新預算法與建立現(xiàn)代預算制度

1、新預算法與建立現(xiàn)代預算制度中國政法大學財稅法研究中心施正文2014年8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議通過了倍受矚目的預算法修正案,新預算法自2015年1月1日起施行。預算是財政的基石,關(guān)系國計民生,是實行現(xiàn)代國家治理的重要手段,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有關(guān)鍵性意義。作為調(diào)整預算關(guān)系和規(guī)范收支行為的預算法被各國普遍視為“經(jīng)濟憲法”和“憲法性法律”,是發(fā)揮和實現(xiàn)預算的理財治國功能的制度保障。新預算法在法律理念和法律制度的諸多方面都有重要突破和創(chuàng)新,因此,準確理解新預算法的法律精神、根本宗旨和基本制度,對于貫徹實施好這部重要法律,發(fā)揮預算法在規(guī)范預算行為,深化財稅體制改革,推

2、進國家治理現(xiàn)代化中的重要作用至關(guān)重要。一、新預算法的法律精神和根本宗旨是建立現(xiàn)代預算制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應,黨的十八屆三中全會提出了“建立現(xiàn)代財政制度”的財政制度建設(shè)的總目標。預算是財政的核心,因此,建立現(xiàn)代預算制度不僅是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求,更是建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵和根本。新預算法不僅在第一條立法宗旨中集中表達了建立現(xiàn)代預算制度的理念、目標和核心制度,本法所有章節(jié)和條款都是緊緊圍繞這一法律精神來進行相應的制度設(shè)計,初步建立了現(xiàn)代預算制度的法律基礎(chǔ),并為進一步深化預算制度改革預留了空間。1.現(xiàn)代預算制度是科學預算?，F(xiàn)代預算制度反映了預算活動和預算制度建設(shè)的一般規(guī)律

3、和通行做法,它既充分體現(xiàn)了我國預算改革發(fā)展的成功經(jīng)驗,也積極借鑒了各國預算立法的普遍做法,是建立在科學理論基礎(chǔ)上的預算制度規(guī)則,有利于實現(xiàn)財政事業(yè)的科學發(fā)展。例如,新預算法確立了全口徑預算原則,規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算;改進預算控制方式,規(guī)定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制,設(shè)置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;建立財政轉(zhuǎn)移支付制度,規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開,以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體;建立現(xiàn)代國庫制度,規(guī)定國家實行國庫集中收繳和集中支付制度等。2.現(xiàn)代預算制度是法治預算。預算調(diào)整的是立法機關(guān)與行政機關(guān)、中央與地方、公民與國家之間的基本關(guān)系,涉及立法權(quán)與行政權(quán)、私權(quán)和公權(quán)的劃分、制約和

4、平衡,關(guān)乎公民基本經(jīng)濟社會權(quán)利和基本政治權(quán)利的保障,對于政府治理、法治進步、政治文明都具有極其重要的意義。因此,只有確立預算法定、權(quán)利制衡、預算公開等現(xiàn)代法治預算的基本原則,建立人大主導下的預算權(quán)力配置體系,才能將政府的預算權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,實現(xiàn)稅收“取之于民、用之于民”的目的。新預算法在第一條規(guī)定的首要立法目的就是“規(guī)范政府收支行為”,這就要求政府預算活動必需嚴格遵循法律,以實現(xiàn)政府財政收支活動和管理行為的制度化、程序化、透明化,這是預算法最重要的宗旨,是“強化預算約束”,“加強對預算的管理和監(jiān)督”,“保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”等其他宗旨的前提和保障。第十七條規(guī)定“各級預算的編制、執(zhí)行應當

5、建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制”,體現(xiàn)了權(quán)力分離制衡的原則。新預算法按照“控權(quán)法”的理念,在預算編制制度、預算審批制度、預算執(zhí)行制度、預算監(jiān)督制度、預算問責制度等方面,對預算主體的權(quán)利義務責任作出了相應規(guī)定,初步建立了現(xiàn)代預算制度的法律架構(gòu)。3.現(xiàn)代預算制度是公共預算。公共性是市場經(jīng)濟條件下財政制度的核心特征和基本內(nèi)涵,建設(shè)公共財政,實行公共預算,正確處理政府與市場和社會的關(guān)系,一直是我國經(jīng)濟體制改革秉承的主旋律。在新形勢下,黨的十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置的制度保障”。這就要求財政活動的范圍和邊界應當定位在公共領(lǐng)域

