統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展　全面繁榮農村經濟

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全面繁榮農村經濟 “十一五”期間農業(yè)和農村經濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結構，形成城市對農村發(fā)展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務更多深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業(yè)和農村經濟發(fā)展增添新的動力和活力。 農業(yè)和農村發(fā)展面臨的三大機遇 食品需求將持續(xù)增長。從收入水平與食物消費關系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份

2、額由畜產品替代，畜產品消費上升；第三階段恩格爾系數在左右時，畜產品消費穩(wěn)定、停滯或減少。年城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數為，農村居民為。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產品消費增長相對緩慢，農村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。 城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農”問題提供難得的機遇。未來年，我國將處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期。城鎮(zhèn)化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心表現為農村人口轉化為城市人口的過程。若城鎮(zhèn)化率按年均增加個百分點計算，年城鎮(zhèn)化率將達到，城鎮(zhèn)總人口億，比年增加億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長億）。這意味著從現在到年，將有億農村人

3、口向城鎮(zhèn)人口轉化。我國農村人口向城鎮(zhèn)轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續(xù)將農民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，我國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決我國“三農”問題提供難得的機遇。 我國已進入工業(yè)反哺農業(yè)的發(fā)展階段，初步具備了對農業(yè)進行支持和保護的能力和條件。工業(yè)反哺農業(yè)是經濟發(fā)展到一定階段的現象，從國際上看，許多國家在工業(yè)化過程中都經歷過由農業(yè)哺育工業(yè)轉向工業(yè)反哺農業(yè)的過程。許多國家的經驗表明，當工業(yè)化、城市化進程加速，國民經濟發(fā)展到工業(yè)對農業(yè)反哺期時，如果及時加強

4、農業(yè)，反哺農業(yè)，整個國民經濟就會健康發(fā)展，順利實現工業(yè)化、現代化；如果繼續(xù)挖農業(yè)，忽視農業(yè)，就會出現農業(yè)萎縮，貧富懸殊，城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現社會動蕩和倒退。 年中國的人均國內生產總值按當前匯率計算，達到美元以上，農業(yè)與非農產業(yè)的產值結構大約為：，農業(yè)與非農產業(yè)的就業(yè)結構大約為：，城鎮(zhèn)化水平為。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段。工業(yè)化進入中期階段后，國民經濟的主導產業(yè)由農業(yè)轉變?yōu)榉寝r產業(yè)，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業(yè)。借鑒已有的國際經驗，我國現在總體上已到了工業(yè)反哺農業(yè)的發(fā)展階段，盡管我們還不可能像發(fā)達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但

5、我國在總體上已具備了反哺農業(yè)、支持農村的實力。 農業(yè)和農村發(fā)展面臨的六大矛盾和問題 農業(yè)生產面臨著耕地面積繼續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰(zhàn)?！叭嗽?、地減、水減”的趨勢仍會繼續(xù)，資源條件對農業(yè)發(fā)展的約束越發(fā)突出。 農村勞動力供大于求，就業(yè)不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發(fā)展的重大問題。我國在現有生產水平下，農業(yè)僅需要億左右的常年勞動力。由此，農村仍有億左右的農業(yè)富余勞動力。同時，隨著農業(yè)的技術進步還會排出勞動力。 農村資金供求矛盾突出。隨著主要商業(yè)銀行逐個退出農村，農村信用社成為了正規(guī)農業(yè)貸款的主要渠道。盡管農村信用社的網絡覆蓋了廣大農村地區(qū)，但是農戶得到的貸款仍然

6、非常有限。 在法律和制度上對農民土地財產權的保護力度還不夠?，F行土地征用制度對農民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權的問題。土地征用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設用地閑置，農民生活無著落等問題日益嚴重。 、農村基層政權體制的改革并沒有實質性的進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，不利于基層民主的進一步發(fā)展。 、城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構仍未從根本上發(fā)生改變，特別是農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后。農業(yè)和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會

