)營、獨(dú)具競爭力的支柱企業(yè)和拳頭產(chǎn)品，借助區(qū)位優(yōu)勢，

10、以土地流轉(zhuǎn)直接獲取級(jí)差收益，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是許多村組織的首要選擇，而合作伙伴正是流動(dòng)人口。從我們調(diào)研的情況看，聚居區(qū)所在的村集體組織以土地作資本發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要憑借兩種方式經(jīng)營：一是以市場租賃方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。被北京市政府命名的十條特色商業(yè)街之一的“十里河家居建材一條街”，是朝陽區(qū)十里河村以經(jīng)營土地起家，通過建市場，引商戶，經(jīng)過十年資金滾動(dòng)建設(shè)而成，目前吸引了美聯(lián)天地等十余家知名建材商家入住，在冊(cè)流動(dòng)人口2萬多人。2005年全村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值19億元，利潤9000萬，一個(gè)1500村民的行政村因此而成為遠(yuǎn)近聞名的億元村。許多流動(dòng)人口聚居村，也正是依賴建設(shè)各類批發(fā)市場，收取市場租賃費(fèi)和管理費(fèi)或是出租“門面

11、”房而致富；二是以出租土地經(jīng)營流動(dòng)人口大院方式，實(shí)現(xiàn)土地升值。由于農(nóng)用土地生產(chǎn)價(jià)值較低，加之郊區(qū)土地撂荒現(xiàn)象已有多年歷史，為此，將農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為出租房用地或在撂荒土地上以出租方式建造流動(dòng)人口大院就成為村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條捷徑。盡管以非規(guī)范化的出租土地經(jīng)營商業(yè)用房、流動(dòng)人口大院和其管理方式值得商榷，但不可否認(rèn)的是，通過以土地?fù)Q資本，依靠上述兩種經(jīng)營方式，流動(dòng)人口聚居區(qū)所在的鄉(xiāng)村完成了由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)保值增值，并在一定程度上解決了戶籍農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障難題。    與鄉(xiāng)政府強(qiáng)調(diào)城市管理支出應(yīng)由政府公共財(cái)政支付一樣，農(nóng)村社區(qū)公共物品的外溢性同樣

12、抑制了社區(qū)組織對(duì)村莊環(huán)境整治的積極性。農(nóng)村社區(qū)公共物品的外溢性是指原本由農(nóng)民集體出資興修和維護(hù)的農(nóng)村社區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施卻要為包括農(nóng)民工在內(nèi)的非戶籍村民所享用，從而產(chǎn)生的“搭車”行為。北京郊區(qū)原有的村鎮(zhèn)建設(shè)是按照戶籍村民的需求設(shè)計(jì)的，而現(xiàn)在生活在流動(dòng)人口聚居村內(nèi)的人口至少翻了一倍以上。且不說設(shè)施老化造成的供給不足，就是人口翻番產(chǎn)生的水、電、道路、共廁、垃圾處理等需求的急劇上升，如果不能得到及時(shí)補(bǔ)給，也會(huì)嚴(yán)重影響村民的生活。然而寄希望有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村集體組織能夠出資徹底改善聚居村惡劣的生存環(huán)境并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樯钤诰劬哟鍍?nèi)的“村民”，除了半數(shù)以上的流動(dòng)人口外，還有相當(dāng)一部分已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的原村民和城市搬

13、遷人口，真正的戶籍農(nóng)民所占比重很低，如果以朝陽、海淀、豐臺(tái)五環(huán)之內(nèi)112個(gè)行政村的平均比例來看，戶籍農(nóng)民只占人口總量的1/5。顯然，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織出資解決其他4/5非管轄人口的生活服務(wù)設(shè)施問題，就會(huì)牽涉到公共服務(wù)出資人權(quán)屬和收益問題。而伴隨著城市化進(jìn)程的加快，規(guī)劃市區(qū)范圍內(nèi)的行政村大多面臨解體局面，由于撤村（村委會(huì)）并居（居民委員會(huì)）是一個(gè)的必然發(fā)展趨勢，因此，臨時(shí)觀念也使農(nóng)村社區(qū)組織不愿投資改造生活環(huán)境，至于一時(shí)還不具備撤村條件的村級(jí)組織，也在等待上級(jí)規(guī)劃的舊村改造，更缺乏主動(dòng)改造的動(dòng)力。因此，“等、靠、要”是當(dāng)前流動(dòng)人口聚居村社區(qū)組織的普遍心態(tài)。    第三

