PPP財政承受能力論證的十大誤區(qū)VIP

1、作者：一氣貫長空PPP財政承受能力論證的十大誤區(qū) 誤區(qū)一：只有政府付費(fèi)項目才有必要開展財承論證，比如使用者付費(fèi)的PPP項目不需要財政掏錢，就不需要做財政承受能力論證。即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項目，政府并非不掏錢。一般來講，只要需要由政府和社會資本方共同出資設(shè)立項目公司，就需要政府掏錢。而且PPP項目在運(yùn)營維護(hù)期需要政府補(bǔ)貼，需要政府提供相關(guān)配套，在任何一個PPP項目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險。有些PPP項目還存在可能提前終止的情形，政府方會擔(dān)負(fù)回購義務(wù)與回購補(bǔ)償責(zé)任。因此，只要是PPP項目，就需要做財承論證。誤區(qū)二：由PPP項目實施機(jī)構(gòu)開展財承論證即可PPP項目需要

2、由合規(guī)的主體來開展財政承受能力論證工作。合規(guī)性依據(jù)是財政部發(fā)布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金201521號）文件。一是第六條的規(guī)定：“各級財政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任?！倍堑谄邨l的規(guī)定：“財政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助?！闭`區(qū)三：可以任意委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財承論證因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中

3、心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于政府采購法及相關(guān)法律法規(guī)約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業(yè)主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。誤區(qū)四：可以隨時開展PPP項目財承論證工作 根據(jù)財政部發(fā)布的政府和社會資本合作項目操作流程圖，必須在PPP項目的項目識別階段開展財政承受能力論證工作，且必須是在該P(yáng)PP項目的物有所值評價通過以后，才可以開展財政承受能力論證工作。當(dāng)然，PPP項目的財政承受能力論證，也不能在PPP項目

4、實施方案報批后開展，因為根據(jù)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引第五條的規(guī)定：“財政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。未通過論證的項目，則不宜采用PPP模式?！闭`區(qū)五：可以以估算方式獲知政府方投入非現(xiàn)金資產(chǎn)的價值在PPP項目中，在設(shè)立項目公司時，政府方有可能不是以現(xiàn)金的方式出資，有可能會以土地、房產(chǎn)、設(shè)備、貨物等非現(xiàn)金資產(chǎn)出資；在提供政府配套時，也有可能會投入配套的土地、管網(wǎng)、道路等。在開展此類PPP項目的財政承受能力論證時，對于非現(xiàn)金資產(chǎn)的價值，因涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，不能以估算的方式實施，而必須依法評估。誤區(qū)六：以營業(yè)稅計價的慣性方式計算PPP項目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本2016年

5、3月24日，財政部、國家稅務(wù)總局向社會公布了關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2016年5月1日起，在全國范圍內(nèi)全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營業(yè)稅納稅人，納入試點(diǎn)范圍，由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅。營改增的全面開展，對與工程造價，以及PPP項目的運(yùn)營、維護(hù)成本等，會產(chǎn)生重大的影響。在開展PPP項目的財政承受能力論證時，必須以營改增的思路計算整個PPP項目的成本，才能合理可行。誤區(qū)七：社會資本的投資利潤率選取不合理PPP項目財政承受能力論證，對政府付費(fèi)的總金額，或者政府補(bǔ)貼金額的識別，主要考慮了建設(shè)成本，對社會資本的利潤回報沒有注重

6、考慮，或者社會資本投資回報率的選取不合理，這對提高財政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響，不利于吸引社會資本參與PPP項目。對于如何確定合理利潤，或者如何確定社會資本的合理利潤率，政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引第十八條明確規(guī)定：“合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。”因此，在確定合理利潤率時，不能單純的以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平作為參考，還需要根據(jù)具體的PPP項目的特點(diǎn)，綜合考慮各種因素予以設(shè)定。誤區(qū)八：以暫定為零的方式處理政府方支出責(zé)任風(fēng)險在PPP項目中，準(zhǔn)確識別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險以及可能承擔(dān)的支

7、出責(zé)任，是對開展PPP項目財政承受能力論證的一個重大考驗，也是一個相當(dāng)困難的問題。但不能因為其復(fù)雜與困難，就采取簡單的方式，將政府方承擔(dān)的風(fēng)險支出以暫定為零的方式處理。那么，如果不以此種簡單方式處理，該如何處理呢？對此，政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引規(guī)定，風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。誤區(qū)九：以單個PPP項目的支出責(zé)任沒有超過年度預(yù)算10%作為通過財承論證的依據(jù) 第一，不是簡單測算單個PPP項目的財政承受能力，而是測算本級財政中已實施所有PPP項目的比重。第二，不是簡單測算某一年度的財政承受沒有超過規(guī)定

8、的比重，而是要測算在政府承擔(dān)支付責(zé)任的所有年度內(nèi)，所有實施的PPP項目匯總后，不會超過規(guī)定比例。第三，不是年度預(yù)算，是一般公共預(yù)算支出。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算又分為中央一般公共預(yù)算和地方各級一般公共預(yù)算。在PPP項目的財政承受能力中，是不能超過每一年度一般公共預(yù)算的10%。對此需要予以牢記，具體可詳見政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引第二十五條的規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！?#160;誤區(qū)十：通過財承論證后的PPP項目沒有納入預(yù)算且報批備案 沒有通過財政承受能力論證的PPP項目，肯定不用納入預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，因為沒有通過財政承受能力論證，即不能以PPP模式予以實施。對于通過財政承受能力論證的PPP項目，根據(jù)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引第二十八條的規(guī)定，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，并將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。另外，預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，需要取得財政部門批準(zhǔn)及備案，具體的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)權(quán)限和備案機(jī)關(guān)等依據(jù)預(yù)算法第五十條規(guī)定施行。當(dāng)然，預(yù)