7、地位方面仍然不平等，城鄉(xiāng)居民享受公共服務和社會保障等方面的差距過大。“以縣為主”的農村義務教育管理體制未能從根本上解決義務教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。在醫(yī)療方面，農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入太少，農民醫(yī)療衛(wèi)生條件亟需改善。目前，以上的農民成為毫無保障的自費醫(yī)療群體，尤其在貧困農村地區(qū)，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)之中，農民健康問題已經成為農村地區(qū)發(fā)展的瓶頸之一。 農業(yè)和農村經濟發(fā)展需要確立的重大政策思路 “十一五”期間解決農業(yè)和農村發(fā)展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的方針，堅持把解決“三農”問題作為重中

8、之重，堅持“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的方針，堅持依法保護農民權益。 農業(yè)農村經濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結構，形成城市對農村發(fā)展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業(yè)和農村經濟的發(fā)展增添新的動力和活力。 （一）確保國家糧食安全，推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力 提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求平衡。根據我們的預測，在年以前，我國糧食產量增長在總

9、體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產能力。要優(yōu)化糧食生產區(qū)域布局，加強國家對糧食主產區(qū)的扶持，建立對糧食主產區(qū)的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規(guī)模。根據世界各國的經驗，目前中央儲備糧的規(guī)模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統(tǒng)一協(xié)調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重

10、脫節(jié)，減少“逆向調節(jié)”。 繼續(xù)推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農業(yè)綜合效益和競爭力。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整結合起來，推動農業(yè)的集約化、規(guī)?；蛯I(yè)化生產，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內我國農業(yè)發(fā)展的主線。應在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產業(yè)的發(fā)展，提高其在大農業(yè)中的比重。加快推進農產品標準化生產，全面提高農產品質量安全水平。大力優(yōu)化農業(yè)區(qū)域布局，推動優(yōu)勢農產品和特色農產品向優(yōu)勢產區(qū)集中，形成優(yōu)勢農產品產業(yè)帶。加大對初級農產品的加工轉化，積極發(fā)展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值。按照“發(fā)揮比較優(yōu)勢，

11、促進技術創(chuàng)新，實現市場多元化”的戰(zhàn)略思路，農產品出口實現年達到億美元、年突破億美元的目標，成為世界農產品貿易強國之一。要實施一攬子政策支持農產品出口。 （二）加快農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的步伐，切實改變城鄉(xiāng)二元結構，形成城市對農村發(fā)展的帶動機制 繼續(xù)支持農村二、三產業(yè)和以縣城為重點的小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快縣域經濟發(fā)展，拓展農村勞動力就業(yè)和農村人口轉移的渠道。要挖掘農業(yè)內部的就業(yè)容量，進一步拓展農村二三產業(yè)的就業(yè)空間。要著力解決縣域經濟發(fā)展的體制性障礙，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉(xiāng)的比例，提高省、

12、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產業(yè)，促進工業(yè)集聚發(fā)展。大力發(fā)展民營經濟，增強縣域經濟內在活力和潛力。 為農民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為農民進得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。一是對現行的一些政策措施進行清理，清除農民進城的障礙，降低農民進城的“門檻”，疏通農民進城的渠道。二是依法保護進城務工農民的合法權益，提高農民的就業(yè)能力。應當把進城務工農民納入勞動法實施范圍，制定相應的勞動法實施細則，在法律上規(guī)范勞動關系，加強對農民工合法權益的保護。要高度重視加強農村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務工農民適應新的生活和工作環(huán)境，增強農民進城的能力。要將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍

13、，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學校的重點放到農村去。三是積極探索多種形式，解決城市農民工的社會保障問題。四是在公共衛(wèi)生領域給民工市民待遇。五是調整城市建設的思路，放寬農民進城就業(yè)和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應該有效服務于全社會。城市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，應把外來人口對住房、就學、醫(yī)療等設施的需求納入城市建設規(guī)劃。要進一步放寬農民進入大中城市就業(yè)和定居的條件。 （三）加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民 “以稅惠農”，讓農民長期休養(yǎng)生息。在取消農業(yè)稅以后，不