14、，在流動(dòng)人口管理工作層面，由于目標(biāo)不同，流動(dòng)人口與戶籍人口管理相互掣肘，困難重重。    盡管流動(dòng)人口與戶籍人口分設(shè)管理是北京、甚至全國都實(shí)行的管理模式，但相對(duì)于流動(dòng)人口占轄區(qū)人口比重較低的城市社區(qū)而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口聚居區(qū)流動(dòng)人口超高比例的存在，以及基層政府、社區(qū)組織、出租房主與流動(dòng)人口之間形成的一體化的利益關(guān)系，使建立在流動(dòng)人口與戶籍人口分設(shè)基礎(chǔ)上，由政法部門統(tǒng)籌的流動(dòng)人口管理工作顯得十分被動(dòng)。一方面，流動(dòng)人口管理部門與地方政府和社區(qū)組織的工作目標(biāo)不一致。前者以治安防范為目的，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施嚴(yán)格的暫住登記和出租房屋管理，是一種嚴(yán)控的工作思路；而后者因要承擔(dān)

15、解決戶籍農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障的社會(huì)責(zé)任（當(dāng)然也不排除謀求部門和個(gè)人私利的情況在內(nèi)），在流動(dòng)人口管理配合方面持得過且過的態(tài)度。于是，在維護(hù)以“瓦片經(jīng)濟(jì)、圈地經(jīng)濟(jì)”為媒介形成的與流動(dòng)人口利益共享、相互依存的一體化關(guān)系中，“一些職能部門，從城市的基層管理者漸次發(fā)展成為同時(shí)協(xié)助流動(dòng)人口規(guī)避種種城市政策和制度風(fēng)險(xiǎn)的庇護(hù)者或買辦，如上級(jí)檢查工作前的突擊清掃衛(wèi)生，隱報(bào)利潤，隱報(bào)流動(dòng)人口數(shù)字，隱報(bào)區(qū)內(nèi)各種治安案件，為流動(dòng)人口通風(fēng)報(bào)信等”，這種管理鏈條在基層的斷裂，使流動(dòng)人口的管理效果大打折扣。    第四，出租房主與流動(dòng)人口之間形成的既相互依存，又彼此隔膜的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，加劇了

16、聚居區(qū)治理的難度。    如果說管理部門的相互掣肘已使流動(dòng)人口管理處于被動(dòng)局面，那么，面對(duì)十幾萬出租房主，流動(dòng)人口管理部門就更是力不從心。調(diào)研中我們時(shí)常聽到管理者對(duì)靠吃“瓦片”致富村民的指責(zé)，認(rèn)為他們是不勞而獲的“食租階層”。誠然，沒有村民的房屋出租，流動(dòng)人口聚居區(qū)就不可能形成，畢竟流動(dòng)人口大院容納的人口數(shù)量有限，聚居區(qū)內(nèi)4/5的流動(dòng)人口主要是租住農(nóng)民的出租房屋。但如果細(xì)致分析，我們發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)有權(quán)、有錢或宅基地面積較大的住戶年租金可以達(dá)到十萬元以上外，大部分普通百姓還是在擠壓自身居住空間以獲取有限收益。早在1990年代中期，北京近郊已經(jīng)不再審批新的宅基地，除非違

17、規(guī)建造簡易樓，一般平房的3口之家也就有2-3間房用以出租，即使按照月租300元/間計(jì)，年收入也不足萬元，而這對(duì)于一個(gè)普通農(nóng)民，特別是農(nóng)轉(zhuǎn)工后再次失業(yè)的家庭來說，卻是一筆不菲的收入。而在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)的行政村，村民的房租收入甚至可以占到一般家庭收入的一半以上。從這個(gè)意義上講，流動(dòng)人口的入住，在一定程度上彌補(bǔ)了處于市場競爭弱勢中的村民的收入不足。于是，在流動(dòng)人口聚居村，出租房主與流動(dòng)人口以互利共存為動(dòng)力，形成了一種彼此默契、相互幫襯的利益關(guān)系。更為嚴(yán)重的是，在利益驅(qū)動(dòng)下，有的房主竟然置法律、道德約束于不顧，幫助窩藏房客的贓物和違法違禁物品，協(xié)助流動(dòng)人口托關(guān)系、找門路從事違法經(jīng)營；與流動(dòng)人口合謀行賄，從中漁利等等，助長了違法犯罪行為的滋生，給公安部門的嚴(yán)打和執(zhí)法部門的管理造成許多人為障礙。    問題的復(fù)雜性在于，盡管村民與流動(dòng)人口以房屋為媒介建立了利益共同體關(guān)系，但這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系在以地緣、血緣為紐帶的鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系中仍然顯得比較脆弱，無論是戶籍人口一方，還是以地緣、血緣形成的外來群體一方，一旦兩個(gè)社會(huì)群體間發(fā)生摩擦或糾紛