六福建省龍巖市民政局調(diào)研報(bào)告---關(guān)注弱勢群體

1、無 關(guān)注弱勢群體關(guān)注弱勢群體 促進(jìn)社會和諧促進(jìn)社會和諧 福建省福建省龍巖市民政局課題組龍巖市民政局課題組 一龍巖市低收入群體的現(xiàn)狀一龍巖市低收入群體的現(xiàn)狀 1.低收入群體的劃分標(biāo)準(zhǔn) 低收入群體是一個比較意義上的概念，指相對于一般水平，收入處于較低層的居民家庭，由貧困人口及貧困邊緣人口組成，其主體是貧困人口，同時包括初步解決溫飽、但基礎(chǔ)還不穩(wěn)固隨時可能返貧的貧困邊緣人口。劃分低收入標(biāo)準(zhǔn)的方法有很多，主要有： （1）絕對值法。將總體平均收入的 1/2 或 1/3 定為低收入線。 （2）比例法。將住戶按人均收入從低到高排序，把那些處于最低層的 5%、10%或 20%的居民家庭定義為低收入戶。 （3）

2、貧困線拓展法。將貧困線按一定比例擴(kuò)大，例如擴(kuò)大到 115%、125%、135%或 150%等。 （4）日美元標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行提出人均每日消費(fèi) 1 美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)， 各國按照購買力平價測算出本國貧困標(biāo)準(zhǔn)。 目前，我國對低收入沒有一個明確、統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮各種劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合民政工作職能，本調(diào)研報(bào)告以城市、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為劃分低收入群體的標(biāo)準(zhǔn)，對收入低于保障線的城鄉(xiāng)困難群體進(jìn)行分析研究。 2.龍巖市低收入人口的規(guī)模及分布 （1）城市方面：2007 年末，全市有城市低保對象 17421 人，占全市非農(nóng)業(yè)人口的 2.03%。從地域分布和占當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的比例看：新羅區(qū) 4019 人，占

3、1.3 %；永定縣 2539 人，占 2.5%；上杭縣 1581 人，占 1.8%；武平縣 2519 人，占 3.5%；長汀縣 3884 人，占 2.7%；連城縣 1257 人，占 2.5%；漳平市 1622 人，占 1.9%。按低保家庭成員分類，在職職工 623 人，占 3.6%；離崗人員 4010 人，占 23.0%；離退休人員 272 人，占 1.6%；失業(yè)人員 7636 人，占 43.8%； “三無”人員 1105 人，占 6.3%；其它人員 3775 人，占 21.7%。按保障對象所在單位性質(zhì)劃分，國有企業(yè)職工 7364 人，占 42.3%；集體企業(yè)職工 4208 人，占 24.1%

4、；其無 它人員 5849 人，占 33.6%。從行業(yè)分布看，低收入群體就業(yè)人員主要分布在一些收入水平相對較低的行業(yè)，如批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等，相對而言，在電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、金融業(yè)、衛(wèi)生體育、教育文化藝術(shù)、公共管理和社會組織等收入水平相對較高、且比較穩(wěn)定的行業(yè)中，就業(yè)的比重明顯偏低。 （2）農(nóng)村方面：2007 年末，全市有農(nóng)村低保對象 10.966 萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口的 5.4%。 從地域分布和占當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口的比例看： 新羅區(qū) 4613 人， 占 2.8%；永定縣 18656 人， 占 5.1%； 上杭縣 18591 人， 占 4.7%； 武

5、平縣 16808 人， 占 5.7%；長汀縣 19957 人， 占 5.7%； 連城縣 22712 人， 占 8.2%； 漳平市 8318 人， 占 4.5%。從致貧原因看： 五保對象 11574 人， 占 10.6%;因殘致貧家庭 22113 人， 占 20.2%；因缺乏勞動力致貧家庭 23918 人，占 21.8%；因病致貧家庭 25686 人，占 23.4%；因?yàn)?zāi)致貧家庭 15258 人，占 13.9%；其它原因致貧家庭 11106 人，占 10.1%。 3.龍巖市低收入群體的主要特征 特征之一： 規(guī)模逐年下降。 在城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保的前提下，全市低保對象規(guī)模呈逐年縮小趨勢