14、要急于對農民開征新的稅種。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，應該給農民一個長期休養(yǎng)生息的機會?！耙远惢蒉r”應該成為今后國家財政對農民支持的一項重要政策。 、形成支農資金的穩(wěn)定投入渠道。財政支農支出的增長幅度要繼續(xù)高于財政經常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。充分利用的“綠箱”政策，增加農業(yè)科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。在取消農業(yè)稅以后，要將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。在切實加強民主決策和

15、民主管理的前提下，要引導農民自覺自愿對直接受益的小型農田水利設施建設投工投勞，在實踐中把握好有關政策界限，嚴格控制標準、嚴格規(guī)范，防止重新加重農民負擔。 、加快實行免費九年制義務教育制度。從國際比較看，義務教育在各國都是作為公共財政最優(yōu)先的項目之一。實行免費義務教育已經成為全球的共同趨勢。發(fā)達國家從早期的年義務免費教育制度，逐步提高到年、年，最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度。在發(fā)展中國家，免費義務教育也十分普遍。以我國現今的經濟發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應該在“十一五”期間加快實行免費九年義務教育制度。 、進一步改善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務，完善農村新型合作醫(yī)療制度。新型農村合作醫(yī)

16、療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛(wèi)生教育服務，滿足大多數人的基本衛(wèi)生需要。要進一步加大各級政府對醫(yī)療救助的支持力度，近期內，建立農村醫(yī)療救助制度，應以加強新型農村合作醫(yī)療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統(tǒng)籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫(yī)療機構是農村醫(yī)療服務的主要提供者，村級醫(yī)療服務的一個大問題是醫(yī)生的文化素質低，技術水平低，服務設施差，政府要對村級醫(yī)生實行免費培訓，提高農村醫(yī)療服務質量。國家安排專項資金幫助改造農村衛(wèi)生所（站），購買一些最基本的醫(yī)療設備和設施。中央和地方政府進一步增加對農村公共衛(wèi)生體系的投入

17、，重點用于預防性措施，確保合作醫(yī)療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規(guī)體檢等服務。 、完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養(yǎng)、救助制度，逐步提高供養(yǎng)、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區(qū)，要加快建立農村最低生活保障制度。在養(yǎng)老保障方面，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老、土地保障和社會養(yǎng)老保險相結合，建立和完善農村社會養(yǎng)老保險制度。 （四）深化農村改革，為農業(yè)和農村經濟的發(fā)展增添新的動力和活力 從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。在農民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入

18、保障以前，要保留這部分農民的土地承包權，防止大量的無地農民集中于城市，產生嚴重的社會問題。要明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的承包經營權。完善有關法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。修改相應的法律法規(guī)，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農

19、民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農民提供社會保障。 鼓勵發(fā)展各種類型的農民專業(yè)合作經濟組織。盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上應明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民專業(yè)合作經濟組織的扶持政策。農民專業(yè)合作經濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業(yè)法人經營和營利的屬性，不可按現行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發(fā)展，應當賦予農民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優(yōu)惠。在其發(fā)展初期，應當對農民合作經濟組織免征所得稅和營業(yè)稅，以推進

20、它的發(fā)展。二是財政補助。對專業(yè)合作經濟組織及其成員的生產性基礎設施建設、技術引進、人員培訓、農產品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應建立對農民合作經濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農民合作經濟組織的農業(yè)生產經營活動提供貸款，為農民合作經濟組織的資金融通提供更多的便利。 加快改革和創(chuàng)新農村金融體制。按照有利于增加農戶和企業(yè)貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。 一是積極推進和完善農村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村

21、金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。 二是扭轉農業(yè)銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業(yè)銀行對農業(yè)和

22、農村經濟的支持力度。農業(yè)銀行要辦成全面支持農業(yè)和農村經濟的綜合性銀行，使其為農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供綜合性金融服務。農業(yè)銀行在農村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農業(yè)信貸。國家應通過稅收等政策引導商業(yè)銀行把一定比例的資金用于農業(yè)。 三是農業(yè)發(fā)展銀行應該重新定位，真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區(qū)分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設工程、農業(yè)的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業(yè)務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業(yè)和農村。將農業(yè)發(fā)展銀行從單純的“糧食銀行”轉變?yōu)橹С洲r業(yè)開發(fā)、農村