6、,應當加快調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),并通過預算“硬約束”的制度安排,以預算收支來規(guī)范政府活動的方向和范圍,發(fā)揮公共預算對政府職能轉(zhuǎn)變的“倒逼”作用,有助于從根本上解決財政的“越位”、“缺位”問題。新預算法刪除了現(xiàn)行預算法第一條中“加強國家宏觀調(diào)控”的規(guī)定,并在第六條中將“安排用于保障和改善民生”作為一般公共預算中財政收入的首要用途,在第三十七條規(guī)定“各級預算支出的編制,應當貫徹勤儉節(jié)約的原則,嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出?！边@就在法律上確定了預算的主要目的和基本功能不是宏觀調(diào)控,而是提供公共產(chǎn)品和公共服務,保障政府公共職能的履行,是我國預算模式從建設(shè)調(diào)控型預算向公

7、共服務型預算轉(zhuǎn)型的法律標志。4.現(xiàn)代預算制度是透明預算。預算民主是現(xiàn)代預算制度的本質(zhì)特征,也是國家民主治理的核心內(nèi)容。實行透明預算是建設(shè)民主預算的關(guān)鍵,其目的就是要讓權(quán)力在陽光下運行,把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼薄ⅰ傲疂嵳焙汀柏熑握?。預算公開在制度和實踐層面對整個預算活動具有深刻的影響,預算公開的推行將使公民真正分享預算權(quán)力,“倒逼”和“激活”民主制度,對民主政治改革具有突破口的意義。新預算法在第一條中明確規(guī)定了建立健全公開透明的預算制度的立法宗旨,并增設(shè)第十四條對預算公開作出具體規(guī)定,要求“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行

8、情況的報告及報表,應當在批準后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開,并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”“經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表,應當在批復后20日內(nèi)由各部門向社會公開,并對部門預算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”二、實行全口徑預算,健全預算編制制度預算的完整性是預算法的基本原則,它要求政府全部收支都應納入預算,全部收入和全部支出應分別獨立編列表達,以實現(xiàn)立法機關(guān)對政府的全面審查監(jiān)督。黨的十八大報告提出了人大及其常委會要“加強對政府全口徑預

9、算決算的審查和監(jiān)督”,因此,新預算法刪除了有關(guān)預算外資金的規(guī)定,在第一條中將建立健全全面規(guī)范的預算制度作為本法的立法宗旨,并在相關(guān)條款中對其作出較為全面的規(guī)定。例如,規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算;預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算;各個預算應當保持完整、獨立,政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接;并規(guī)定了四本預算的定義和編制原則。預算編制是預算活動的起始和基礎(chǔ)環(huán)節(jié),是發(fā)揮預算功能的重要條件。新預算法為增強預算編制的科學性和規(guī)范性,完善了預算編制制度。例如,規(guī)定了政府收支分類,要求各級預算支出應當按其功能和經(jīng)濟

10、性質(zhì)分類編制;編制預算時應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要,參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測,按照規(guī)定程序征求各方面意見后進行編制。為體現(xiàn)收入預算從約束性轉(zhuǎn)向預期性,規(guī)定收入編制應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應,與財政政策相銜接,各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。為了增強地方政府財政保障能力,發(fā)揮地方債的積極作用,按照疏堵結(jié)合、適度放開、規(guī)范管理、防范風險的原則,規(guī)定經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借的債務應當有償還

11、計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。三、深化分稅制財政管理體制改革,完善財政轉(zhuǎn)移支付制度各國政府間關(guān)系及其財政關(guān)系的普遍模式是實行分權(quán)制,即實行“分事、分稅、分管”為內(nèi)容的分稅制財政管理體制,這也是我國從1994年開始實施的財政體制。分稅制是我國財政體制改革應當長期堅持的目標,新預算法對此予以再次明確。但我國現(xiàn)行分稅制并未對政府間事權(quán)進行劃分,也未對省以下政府間財權(quán)進行劃分,地方稅建設(shè)長期滯后。本次預算法修訂審議稿中曾經(jīng)對此試圖作出細化規(guī)定,但考慮到我國財政體制尚處于改革之中,新預算法仍維