6、。 2004年全市城鄉(xiāng)低保對象13.48萬人， 2005年為 13.17 萬人，2006 年為 12.85 萬人，2007 年，在城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均有較大幅度提高的情況下，全市城鄉(xiāng)低保對象人數(shù)為 12.71 萬人，目前又降至 12.6 萬人。這是我市低收入群體規(guī)模變化的基本趨勢。 特征之二：收入明顯提高。我市城鄉(xiāng)低收入群體收入總體上呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，收入提高幅度較大，生活得到有效改善。城鎮(zhèn)住戶調(diào)查資料顯示，最低收入居民組人均可支配收入 2004 年為 3303.8 元，2005 年為 3457.0 元，2006 年為4721.4 元，2007 年為 4579.6 元。這是我市低收入群體收入狀況的

7、主流，是研究低收入群體收入問題必須把握的基本觀點(diǎn)。 特征之三：收入增長偏緩。與我市城鄉(xiāng)居民收入平均增長水平相比，低收入群體增長偏緩。從增長率上看，20042007 年 4 年間，城鎮(zhèn)最低收入組居民人均可支配收入提高了 1.39 倍，年均遞增 11.5%，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入提高了 1.38 倍，年均遞增 11.4%，兩者基本持平。但從增加值上看，城鎮(zhèn)最低無 收入組增加了 1275.8 元，而全市平均水平增加了 3897.8 元，是前者的 3.06 倍。特別是 2007 年，我市城鎮(zhèn)最低收入組居民人均可支配收入出現(xiàn)負(fù)增長，與上年相比，減幅 3.0，而同期全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長 17

8、.2。這是我市低收入群體收入問題的突出點(diǎn)，也是分析研究的重點(diǎn)。 特征之四：生活質(zhì)量較低。由于低收入群體的收入有限，微薄的收入基本用于日常生活支出， 滿足生存需求特征顯著， 恩格爾系數(shù)較高。 2007 年， 我市 1000元以下收入組農(nóng)戶人均消費(fèi)支出 2190 元， 僅為全市農(nóng)村居民平均水平 3911 元的56%；城鎮(zhèn)最低收入組家庭人均消費(fèi)支出 3940.4 元，僅為全市城鎮(zhèn)居民平均水平10155 元的 38.8%，恩格爾系數(shù)高達(dá) 59.08 %，比全市城鎮(zhèn)平均水平 36.05%高出23.03 個百分點(diǎn)。這是我市低收入群體收入狀況的直接表現(xiàn)。 4.龍巖市社會救助工作現(xiàn)狀 近幾年來，龍巖市各級黨委

9、、政府堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，高度重視社會救助工作，把它作為保障和改善民生的重要措施，作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制體制，通過制度創(chuàng)新和政策完善，初步建立了以基本生活保障制度為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)救助相配套，以應(yīng)急救助和社會互助為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助體系，有效地保障了全市城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活。 （1）社會救助體系的主要內(nèi)容和成效 一是城市低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。我市 1998 年啟動城市低保工作，經(jīng)歷了全面推進(jìn)、擴(kuò)大保障面、穩(wěn)步發(fā)展三個階段，2002 年以來持續(xù)實(shí)現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。城市低保標(biāo)準(zhǔn)原則上在當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn) 3340之間確定，做到既能保

10、障城市低保對象的基本生活， 又有利于促進(jìn)有勞動能力的低保對象積極就業(yè)。各地現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)在 160210 元/人.月之間。2007 年下半年以來，針對副食品價格上漲和成品油價格調(diào)整對城鎮(zhèn)低收入家庭生活的影響， 龍巖市采取發(fā)放臨時補(bǔ)貼、提高補(bǔ)助水平等措施積極應(yīng)對，較好地保證了城市低保家庭和低保邊緣家庭的基本生活。2008 年 9 月份，全市發(fā)放城市低保金 214.78 萬元，人均月補(bǔ)助 123 元， 比 2007 年 6 月全市平均補(bǔ)助額 66.7 元增長 56.3 元， 比增 84.4%。 無 二是農(nóng)村低保制度全面建立。根據(jù)全省統(tǒng)一部署，我市從 2004 年 1 月起在全市范圍內(nèi)建立和實(shí)施了農(nóng)村

11、低保制度， 將家庭年人均收入低于保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民全部納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。全市 7 個縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按照省定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，20042006 年，按照農(nóng)村居民家庭年人均收入 1000 元確定（即每人每月 83 元） ，從 2007 年起提高到 1200 元（即每人每月 100 元） 。目前，全市有農(nóng)村低保對象 108543 人（含五保對象 11711 人） ；2008 年 19 月發(fā)放保障金（不含五保供養(yǎng)金）4749.04 萬元，9 月份人均補(bǔ)助60.8 元。 三是農(nóng)村五保供養(yǎng)扎實(shí)推進(jìn)。我?。ㄊ校┰谌鎸?shí)施農(nóng)村低保制度時將五保對象納入保障范圍， 給予全額享受農(nóng)村低

12、保待遇。 今年初， 龍巖市政府出臺了 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的意見 ，五保供養(yǎng)工作得到有效的推進(jìn)。 目前，各地集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在 170300 元/人.月之間， 分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在 130150 元/人.月之間。全市 11711 名五保對象全部納入供養(yǎng)范圍，其中集中供養(yǎng) 1752 人，分散供養(yǎng) 9959 人；2008 年 19 月發(fā)放五保供養(yǎng)資金 1552.2 萬元，人均月供養(yǎng)水平 148.2 元。 四是城鄉(xiāng)醫(yī)療救助全面實(shí)施。2005 年啟動農(nóng)村醫(yī)療救助試點(diǎn)，2007 年啟動城市醫(yī)療救助試點(diǎn)，到 2008 年全市全面建立了農(nóng)村醫(yī)療救助和城市醫(yī)療救助制度。農(nóng)村救助對象為：農(nóng)村低保對象（含五保對象

13、） 、在鄉(xiāng)重點(diǎn)優(yōu)撫對象（含革命“五老”人員） 。2005 年以來，全市共有 7766 人（次）享受農(nóng)村醫(yī)療救助，發(fā)放救助金 402.78 萬元，人均救助 518.6 元。城市醫(yī)療救助對象為：城市低保對象、重點(diǎn)優(yōu)撫對象（含革命“五老”人員） 、社會福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的“三無”人員。2007 年以來，全市共有 81 人（次）享受城市醫(yī)療救助，發(fā)放救助金 12.63萬元，人均救助 1560 元。 五是其他專項(xiàng)救助有序建立。為幫助解決城鄉(xiāng)困難群眾其他方面的特殊困難， 推動社會救助全方位、 立體化發(fā)展， 民政部門協(xié)同有關(guān)部門建立了住房救助、教育救助、法律援助等專項(xiàng)救助制度，充實(shí)了社會救助的內(nèi)容，使廣大特殊困難

14、群眾得到了更多的實(shí)惠和保障。 無 六是創(chuàng)新實(shí)施農(nóng)房統(tǒng)一保險(xiǎn)。從 2006 年起，龍巖市全面實(shí)施農(nóng)民房屋統(tǒng)一保險(xiǎn)制度，由政府全額出資為所有農(nóng)村住戶的房屋進(jìn)行統(tǒng)一保險(xiǎn)，同年 8 月在福建全省推廣。保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2006 年全市統(tǒng)保時為 3000 元，全省統(tǒng)保后提高到 5000 元，2008 年起又提高到 10000 元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006 年至今，全市共理賠16834 起，向受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款 2770.33 萬元。農(nóng)房統(tǒng)保有效地保護(hù)了農(nóng)村群眾特別是農(nóng)村低收入群體的利益，提高了災(zāi)民自救能力。 （2）社會救助體系建設(shè)存在的問題 一是體系建設(shè)有待進(jìn)一步完善。各專項(xiàng)救助制度間的銜接配套還不夠完善，影響了

15、救助資源綜合效能的發(fā)揮。因此，必須銜接整合各單項(xiàng)社會救助制度，使各單項(xiàng)社會救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個有機(jī)的制度體系，才能充分發(fā)揮社會救助的效能。此外，對低保邊緣家庭的救助政策缺失，又形成了新的不公平。 二是管理體制有待進(jìn)一步理順?，F(xiàn)行體制多頭管理、條塊分割，不僅增大了相互協(xié)調(diào)的任務(wù)和難度，影響了救助工作效率和效果，也容易造成人力、物力、財(cái)力等救助資源重復(fù)和浪費(fèi)。 三是運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步健全。救助工作的法律基礎(chǔ)薄弱，制度不夠健全，在一些方面責(zé)任還不明確，職能還有交叉，工作缺乏銜接，問責(zé)和激勵機(jī)制還未完全建立，工作的整體合力不強(qiáng)?；鶎泳W(wǎng)絡(luò)平臺薄弱，救助機(jī)構(gòu)不健全、隊(duì)伍不健全、經(jīng)費(fèi)不足、力量