12、持現(xiàn)行概括性規(guī)定,并在完善轉(zhuǎn)移支付制度和開放地方債方面進行了部分調(diào)整,也為未來改革預留了空間。應當按照十八屆三中全會提出的要求,加快建立事權(quán)和支出責任相適應的制度,保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定,進一步理順中央和地方收入劃分。財政轉(zhuǎn)移支付制度是具有重要再分配功能的一種財政平衡制度,它通過“抽肥補瘦”,對財政資源進行均衡分配,在實現(xiàn)公平的同時兼顧效率,對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用,是分稅制的重要組成部分。新預算法規(guī)定,國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度,財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開,以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標。為了增強轉(zhuǎn)移支付的公平性、

13、科學性和公開性,減少中央對地方的不當干預和“跑步錢進”現(xiàn)象,規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制;市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付;上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時,不得要求下級政府承擔配套資金。四、強化人大預算權(quán)力,完善預算審批制度在法治進程中確立的議會審批預算制度,是實行立法權(quán)與行政權(quán)的分權(quán)制衡,體現(xiàn)對公民財產(chǎn)權(quán)利和政治權(quán)利等基本權(quán)利的根本保障,體現(xiàn)公共財政所蘊含的民主、法治、民生理念,因而審批是一項授權(quán)性的國家行為,是人民通過代議機關(guān)對政府施政方針及其活動范圍和內(nèi)容的指導、規(guī)范和許可,體

14、現(xiàn)了以財控政的控權(quán)精神。新預算法在人大預算審批制度方面進行了較大幅度修改。一是增強初審機構(gòu)的權(quán)力,規(guī)定各級人大財政經(jīng)濟委員會等專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況、本級預算調(diào)整初步方案和本級決算草案進行初步審查;初步審查意見應當印發(fā)本級人大代表。二是按照十八屆三中全會關(guān)于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求,規(guī)定各級人大預算審查的重點是:預算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策,收支政策是否可行;重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當;對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)葍?nèi)容。三是重視社會公眾對預算的審查監(jiān)督權(quán),規(guī)定縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市

15、、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預算草案前,應當采用多種形式,組織本級人民代表大會代表,聽取選民和社會各界的意見。五、增強預算執(zhí)行的規(guī)范性,完善預算執(zhí)行制度硬化預算對政府支出的約束力,增強預算的執(zhí)行力和規(guī)范性,是預算具有法律效力屬性的必然要求,是現(xiàn)代預算管理的核心所在。新預算法規(guī)定,經(jīng)人民代表大會批準的預算,非經(jīng)法定程序,不得調(diào)整;各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù),未列入預算的不得支出。規(guī)定在預算執(zhí)行中,各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施,也不制定減少財政收入的政策和措施;必須作出并需要進行預算調(diào)整的,應當在預算調(diào)整方案中作出安排。規(guī)

16、定在預算年度開始后人大批準預算之前,預算支出只能用于安排下列事項:上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出;參照上一年同期的預算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出,以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出;法律規(guī)定必須履行支付義務的支出,以及用于自然災害等突發(fā)事件處理的支出;上述安排支出的情況,應當在預算草案的報告中作出說明。規(guī)定各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行,不得虛假列支;應當對預算支出情況開展績效評價。在預算執(zhí)行制度中,國庫管理制度至關(guān)重要。國庫作為收納、撥付、存放財政資金的機構(gòu),發(fā)揮著保障財政資金安全有效運行、提供預算收支信息、參與國家宏觀調(diào)控等重要功能,其作用領(lǐng)域涉及預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等全過程,成為現(xiàn)代預算制度的重要環(huán)節(jié)。新預算法規(guī)定,國家實行國庫集中收繳和集中支付制度,對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫制度的重要原則是要突顯國庫監(jiān)督職能,新預算法繼續(xù)肯定了中國人民銀行經(jīng)理中央國庫業(yè)務的規(guī)定;嚴格財政專戶的設(shè)立,規(guī)定只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務院批準的特定專用資金,才可以依照國務院的規(guī)定設(shè)立財政專戶。六、強化對預算決算的監(jiān)督,完善預算法律責任制度為了加強對決算的監(jiān)督,新預算法規(guī)定決算草案應當與預算相對應,按預算數(shù)、調(diào)整預算數(shù)、決算數(shù)分別列出;財政部門編制的決算草