16、薄弱、設(shè)施簡陋等問題日益突現(xiàn)，影響了社會救助政策在基層的落實(shí)。 四是資金投入有待進(jìn)一步加大。一方面財(cái)政投入不足，社會救助投入占各級政府公共財(cái)政支出的比例過小，一些地方財(cái)政存在列而少支、列而不支、撥付遲滯現(xiàn)象；另一方面社會捐助資金少之又少。 二低收入群體成因分析二低收入群體成因分析 低收入群體形成的因素是多方面的，既有內(nèi)部因素，又有外部因素；既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)原因；既有體制原因，也有政策原因。我們主要通過內(nèi)部、外部兩方面因素的分析，來尋求促進(jìn)低收入群體增收的措施。 無 1.內(nèi)部因素城鄉(xiāng)低收入群體的共性因素 低收入家庭人口負(fù)擔(dān)、素質(zhì)的差異，直接導(dǎo)致效率的差異，進(jìn)而導(dǎo)致收入結(jié)果的差異，造成在社會

17、中的弱勢地位。 一是家庭人口多，負(fù)擔(dān)系數(shù)高。低收入戶在勞動力上雖有“量”的優(yōu)勢，但“質(zhì)”的劣勢更為突出。據(jù) 2007 年全市 490 戶農(nóng)村住戶調(diào)查資料顯示，年人均收入 1000 元以下組家庭戶均人口數(shù) 5 人， 比全部樣本戶均人口 4.01 人多了 0.99人；平均每戶整半勞動力 3 人，略高于全部樣本的 2.69 人，但其平均每一勞力負(fù)擔(dān)人口為 1.7 人，比全部樣本的 1.49 人高出 0.21 人。據(jù) 2007 年全市 360 戶城鎮(zhèn)住戶調(diào)查資料顯示，10%最低收入組家庭戶均人口數(shù) 3.48 人，比全部樣本戶均人口數(shù) 3.15 人多了 0.33 人；平均每戶就業(yè)人口數(shù) 2.17 人，平

18、均每一就業(yè)者負(fù)擔(dān)人數(shù)為 1.66 人，比中等收入家庭負(fù)擔(dān)人數(shù) 0.92 人高出 0.74 人。而 5%貧困家庭戶均人口數(shù) 3.22 人，比全部樣本戶均人口數(shù) 3.15 人多了 0.07 人；平均每戶就業(yè)人口數(shù) 2.45 人，平均每一就業(yè)者負(fù)擔(dān)人數(shù)為 3.18 人，比中等收入家庭負(fù)擔(dān)人數(shù) 0.92 人高出 2.26 人。同時，低收入家庭成員中老人、兒童比例偏高，家庭教育及贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全市農(nóng)村低保對象家庭中，60 歲以上老年人口所占比重達(dá) 24.1%，比全市農(nóng)村 60 歲以上人口比重高了 9.23 個百分點(diǎn)。 二是勞動力素質(zhì)低，從業(yè)能力弱。勞動力素質(zhì)與收入密切相關(guān)，可以說勞動力素質(zhì)的差

19、距是貧富差距的核心。低收入家庭成員普遍受教育程度低，缺乏專業(yè)技能和競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致其就業(yè)難度大且收入不穩(wěn)定，就業(yè)難、就業(yè)率低嚴(yán)重影響其家庭收入水平和生活質(zhì)量的提高。勞動力綜合素質(zhì)低使低收入家庭陷入了“貧窮受教育程度低知識技能少從業(yè)能力弱貧窮”的惡性循環(huán)。 三是思想觀念落后，接受新事物能力弱。突出表現(xiàn)在思想落后、觀念陳舊，接受新知識、新信息、新事物能力弱，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求等。一些企業(yè)職工認(rèn)為自己為企業(yè)工作了多年，不愿也不想離開企業(yè)進(jìn)入市場尋找工作， 仍存在“等、靠、要”的思想。一些農(nóng)民對新觀念、新技術(shù)和致富信息接受慢，缺乏勞動致富的信心和積極進(jìn)取的勇氣。 四是因病、因殘等致貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，龍巖市

20、農(nóng)村低保對象中因病、因殘致貧家無 庭人數(shù)占 43.6%，這些家庭部分成員長期患病，醫(yī)療費(fèi)用不斷累積，債務(wù)居高不下， 而其他家庭成員則長期陷入照顧護(hù)理， 均呈現(xiàn)出疲憊不堪、 無能為力的狀態(tài)，更不用說騰出精力去創(chuàng)造條件來改善家庭環(huán)境，擺脫困境了。 2.外部因素 由于我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的差別，因此，造成城鄉(xiāng)低收入群體致貧的原因也完全不同，本文分別作分析。 （1）農(nóng)村方面 一是自然環(huán)境因素制約低收入群體增收。龍巖市素有“八山一水一分田”之稱， 山地林地多， 耕地和平地少， 人均耕地 0.85 畝， 只有全國平均水平的 61.2%。受山區(qū)地理環(huán)境偏僻、交通不便，自然資源貧乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，信息閉塞、勞

21、動就業(yè)機(jī)會少等因素的影響，農(nóng)民對耕地的依賴性較強(qiáng)，特別是大多數(shù)低收入農(nóng)戶只能在本鄉(xiāng)本土從事傳統(tǒng)的單一種植業(yè)，尋找新的致富門路難度很大， 收入長期維持在一個較低的水平。 同時， 我市也是一個自然災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)， 因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村低保對象中因?yàn)?zāi)致貧家庭人口占總數(shù)的 13.9%。 二是農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的難度加大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)實(shí)際用工量大量減少與農(nóng)村勞動力供給量的增長形成了尖銳的矛盾。 消除這一矛盾的根本途徑，就是使農(nóng)業(yè)中的大量富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場競爭的加劇，一方面，城市對農(nóng)村富余勞動力的吸納空間越來越小，而

22、且低收入群體的文化素質(zhì)相對較低，制約了他們的擇業(yè)能力；另一方面鄉(xiāng)村企業(yè)由于面臨制度和技術(shù)的創(chuàng)新，對勞動力的吸納能力明顯變?nèi)酢Ｔ诖罅扛挥鄤趧恿Φ膲毫ο?，土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高緩慢甚至下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入減少。農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移難度的加大，低素質(zhì)勞動力首當(dāng)其沖，對低收入群體的收入增長產(chǎn)生不利的影響。 三是社會轉(zhuǎn)型期對農(nóng)村低收入群體的不利因素增多，影響程度加深。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，市場因素越來越多地影響收入分配。市場機(jī)制在提高效率的同時，也拉開了收入差距，擴(kuò)大了社會差異。市場機(jī)制在個人收入分配上的無 作用，主要通過市場競爭按個人資源稟賦進(jìn)行分配體現(xiàn)出來。在目前狀況下，農(nóng)村低收

23、入群體在獲得資源稟賦的機(jī)會和條件上明顯處于劣勢， 一些不利于低收入群體的因素增多、影響程度加深。如調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)需要資金，農(nóng)戶普遍存在貸款難，對低收入群體來說更是難上加難；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，千家萬戶的小生產(chǎn)已經(jīng)難以與當(dāng)今的大生產(chǎn)、大市場相適應(yīng)，不僅無規(guī)模效益，而且抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。 所有這些對以農(nóng)業(yè)收入為主的低收入群體的生存和發(fā)展都帶來了前所未有的影響， 其社會經(jīng)濟(jì)基本特征決定了他們生存和發(fā)展的條件與形勢發(fā)展變化要求的差距越來越大，增收難度更加凸顯。 （2）城市方面 我國正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)型期， 表現(xiàn)為一系列的制度變遷過程，同時又是一個社會資源重新

24、配臵、社會利益結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有的社會資源分配由政府決定，社會資源的平均化程度相對較高；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和企業(yè)或單位對個人的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)作用逐步減弱，社會資源的獲得受制于個人及家庭因素大大增加。城市低保對象主要包括三類人：一是在結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中出現(xiàn)的失業(yè)人員、下崗職工、離崗職工；二是較早退休的“體制內(nèi)”人員；三是“體制外”人員，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人、殘疾人和孤寡老人。城市低收入群體的形成原因有以下幾個方面： 一是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入， 在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化升級過程中，國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)進(jìn)行資本重組、股份制

25、改造、拍賣、租賃甚至破產(chǎn)等。在各種形式的改革中，企業(yè)都將“減員增效”作為改革的重要目標(biāo)，使相當(dāng)一部分年齡大、技術(shù)差、文化低的勞動者下崗分流，特別是“4050”人員下崗后的處境比較困難，容易成為城市低收入群體。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007 年末，我市城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達(dá) 1.144 萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為 3.95%。 二是隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的到來和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級， 企業(yè)已逐步步入了高科技、信息化時代，資金和技術(shù)對勞動的替代程度加深，企業(yè)在生產(chǎn)過程中的高科技含量增加，這對于文化程度低、年齡偏大的一線工人來說，難以適應(yīng)現(xiàn)代無 化的企業(yè)生產(chǎn)，被作為“分流”對象也在所難免。同時自動化的生產(chǎn)線使一線工人大大

26、減少，在提高企業(yè)效益、增加企業(yè)利潤的同時，也減少了低收入群體的就業(yè)和收入機(jī)會。 三是我國改革開放三十年來， 收入分配形式也由單一的按勞分配向多種生產(chǎn)要素參與分配轉(zhuǎn)變，允許和鼓勵資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與收益分配，那些缺資金、無技術(shù)，僅憑體力吃飯的勞動者便容易成為社會的低收入群體。 四是在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中， 教育、 醫(yī)療的過分市場化， 以及住房的商品化，更是加重了低收入群體的生活負(fù)擔(dān)。而養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各種保障措施的建立滯后，使低收入群體失去了保護(hù)傘。 五是物價上漲使城鎮(zhèn)居民多支出， 這部分開支對高收入群體來說生活質(zhì)量不受影響，但對處于中低收入水平的家庭來說，本來維持基本生活尚屬勉強(qiáng)，由于物價

27、的上漲， 加重生活負(fù)擔(dān)， 生活質(zhì)量下降， 甚至導(dǎo)致一部分家庭生活陷入困境。 六是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的社會轉(zhuǎn)移分配制度的建設(shè)在我國還沒有及時跟上，大量社會資源分配不公現(xiàn)象的產(chǎn)生，形成了社會收入分配差距急劇拉開的局面，客觀上加大了低收入群體的困難程度。 三低收入群體保護(hù)的對策思路及建議三低收入群體保護(hù)的對策思路及建議 目前我國已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、 加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的階段， 新的形勢對做好低收入群體保護(hù)提出了新的更高的要求。 保護(hù)好低收入群體，對維護(hù)社會公平和社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會主義本質(zhì)要求。 1.深入

28、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，著力“造血” ，努力促進(jìn)低收入群體增收 做好新形勢下的低收入群體保護(hù)工作， 必須全面貫徹落實(shí)黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，始終堅(jiān)持發(fā)展第一、為民發(fā)展和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展， 以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)低收入群體工作， 不斷提升 “造血” 能力，促進(jìn)低收入群體增收。 （1）要以寬廣視野謀劃低收入群體增收。用發(fā)展的眼光審視貧困，其實(shí)質(zhì)就是發(fā)展慢。因此，要深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，緊緊抓住國家鼓勵東部地區(qū)率先無 發(fā)展、支持海西建設(shè)、支持老區(qū)發(fā)展三大歷史機(jī)遇，按照“四求先行”實(shí)踐方向，圍繞在“兩個先行區(qū)”建設(shè)中求先行當(dāng)前鋒的目標(biāo)要求，加快推進(jìn)生態(tài)型經(jīng)濟(jì)樞紐和海西重要增長

29、極建設(shè)。堅(jiān)持一手抓發(fā)展，一手抓民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快構(gòu)建和諧社會，把促進(jìn)社會發(fā)展與解決民生問題擺在更加突出的位臵，緊緊圍繞增收這個中心，著力激活內(nèi)在發(fā)展動力這個根本，通過發(fā)展的辦法解決貧困問題，提高收入水平，減少貧困群體，使低收入群體共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。 （2）全力加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。龍巖是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，加快工業(yè)化特別是新型工業(yè)化進(jìn)程，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)擺脫落后、趕超先進(jìn)地區(qū)的必然選擇，也是提高貧困人口收入、從根本上解決貧困問題的重要途徑。一要積極創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)，按照大項(xiàng)目進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、小項(xiàng)目進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)

30、的要求，立足實(shí)際，通過創(chuàng)辦各類工業(yè)小區(qū)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)，實(shí)現(xiàn)壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和提高貧困勞動力就業(yè)率“雙贏” 。二要大力推廣以來料加工、來件裝配、來樣定做和小型農(nóng)副產(chǎn)品加工為主要內(nèi)容的“三來一加”模式，充分發(fā)揮農(nóng)村閑臵勞動力資源優(yōu)勢，使廣大貧困勞動力在家門口就業(yè)，做到農(nóng)忙時務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑時務(wù)工兩不誤，以提高貧困群體的收入。三是進(jìn)一步加大招商引資力度，鼓勵一些適于農(nóng)村經(jīng)營發(fā)展的小項(xiàng)目進(jìn)鄉(xiāng)村，鼓勵外來資金項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村，參與或激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)而為貧困戶就業(yè)、增收、脫貧拓寬渠道。 （3）加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神，以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)

31、、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，創(chuàng)新機(jī)制體制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村和諧。要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，同時促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動。要跳出傳統(tǒng)“三農(nóng)”界限，因地制宜地培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增收項(xiàng)目，拉長和加粗農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，放大增值環(huán)節(jié)，擴(kuò)大增收渠道。要大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品，通過科學(xué)規(guī)劃、精心策劃， 加快以一村一品、 幾村一業(yè)、 一鄉(xiāng)一業(yè)規(guī)?；l(fā)展為思路的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，無 按照“圍繞龍頭、突出特色、依托市場、連片開發(fā)”的思路，抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)。要繼續(xù)推行以“公司+基地+農(nóng)戶”為主要形

32、式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平，大力倡導(dǎo)和扶持貧困戶發(fā)展具有一定規(guī)模的蔬菜種植、 家禽養(yǎng)殖， 力所能及地開辟增收項(xiàng)目，確保低收入戶在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中直接收益。 要建立健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營社會服務(wù)體系，鼓勵和支持組建農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織和農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、強(qiáng)弱合作、弱弱相助，形成“聚合”效應(yīng)，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶參與市場競爭的能力和組織化程度。 （4）加強(qiáng)勞動技能培訓(xùn)，提高低收入群體整體素質(zhì)。實(shí)行扶持、扶技和扶智相結(jié)合，高度重視勞動技能培訓(xùn)，變“授人以魚”為“授人以漁” ，使有勞動能力的低收入戶都能掌握一技之長，提高脫貧致富能力。要繼續(xù)抓好勞動力

33、資源開發(fā)，以培訓(xùn)促就業(yè)，以就業(yè)促創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促脫貧，實(shí)現(xiàn)“培訓(xùn)一人，輸出一人，脫貧一戶”的目標(biāo)。要落實(shí)培訓(xùn)優(yōu)惠扶持政策，采取“政府購買培訓(xùn)成果”的辦法，在全市開展“職業(yè)資格證書” 、 “崗前熟練工” 、 “綠色證書” 、 “自主創(chuàng)業(yè)”四大培訓(xùn)工程，把引導(dǎo)性培訓(xùn)與技工培訓(xùn)，吸引農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與自主創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與核心農(nóng)戶培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來，形成適合不同農(nóng)村勞動力需要的培訓(xùn)方式，免費(fèi)幫助貧困農(nóng)戶子女學(xué)會一門以上實(shí)用技術(shù)。要加快建立健全勞務(wù)信息體系、技能培訓(xùn)體系、勞務(wù)市場體系、政策保障體系和勞務(wù)輸出管理服務(wù)體系，擴(kuò)大勞務(wù)輸出渠道，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，拓寬外部增收空間。 （

34、5）加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大低收入群體就業(yè)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)將逐漸成為勞動力就業(yè)的主要渠道，因此要進(jìn)一步加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，完善就業(yè)和再就業(yè)政策，為社會增加更多的就業(yè)崗位，為低收入群體創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會。一是針對低收入群體的特點(diǎn)，要把增加社區(qū)就業(yè)崗位，如家庭服務(wù)、社區(qū)保安、生活護(hù)理和修理維護(hù)等工作作為低收入群體新的就業(yè)渠道；二是要大力加強(qiáng)和完善就業(yè)服務(wù)，從加強(qiáng)勞動力市場建設(shè)，多渠道興辦規(guī)范的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，免費(fèi)定期提供各種快捷、方便的就業(yè)信息，加強(qiáng)對低收入者的職業(yè)教育與培無 訓(xùn)， 實(shí)施再就業(yè)援助行動等多方面， 盡可能地為低收入群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會；三是要繼續(xù)認(rèn)真落實(shí)好現(xiàn)有的對下崗失

35、業(yè)人員再就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，講求實(shí)效，提高針對性，凡享受低保的人員，自主創(chuàng)業(yè)可以享受稅費(fèi)減免等有關(guān)優(yōu)惠政策，幫助低收入群體走出貧困；四要建立和完善面向所有困難群眾的就業(yè)援助制度， 主要采取政府出資購買公益性就業(yè)崗位等政策措施， 著力幫助 “零就業(yè)家庭”和就業(yè)困難人員解決就業(yè)問題，提高他們再就業(yè)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，形成一種各盡所能、各得其所，公正和諧的就業(yè)環(huán)境和正常的生活秩序。 （6）健全工作機(jī)制，提高幫扶實(shí)效。要對低收入群體致貧原因進(jìn)行科學(xué)分析并分類，然后從發(fā)展的角度按照缺什么補(bǔ)什么的原則，研究具體的工作措施，區(qū)別對待，分類扶持，提高促進(jìn)低收入群體增收的效率。一要加大政府扶持力度。要加大財(cái)政投入力

36、度，扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善水利、交通、電力、通信等條件。要加大移民開發(fā)力度，繼續(xù)實(shí)施“造福工程” ，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，使貧困農(nóng)民擺脫靠天吃飯的困境，為他們創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。支農(nóng)惠農(nóng)政策要更多地向低收入群體傾斜，各項(xiàng)富民工程、科技項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮低收入家庭，確保資金到位、技術(shù)到位，讓低收入家庭得到更多的實(shí)惠。二要抓好掛鉤幫扶工作。建立部門、干部，農(nóng)村能人、大戶掛鉤幫扶制度，推行扶貧到戶的方法，采取“專家會診”的方式，逐戶幫助低收入家庭確定致富項(xiàng)目，做到長、中、短相結(jié)合。要推廣“小額聯(lián)保貸款” ，不斷提高貸款規(guī)模，適當(dāng)增加農(nóng)戶貸款金額，適當(dāng)延長貸款期限，幫助貧困農(nóng)戶

37、發(fā)展生產(chǎn)。 2.推進(jìn)社會救助體系建設(shè)，著力“輸血” ，切實(shí)保障低收入群體基本權(quán)益 社會救助體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的一個有機(jī)組成部分。 建立完善的社會救助體系，這是保護(hù)弱勢群體基本生活水平的“社會安全閥” ，也是維護(hù)其社會可承受能力的底線， 它始終是政府解決低收入群體問題的基礎(chǔ)和依托。 （1）加強(qiáng)制度銜接配套，增強(qiáng)救助整體功能。要加強(qiáng)“三個銜接配套” ：一是社會救助制度之間的銜接配套。要加強(qiáng)最低生活保障、災(zāi)民救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、住房救助、教育救助、司法援助等制度之間的銜無 接配套，并注意建立和完善臨時生活救助制度，著力解決低保邊緣群體和低收入群體的特殊生活困

38、難。二是社會救助與其它民生保障之間的銜接配套。要加強(qiáng)社會救助與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、 失業(yè)保險(xiǎn)、 就業(yè)再就業(yè)政策、 扶貧開發(fā)之間的銜接配套，適當(dāng)保持距離，形成梯次保障結(jié)構(gòu)。三是城鄉(xiāng)社會救助之間的銜接配套。要在繼續(xù)堅(jiān)持分類指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，適時加大城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的統(tǒng)籌力度， 著力推動城鄉(xiāng)社會救助事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；密切關(guān)注戶籍制度改革、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員對社會救助工作提出的要求，積極探索有效的救助措施和辦法。通過加強(qiáng)這“三個銜接配套” ，促進(jìn)各相關(guān)政策措施在保障對象、保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金、服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)等環(huán)節(jié)的互聯(lián)、互動、互補(bǔ)，增強(qiáng)整體功能，發(fā)揮“兩個作用” ，即充分發(fā)揮社會救助的“保障作用”和“